STS, 8 de Febrero de 1994

El fallo de la Sentencia apelada declara: "Que rechazando las causas de inadmisibilidad ejercitadas y entrando a conocer el fondo del asunto debemos de estimar el presente recurso núm. 244 de 1991, seguido bajo la Ley 62/1978, de 26 de diciembre , promovido por la Confederación Sindical Independiente de Funcionarios (CSIF) contra la denegación presunta, por silencio administrativo, ante la petición formulada con fecha 1 de febrero de 1991, presentada el día 6 del mismo mes, para que le fuera abonada la cantidad de 1.294.000 pesetas como participación del 6,47 por 100 en el número de delegados sindicales sobre la subvención global de 20.000.000 de pesetas consignadas a tal efecto en los Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Extremadura para el año 1990 y, en consecuencia, debemos de anular y anulamos como atentatorias a la libertad sindical las resoluciones de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Extremadura dictadas con fechas 22 de marzo y 5 de diciembre de 1990, por las que se repartió el crédito presupuestario entre las Centrales sindicales UGT y CCOO, marginando a la recurrente; condenando a la Administración demandada a estar y pasar por estas declaraciones, así como que proceda a un nuevo reparto de dicho crédito, respetando el derecho de la recurrente aquí reconocido, ytodo ello con expresa condena de las costas a la Junta de Extremadura y a las Centrales sindicales codemandadas".

Contra la citada Sentencia interpuso recurso de apelación el Letrado de la Junta de Extremadura mediante escrito razonado de fecha 18 de septiembre de 1991, en el que reiterando las alegaciones formuladas en la instancia manifiesta la falta de Jurisdicción de la Sala de lo contencioso-administrativo para conocer el recurso planteado y existir la causa de inadmisibilidad del mismo recogida en el art. 82 a) de la Ley Jurisdiccional ; al mismo tiempo insiste en la extemporaneidad del recurso formulado por la demandante, llegando a la conclusión de que las causas de inadmisión que se formulan habrán de derivar en la estimación del presente recurso, con la revocación de la Sentencia que se apela, y con expresa imposición en costas a la demandante en la primera y en esta instancia, por imperativo de lo establecido en el art. 10.3 de la Ley 62/1978 , bajo cuyo amparo se sustancia el presente recurso.

En Auto de 27 de septiembre de 1991, la Sala de instancia admitió a trámite el recurso acordando remitir las actuaciones y emplazar a las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, en la que han comparecido la Junta apelante, para mantener el recurso; la Confederación Sindical apelada, que no ha formulado alegaciones, y el Ministerio Fiscal, que "entendiendo ajustada a Derecho la resolución recurrida, interesa la desestimación del recurso interpuesto".

La deliberación y fallo de este recurso tuvo lugar en la fecha señalada del 1 de febrero de 1994.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Melitino García Carrero.

Fundamentos de Derecho

"En el presente recurso, y dentro del ámbito que le es propio a la Ley 62/1978, de 26 de diciembre , bajo cuyo amparo ha sido formulado -según viene literalmente expuesto en el fundamento de Derecho 1.° de la Sentencia recurrida-, se suscita el especial contraste de constitucionalidad de la denegación presunta, por silencio administrativo, ante la petición formulada por la hoy recurrente (la Confederación Sindical Independiente de Funcionarios), con fecha 1 de febrero de 1991, de serle abonados

1.294.000 pesetas en concepto de participación en el crédito presupuestario de la Junta, de 20.000.000 de pesetas para "Centrales sindicales", así como las RR de la Consejería de Economía y Hacienda que lo repartió únicamente entre los Sindicatos UGT y CCOO, denunciando que tal hecho viola el derecho fundamental de la libertad sindical garantizado en el art. 28 de la Constitución , frente a lo cual la Administración demandada solamente opuso las excepciones de falta de Jurisdicción de esta Sala y la de extemporaneidad del recurso...".

Rechaza la Sala de instancia las dos excepciones procesales de incompetencia de Jurisdicción y extemporaneidad del recurso y, en cuanto al fondo de la pretensión, estima la demanda, apreciando que "la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Extremadura ha incurrido, al repartir la subvención sindical presupuestada, en la Ley de tal carácter para el ejercicio de 1990, produjo una indirecta presión sobre el movimiento sindical por marginar a la Central recurrente, y con ello ha atentado contra su libertad".

El recurso de apelación instado por la Junta de Extremadura reduce las alegaciones en las que basa la pretensión revocatoria de la Sentencia impugnada a la incompetencia de Jurisdicción y a la extemporaneidad del recurso, las cuales son determinantes del objeto y límites del debate, contradictorio de la presente apelación. Por imperativo de lógica procesal, hemos de conceder atención prioritaria al problema de Jurisdicción planteado.

Respecto al punto concreto de la Jurisdicción, la Sentencia de instancia contiene una muy escueta motivación, ciñéndose a la declaración de que "el derecho a la libertad sindical obviamente puede ser hipotéticamente atacado desde muy diferentes campos, como son el de la actividad privada o la empresarial o la actividad administrativa, cuyos orígenes determinan la Jurisdicción correspondiente, de modo que al provenir el acto imputado de una Administración pública, su consecuencia es hallarse adecuadamente instalado en la de esta Sala conforme ampara el art. 1.° de su Ley reguladora " (fundamento de Derecho

2. ).

La LO 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical (LOLS), que comprende en su ámbito de aplicación tanto a los trabajadores que son parte de una relación laboral como a quienes lo sean de una relación de carácter administrativo o estatutario al servicio de las Administraciones públicas 464 (art. 1.2), determina en su art. 13 que cualquier trabajador o sindicato que considere lesionados los derechos de libertad sindical por actuación del empleador, asociación patronal, Administraciones públicas o cualquiera otra persona, Entidad o Corporación pública o privada podrá recabar la tutela del derecho ante laJurisdicción competente, a través del proceso de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona. Esta última alusión al "proceso de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales", clara referencia al marco jurídico de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre , podría sugerir la idea de exclusión del orden jurisdiccional social en el enjuiciamiento de los conflictos de aquella naturaleza, teniendo en cuenta que la citada Ley 62/1978 reduce formalmente los cauces procesales de protección a los órdenes jurisdiccionales penal, contencioso-administrativo y civil.

Sin embargo, la referencia procedimental citada del art. 13 LOLS no alteró la distribución de competencias entre los distintos órdenes jurisdiccionales ni dejó sin protección la tutela de los derechos de libertad sindical que, como recoge en sus alegaciones la parte apelante, debía discurrir por los cauces del procedimiento laboral, según reiteradamente vino a precisar el Tribunal Constitucional (por todas, STC 6/1988, de 21 de enero ).

En la normativa vigente, el cauce procesal para las pretensiones que versen sobre los derechos de libertad sindical tiene reconocimiento especifico en el título II, capítulo XI, de la Ley de Procedimiento Laboral ( Real Decreto legislativo 521/1990, de 27 de abril ), en donde se declara que "cualquier trabajador o sindicato que, invocando un derecho o interés legítimo, considere lesionados los derechos de libertad sindical podrá recabar su tutela a través de este proceso cuando la pretensión sea de las atribuidas al orden jurisdiccional social" (art. 174.1).

El precepto citado nos remite a las disposiciones reguladoras de los límites competenciales del orden social que están contenidas en el art. 9.5 LOPJ y arts 1.°a 3.° LPL .

En este análisis es punto de partida obligado recordar, en parangón con la STC 224/1993 , de 1 de julio, que el texto del art. 122.1 CE ("constitución" de los Juzgados y Tribunales) sujeta a la reserva de ley orgánica, "como mínimo... la institución de los diferentes órdenes jurisdiccionales y la definición genérica de su ámbito de conocimiento litigioso"; requisito que aparece cumplido en las diferentes definiciones contenidas en el art. 9.° LOPJ ; que, "sin perjuicio de la definición de cada uno de los órdenes jurisdiccionales efectuada in abstracto por el legislador orgánico, cabe que el legislador ordinario concrete las materias específicas objeto del conocimiento de tales órdenes"; y que en la colaboración entre la Ley ordinaria y la orgánica, "la cuestión ha de radicar en la verificación del grado de acomodo de aquélla a las previsiones de ésta, que, como propias de la reserva reforzada instituida por la Constitución resultan indisponibles para el legislador ordinario (...), de modo que la Ley ordinaria no pueda excepcionar frontalmente o contradecir el diseño que de los distintos órdenes jurisdiccionales haya establecido la Ley orgánica" (fundamento de Derecho 3.°).

En el caso que estamos analizando, el juicio de contraste anteriormente enunciado puede tener que decantarse en dos escalones sucesivos: La concordancia entre la Ley ordinaria ( Ley de Bases 88/1989, de 12 de abril ) y la Ley orgánica (LO 7/1985, de 1 de julio ); y la acomodación del Decreto legislativo ( Real Decreto legislativo 52/1990, de 27 de abril ) a la Ley ordinaria delegante, cuya verificación puede ser realizada por este Tribunal con plenitud de Jurisdicción (Cfr. STC 47/1984, de 4 de abril ).

Por lo que aquí interesa, y sin mayores disquisiciones, una vez constatada la suma ambigüedad del campo reservado por la Ley al orden jurisdiccional social, como referido a "las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del Derecho..." ( art. 9.5 LOPJ ), no vemos dificultad en admitir que la problemática sindical forma parte integrante de dicho acotado conceptual, históricamente conectado con el de la "cuestión social", tan íntimamente vinculada al nacimiento y actividad de los sindicatos y el reconocimiento de los derechos sindicales. De ahí que a la inclusión del apartado k) del art. 2.° LPL , asignando a los órganos jurisdiccionales del orden social las cuestiones litigiosas "sobre tutela de los derechos de libertad sindical", deba atribuirse carácter meramente explicitativo y no innovador. En la definición genérica de la "rama social del Derecho", del art. 9.5 LOPJ debe entenderse comprendida, como hemos dicho, la materia sindical. Consiguientemente, la ordenación del procedimiento especial de tutela de los derechos de libertad sindical (base 30), así como la exceptuación del orden social, exclusivamente constreñida a las pretensiones que versen sobre "tutela de los derechos de libertad sindical relativas a los funcionarios públicos..." (base 1.ª), incorporado a la Ley de Bases 88/1989 , corroboran que el legislador ordinario se mantiene en estricta concordancia con los postulados de la LOPJ, restando solamente analizar la justificación y alcance de dicha excepción referida a los funcionarios públicos y asimilados, que no pueden tener otra connotación que la de clarificación de las fronteras con el orden contencioso-administrativo.

Avanzando en las anteriores reflexiones, llegamos a la conclusión de que la aplicación de la excepción del art. 2 k) LPL , debe realizarse siguiendo un criterio restrictivo. Ello se justifica, de una parte,por la vocación omnicomprensiva del asociacionismo sindical, integrando en su seno a la generalidad de los trabajadores por cuenta ajena -públicos o privados, estatutarios o laborales-, y renuente a su fragmentación en área tan significativa como la resolución jurisdiccional de los conflictos. Por otro lado, su carácter de excepción a la regla general de atribución de competencia al orden social reafirma por su propia naturaleza, la interpretación restrictiva. Siguiendo esta inspiración, entendemos que la cuestión litigiosa excluida en la Ley requiere [art. 3 c)], subjetivamente, que se trate de organización profesional exclusivamente constituida por funcionarios y asimilados y representativa de intereses específicos de dicho personal y objetivamente, que el conflicto se haya generado intramuros de la función pública y en torno al ejercicio de los derechos sindicales en dicho ámbito.

Entrando ya en las circunstancias del caso concreto hay que hacer las siguientes precisiones: 1) En el presupuesto de la Comunidad Autónoma de Extremadura, correspondiente al ejercicio de 1990, figura en el capítulo IV (transferencias corrientes), art. 48 (a familias e Instituciones sin fines de lucro), la partida 480-611-01 (Centrales sindicales), dotadas con 20.000.000 de pesetas. 2) A tenor de la normativa sobre aplicación de subvenciones y teniendo en cuenta los resultados publicados y porcentajes obtenidos en el ámbito de la región extremeña en las últimas elecciones sindicales, la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de dicha Comunidad acordó distribuir la totalidad de la subvención entre la Unión General de Trabajadores (UGT) y Comisiones Obreras (CCOO). 3) Mediante escrito de 1 de febrero de 1991, la Organización sindical apelada (CSIF) solicitó a la mencionada Consejería el abono con cargo a dicho concepto presupuestario de la cantidad de 1.294.000 pesetas que, según su cálculo, era la parte proporcional de la subvención a que tenía derecho en función del número de representantes obtenidos en las últimas elecciones. 4) La denegación presunta de la mencionada petición motivó la reclamación en sede jurisdiccional de la que deriva el presente recurso de apelación.

La subvención anteriormente reseñada (cuyo análisis de legalidad presupuestaria es ajeno a esta litis), se establece en forma abstracta y bajo la rúbrica genérica de "Centrales sindicales", sin particular enunciación de los fines a los que aquélla se destina. La Organización sindical CSIF, si bien desarrolla básicamente su actividad en las áreas de la función pública y como Entidad representativa de funcionarios, según reflejan sus propias siglas, extiende también su proselitismo al personal laboral y así lo acreditan los resúmenes numéricos de sus representantes electivos aportados a los autos. La petición formulada por CSIF ante la Administración no está cursada en tanto que sindicato de funcionarios o justificada por la defensa de intereses específicos funcionariales, sino invocando exclusivamente la condición de organización sindical que cuenta con un número determinado de representantes electivos y reivindica el derecho -en igualdad de oportunidades con la Centrales sindica- 464 les UGT y CCOO-, a participar de la citada subvención presupuestaria.

No ofrece duda que la disposición de gastos y ordenación de pagos, la realización del programa de ayudas y subvenciones públicas y, en general, cuantas operaciones conciernen a la ejecución del presupuesto son actividades típicas de órganos administrativos que desempeñan su cometido con arreglo a normas de Derecho administrativo y, en este sentido, marcan un límite negativo al conocimiento del orden social, del que se excluye -conforme al art. 3 a) LPL , en concordancia con el art. 9.4 LOPJ -, las pretensiones que versen sobre impugnación de los actos de las Administraciones públicas sujetos al Derecho administrativo en materia laboral.

Sin embargo, atendiendo a las circunstancias específicas del caso concreto, se ha de tener en cuenta que la "cuestión litigiosa" se enmarca en unas coordenadas muy precisas. La pretensión acogida positivamente por la Administración desemboca en definitiva en la ejecución de un concepto presupuestario, pero de modo inmediato se materializa en el ejercicio de un derecho sindical, cuyo contenido consiste en exigir la CSIF el no ser discriminada respecto a otras Organizaciones sindicales que participen de la mencionada subvención presupuestaria. El problema, pues, aun operando en definitiva sobre la ejecución de un concepto presupuestario que, en sí misma, requiere una actividad sujeta al Derecho administrativo, en el caso concreto se plantea bajo los auspicios del Derecho sindical, contrayéndose a dilucidar -desde ese mismo ángulo del Derecho sindical-, la posición relativa de las distintas Organizaciones en el reparto equitativo de prestaciones públicas de la Comunidad que tienen como destinatarios a las Centrales sindicales. Así las cosas, a los conceptos inicialmente relacionados (no cualificación de los fines de la subvención presupuestaria, ni de las Centrales sindicales beneficiarías) hay que añadir "el área jurídica" sobre la que el acto presunto incide (libertad sindical), punto de conexión decisivo conforme a la doctrina establecida por la Sala Especial de Conflictos de Competencia en su Sentencia de. 28 de marzo de 1990, que ha inspirado resoluciones en la misma línea de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo (v gr. SSTS 4.ª, de 26 de octubre de 1991 y 14 de diciembre de 1992 ) y que en este caso lleva a reconocer competencia al orden social.

La declaración de incompetencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, porentender que la cuestión litigiosa concierne al orden social, comporta la estimación del recurso de apelación de la Junta de Extremadura en este punto concreto e impide entrar en el enjuiciamiento del segundo motivo, concerniente a la supuesta extemporaneidad de interposición del recurso contencioso-administrativo; debiendo concederse a la parte apelada (demandante en la instancia) el plazo de treinta días, a partir de la notificación de esta Sentencia, para que pueda acudir al órgano competente del orden social ejercitando las acciones que estime pertinentes en defensa de sus derechos.

Dado el contenido del fallo, no procede hacer aplicación del art. 10.3 de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre , por lo que de conformidad con el art. 131.1 de la Ley de la Jurisdicción , no ha lugar a formular declaración expresa de condena en costas en ninguna de las instancias.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,

Que estimando el recurso de apelación interpuesto por la Junta de Extremadura contra la Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de dicha Comunidad de 16 de septiembre de 1991, dictada en recurso núm. 244/91 , revocamos la mencionada Sentencia y declaramos la inadmisibilidad del recurso planteado en la instancia de conformidad con el art. 82 a) de la Ley de la Jurisdicción , por considerar que carece de Jurisdicción el orden contencioso- administrativo para el conocimiento de la pretensión actuada en este proceso, que corresponde al orden social; concediendo al demandante un plazo de treinta días, contados a partir de la notificación de esta Sentencia, para que pueda acudir si conviniere a la defensa de sus derechos, ante el órgano jurisdiccional competente del orden social. Sin declaración de costas.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Cesar González Mallo. Vicente Conde Martín de Hijas. Melitino García Carrero. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Melitino García Carrero, Magistrado Ponente de la misma, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma certifico.