STS, 8 de Enero de 2002

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Primero, estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra las resoluciones del Director Gerente del Instituto Catalán de la Salud de 28 y de 29 de octubre de 1992, así como contra las resoluciones desestimatorias de los recursos de reposición y alzada interpuestos contra los mencionados actos, por no ser conformes a Derecho. Segundo, declarar la nulidad de pleno derecho de los anteriores actos administrativos. Tercero, no hacer especial condena en costas".

Notificada la anterior resolución, las representaciones procesales de la Generalidad de Cataluña, el Instituto Catalán de la Salud y don Rosendo presentaron escrito preparatorio de recurso de casación al amparo del art. 93 y 96 de la Ley jurisdiccional, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido el Letrado de la Generalidad de Cataluña, el Procurador de los Tribunales don Francisco Velasco Muñoz-Cuellar en nombre y representación del Instituto Catalán de la Salud y el Procurador de los Tribunales don Isacio Calleja García en nombre y representación de don Rosendo como partes recurrentes, así como la Procuradora de los Tribunales doña Teresa Castro Rodríguez en nombre y representación de don Alfonso .

La Generalidad de Cataluña en su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 95-1-3º de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala dicte sentencia, en la que, con estimación de los motivos aquí deducidos, se case la de instancia, dictando otra en la que se declaren ajustadas a derecho las resoluciones del Director Gerente del Instituto Catalán de la Salud de 28 y de 29 de octubre de 1992, así como las que confirmaron las mismas en la vía administrativa de recurso.

El Instituto Catalán de la Salud en su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 95-1-3º de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala dicte en su día Sentencia por la que, con estimación de este recurso, se case la Sentencia recurrida, en el sentido de declararla nula y sin efecto.

Don Rosendo en su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 95-1-3º de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala dicte en su día sentencia por la que declare haber lugar al recurso, case y anule el sentencia recurrida y desestime totalmente el recurso contencioso-administrativo promovido por don Alfonso de conformidad con lo pretendido en nuestra contestación a la demanda.

Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso.

Dado traslado del escrito de interposición del recurso a la representación procesal de don Alfonso ésta formula escrito de oposición y hechas las alegaciones que considera procedentes, suplica a la Sala dicte Sentencia por la que se desestime íntegramente en todos sus motivos, el recurso de casación interpuesto por la representación de la Generalitat de Cataluña, así como el recurso de casación interpuesto por la representación del ICS, y el recurso de casación interpuesto por la representación Don. Rosendo , todos ellos contra la sentencia dictada por el TSJ de Cataluña en el recurso nº 1747/93, nº 745/97, declarándola ajustada a derecho, con expresa imposición de las costas a los recurrentes.

Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo el día 18 de diciembre de dos mil uno en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Por resolución del Director General del Instituto Catalán de la Salud, adoptada por delegación del Director del Servicio Catalán de la Salud, de 28 de octubre de 1992 (no publicada en ningún Diario Oficial) , se acordó la creación de una segunda plaza de Jefe de Servicio de Medicina Interna del Hospital "Doctor Josep Trueta" de Gerona.

Al día siguiente, 29 de octubre, se dictó nueva resolución (publicada en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña de 6 de noviembre) por la que se convocaba dicha plaza para su provisión mediante concurso.

Culminado el proceso selectivo, se adjudicó la plaza ofertada al Dr. D. Rosendo .

Contra las resoluciones citadas interpuso el Dr. Alfonso , que venía ocupando la hasta entonces única Jefatura de Servicio de Medicina Interna, recurso contencioso-administrativo, que fue estimado por la sentencia contra la que se ha interpuesto el presente recurso de casación, que declaró su nulidad de pleno derecho.

La sentencia analiza la infracción de los artículos 14-4, 16 y 18 de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, preceptos cuya aplicabilidad al caso resulta -dice la sentencia- de su carácter de básicos y por ende prevalentes frente a cualesquiera normas autonómicas, siendo así que en ellos se establecen unos requisitos de publicidad que no se han cumplido en el caso debatido, al haberse creado un puesto de trabajo e inmediatamente después -al día siguiente- convocarlo para su provisión, sin haber dado publicidad previamente a la oferta pública de empleo.

Termina la sentencia su argumentación señalando que la inobservancia de las normas básicas invocadas constituye un vicio determinante de nulidad de pleno derecho y no de mera anulabilidad, al haberse prescindido absolutamente del trámite prescrito por la normativa básica del Estado.

Contra esta sentencia han interpuesto recurso de casación la Generalidad de Cataluña, el Instituto Catalán de la Salud y el señor Rosendo .

Antes de analizar los motivos de impugnación, debe precisarse que de las diferentes pretensiones substanciadas en el proceso, las referidas a la convocatoria y la adjudicación de la plaza de Jefe de Servicio constituyen materia excluida del recurso de casación, conforme a lo dispuesto en el artículo 93-2-a) de la Ley Jurisdiccional de 1956 en su redacción de 1992 (aplicable al caso de autos), por tratarse de una cuestión de personal -el acceso a una plaza reservada a personal estatutario al servicio de las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social- que no afecta a la extinción de la relación de servicio de quien ya tiene la condición de funcionario público.

Por eso, el objeto del recurso de casación queda reducido al examen de la legalidad del acuerdo de 28 de octubre de 1992, en cuya virtud se creó una segunda plaza de Jefe de Servicio de Medicina Interna del Hospital "Doctor Josep Trueta" de Gerona. Ciertamente, no han faltado las resoluciones que han declarado, en litigios con un contenido similar, la inadmisibilidad de la casación incluso respecto de esta concreta cuestión, por entenderla englobada en el concepto genérico de "asuntos de personal" (así, el Auto de 4 de mayo de 1998); pero una doctrina más matizada, contenida -entre otros- en Autos de 14 de diciembre de 1998 y 2 de octubre de 2000, puntualiza que en casos como este lo que se discute no se refiere a las bases de convocatoria de una plaza del sector público, sino a la configuración misma de la plaza que se ofertaba, por lo que el recurso interpuesto contra ese acto de creación constituye una "impugnación indirecta" del acuerdo de creación de la plaza, de carácter normativo a efectos casacionales, y del que la convocatoria no es sino un acto de aplicación

Delimitado así el objeto del recurso y pasando al análisis de los motivos de impugnación que pueden entenderse referidos al mismo, procede analizar ante todo el deducido en primer lugar por el codemandado, Sr. Rosendo , quien al amparo del artículo 95-1-3 de la Ley de la Jurisdicción alega que la sentencia de instancia infringe los artículos 24-1 de la Constitución, 43-1 y 80 de la propia Ley Jurisdiccional y 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por haber incurrido en incongruencia omisiva, al haber dejado sin resolver importantes puntos litigiosos que habían sido objeto del debate.

En efecto -dice el recurrente-, la sentencia declara apodícticamente aplicables al caso los artículos 14-4, 16 y 18 de la Ley 30/1984, entendiendo que por su carácter de preceptos "básicos" prevalecen sobre las normas autonómicas aducidas por la Administración demandada, pero obvia cualquier razonamiento sobre un motivo de oposición formulado en la contestación evacuada por esta parte, cual es la inaplicabilidad de aquellos preceptos no por obra de una preferente aplicación de la normativa autonómica, sino en razón de otros preceptos, de la misma Ley estatal 30/1984, concretamente el artículo 1-1-c), el artículo 1-2, el artículo 1-4, la disposición adicional 16ª y la disposición transitoria 4ª; preceptos estos de los que resulta -a su juicio- la inaplicabilidad de la Ley 30/1984 al personal estatutario al servicio de la Seguridad Social.

Como dice la sentencia de esta Sala Tercera de 1 de octubre de 2001, recapitulando la doctrina jurisprudencial, el principio de congruencia exige que el debate quede limitado dentro de las pretensiones de las partes y a este ámbito ha de atenerse el órgano jurisdiccional al decidir la cuestión planteada (sentencia de 20 de octubre de 1997), ya que en otro caso existe incongruencia si el juzgador se aparta de los límites de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundar el recurso y la apelación (sentencias de 13 y 27 de junio de 1991 y 2 de diciembre de 1997), lo cual no significa que los Tribunales hayan de someterse a los razonamientos jurídicos de los litigantes (iura novit curia) y pueden basar sus decisiones en otros distintos sin que suponga vicio de incongruencia (sentencia de 21 de enero de 1997).

Por otra parte, la sentencia de 1 de julio de 2000 declara -con abundante cita de sentencias anteriores- que no todos los supuestos son susceptibles de una solución unívoca, debiendo ponderarse las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar si el silencio de la resolución judicial constituye una auténtica lesión del art. 24-1 CE o si, por el contrario, puede razonablemente interpretarse como una desestimación tácita que satisfaga las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva.

Partiendo de esta doctrina, y descendiendo a las peculiaridades del caso debatido, el codemandado sostuvo que los artículos 14-4, 16 y 18 de la Ley 30/1984 no eran aplicables para la resolución de la cuestión litigiosa, por entender -entre otras razones- que la propia Ley 30/1984 excluye de su aplicación directa al personal estatutario al servicio de las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social. La sentencia de instancia no se pronuncia de modo explícito -como hubiera sido deseable- sobre esta cuestión, pero, a pesar de esta deficiencia argumental, de su fundamento jurídico tercero se desprende con claridad que la Sala a quo rechaza implícitamente esa tesis, desde el momento que la sentencia descarta explícitamente la premisa en que los demandados basaban su argumentación, esto es, que aquellos artículos -y la Ley estatal en la que se enmarcan- no son directamente aplicables. Es justamente esta premisa la que se rechaza, pues la Sala entiende que no obstante las normas aducidas por los demandados, la creación de la plaza debió ser objeto de publicidad por efecto de las normas jurídicas que considera aplicables, constituyendo, a su juicio, la omisión de dicha publicidad un vicio determinante de la nulidad de los actos impugnados.

Hay, pues, una respuesta implícita a la argumentación defensiva del codemandado, que permite descartar la producción de indefensión y por ende determina la desestimación de este primer motivo casacional.

El Instituto Catalán de la Salud ha invocado también la infracción del artículo 80 de la Ley Jurisdiccional en relación con el artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, con el argumento de que la sentencia de instancia ha estimado el recurso sin limitación, cuando una de las pretensiones del demandante -la relativa a la desviación de poder- había sido rechazada en sus fundamentos jurídicos, por lo que se ha producido una clara contradicción entre la parte dispositiva de la sentencia y la argumentación jurídica en que se sustenta.

Así planteado el motivo, resulta clara la procedencia de su desestimación, pues no existe contradicción alguna entre el "fallo" de la sentencia y su precedente fundamentación jurídica, desde el momento que se estima totalmente el recurso porque se acepta y declara la nulidad de todos los actos impugnados, conforme a lo solicitado por el actor en el "petitum" de su demanda.

Por lo que respecta a la cuestión de fondo, delimitada en el sentido antes expuesto, las tres partes recurrentes coinciden en alegar, al amparo del artículo 95-1-4 de la Ley Jurisdiccional, que la sentencia infringe, por indebida aplicación, los citados artículos 14-4 16 y 18 de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.

Entienden que esos artículos no eran aplicables a la creación de la plaza de Jefe de Servicio sobre la que versa el litigio, ante todo porque no resultan aplicables al personal médico estatutario al servicio de la Seguridad Social y a las plazas servidas por este personal, conforme a lo dispuesto en los artículos 1, apartados 1-c) y 4, disposición adicional 16ª y disposición transitoria 4ª de la Ley 30/1984, en relación con el artículo 84 de la Ley General de Sanidad de 1986, de los que resulta que esta clase de personal se rige por un estatuto marco, aún no aprobado, siguiendo vigente, entre tanto, el Estatuto Jurídico del personal Médico de 1966, sucesivamente modificado, y en algunos aspectos sustituido por normas como el Real Decreto 118/1991, de 25 de enero, sobre selección del personal estatutario al servicio de la Seguridad Social y provisión de plazas en las Instituciones Sanitarias, que contiene gran cantidad de normas básicas pero en ningún momento se refiere a ninguna oferta de empleo público.

Se alega, asimismo, que a la vista del contenido de los precitados artículos 14-4, 16 y 18, es claro que no pueden fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo.

En este sentido, se dice que el artículo 14-4 establece el principio de cobertura presupuestaria de toda la plantilla del personal autonómico, siendo así que esa dotación presupuestaria existe, según consta en el expediente de modificación de plantilla, donde figura el coste económico de la nueva plaza y la subunidad presupuestaria a la que corresponde. En cuanto al artículo 16, en el mismo se establece la necesidad de que las relaciones de puestos de trabajo sean públicas, pero ese precepto -se dice- no es aplicable al caso, primero, porque la resolución de creación de la nueva Plaza de jefe de Servicio no forma ni aprueba ninguna relación de puestos de trabajo, y segundo, porque el deber ahí establecido de que las relaciones de puestos de trabajo sean públicas no conlleva la necesidad de que sean publicadas en ningún Diario Oficial, sino que se satisface proporcionando el acceso a su conocimiento a cuantos interesados lo requieran.

En cuanto al artículo 18, porque en él se establece una obligación de publicidad de las plazas de nuevo ingreso, pero no de las plazas que se convocan para su provisión por el personal existente, como en este caso acaeció.

Los recurrentes alegan también la inaplicabilidad al caso de estos preceptos con base en otros artículos de la misma Ley, que disponen su aplicabilidad no directa, sino tan solo supletoria al personal médico estatutario de la Seguridad Social. Ciertamente, la Ley 30/1984 en su artículo 1-1-c) establece que esta Ley será aplicable "al personal funcionario de la Administración de la Seguridad Social", personal funcionario en el que no se engloba el llamado personal estatutario, como se desprende de la disposición adicional 16ª, que enumera los Cuerpos incluidos dentro de este concepto de personal funcionario de la Administración de la Seguridad Social, excluyendo expresamente al personal médico estatutario, y de la disposición transitoria 4ª.

Ahora bien, no es menos cierto que el apartado 5º del artículo 1 dispone que "la presente Ley tiene carácter supletorio para todo el personal al servicio del Estado y de las Administraciones Públicas no incluido en su ámbito de aplicación", por lo que los preceptos controvertidos de esta Ley (arts. 14, 16 y 18) serán aplicables al caso en la medida que las normas específicas del personal médico estatutario de la Seguridad social no contengan una regulación de las materias a que se dichos artículos se refieren.

Los recurrentes en casación citan, en este sentido, como norma aplicable, el Real Decreto 118/1991, de 25 de enero, pero esta norma reglamentaria ha sido declarada nula por sentencia del Tribunal Supremo de 1 de diciembre de 1998, por lo que no puede ser tomada en consideración. Citan asimismo los recurrentes en casación el Estatuto Jurídico del Personal Médico de la Seguridad Social aprobado por Decreto 3160/66 de 23 de diciembre, pero este Estatuto limita su regulación al estricto ámbito del desenvolvimiento de la relación de servicio de este personal (acceso, derechos y deberes, provisión de vacantes, situaciones, régimen disciplinario, etc.), pero no se refiere específicamente a la cuestión organizativa del procedimiento de creación de nuevas plazas en las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social, por lo que no desplaza la aplicabilidad al caso de aquellos preceptos de la Ley 30/1984.

Sentado que los artículos 14-4, 16 y 18 de la Ley 30/1984, en cuanto se refieran o incidan sobre ese procedimiento de creación de nuevas plazas, son, en principio, aplicables al caso debatido, la cuestión queda definitivamente centrada en determinar si dichos preceptos han sido incumplidos en el acuerdo de creación de la plaza. Esta puntualización es relevante, porque la demanda no hizo una argumentación diferenciada respecto de cada uno de los actos administrativos impugnados, sino que se refirió a todos ellos conjuntamente y con los mismos razonamientos. La sentencia de instancia, a su vez, declara que la creación del puesto de trabajo debió ser objeto de una publicidad a través de la oferta pública de empleo que no se llevó a cabo, publicidad que entiende resulta exigible por aplicación de los artículos 14-4, 16 y 18 de la Ley 39/1984. Por tanto procede analizar si estos concretos artículos establecen tal requisito de publicidad en el momento de creación de la plaza - que no en su ulterior convocatoria-, y si el mismo ha sido vulnerado.

Los recurrentes alegan, en primer lugar, que el artículo 14-4 sólo establece el principio de cobertura presupuestaria de toda la plantilla del personal autonómico.

Puede convenirse con los recurrentes en que este precepto no establece una exigencia de publicidad referida a la creación de una plaza, como la que toma en consideración la Sala a quo para llegar a su pronunciamiento estimatorio. Nada dice este artículo, en efecto, sobre la inclusión de una plaza en la oferta pública de empleo como presupuesto inexcusable de su válida creación. Por lo demás, la inclusión de una plaza en la oferta pública de empleo es cuestión que no afecta tanto a su válida constitución cuanto a un momento sucesivo, referido a su provisión. Lo que sí exige este precepto es la previa consignación presupuestaria de la plaza discutida como presupuesto indispensable para su creación, convocatoria y asignación y, sobre este particular, figuran cumplimentados en el expediente unos impresos normalizados sobre "expediente de modificación de plantilla", fechado en todas sus diligencias el mismo día, 24 de agosto de 1992, al que está incorporado un denominado "informe pressupostari" sobre la consignación o crédito presupuestario correspondiente a la plaza controvertida.

Cierto es que ese informe no va acompañado de ningún tipo de certificación o diligencia de la Intervención que acredite fehacientemente la preexistencia de partida o crédito presupuestario para esa vacante, lo que hace dudar si no se tratará más bien de una mera propuesta, supeditada a la comprobación y verificación de los datos que en ella se exponen. No obstante, el demandante nada ha reprochado sobre este particular a la actuación administrativa impugnada y la sentencia tampoco realiza ninguna observación sobre esta cuestión, por lo que tratándose de una cuestión de hecho que ha sido excluida del debate procesal en la instancia, no resulta susceptible de análisis en sede casacional, debiéndose partir de que esa consignación presupuestaria efectivamente existía, como insisten en alegar los recurrentes en casación.

Por otra parte, los recurrentes en casación justifican la inaplicabilidad al caso del artículo 16 con el argumento de que la resolución de creación de la nueva Plaza de Jefe de Servicio no forma ni aprueba ninguna relación de puestos de trabajo, y segundo, porque el deber ahí establecido de que las relaciones de puestos de trabajo sean públicas no conlleva la necesidad de que sean publicadas en ningún Diario Oficial, sino que se satisface proporcionando el acceso a su conocimiento a cuantos interesados lo requieran.

Les asiste en este punto la razón, pues, como ha declarado esta Sala Tercera en sentencia de 26 de mayo de 1998, "el Tribunal Supremo ha establecido la vocación normativa de las relaciones de puestos de trabajo para justificar que, a pesar de merecer la calificación de cuestiones de personal, sin embargo se hayan considerado apelables las sentencias pronunciadas sobre las mismas, dándoles así, desde el punto de vista estrictamente procesal, el tratamiento propio de las disposiciones generales, pero sin que por eso haya desconocido que materialmente su verdadera sustancia jurídico-administrativa es la de los actos plúrimos, con destinatarios indeterminados, de donde viene aquella vocación normativa, pero excluyendo en todo caso que sean auténticos reglamentos. Atendiendo a esta doctrina, no resulta exigencia impuesta por la Ley que cualquier intervención modificativa en las relaciones que deba ser publicada en el Boletín, pues lo único que impone es que sean públicas, en el sentido de que pueda ser conocida por quien lo desee", requisito claramente cumplido para el demandante, al que ya en vía administrativa se le dio conocimiento de la existencia de la modificación y justamente por eso pudo impugnarla, sin que por tanto se le haya causado indefensión alguna respecto a un acto cuya eficacia no dependía de haber sido reproducido en el Diario Oficial.

En fin, por lo que respecta a la aplicabilidad al caso del artículo 18, asiste de nuevo la razón a los recurrentes en casación, porque el mismo no resulta trascendente a efectos del juicio sobre la legalidad del acuerdo de creación de una nueva plaza, ya que el precepto se refiere al procedimiento de cobertura de las plazas vacantes, pero no al momento previo de su creación. Obviamente, si se convoca una plaza vacante es porque anteriormente ha sido creada con todos los requisitos legales y presupuestarios, y los defectos de la convocatoria no tienen por qué revertir sobre la misma existencia de la plaza convocada.

Por consiguiente, los tres preceptos en que se apoya la sentencia de instancia para justificar la declaración de nulidad de todos los acuerdos impugnados no tienen virtualidad anulatoria del primero de ellos, esto es, del de 28 de octubre de 1992, mediante el que se acordó la creación de una segunda plaza de Jefe de Servicio de Medicina Interna del Hospital "Doctor Josep Trueta" de Gerona.

La estimación del motivo, que arrastra a su vez la del fundado en la infracción del artículo 47-1-c) de la Ley de Procedimiento Administrativo, en cuanto se basa también en que la omisión de la publicación de la plaza no es causa de nulidad, nos obliga a resolver el proceso en los términos en que aparece planteado el debate.

El cumplimiento de este mandato legal, resulta evidente que las razones dadas para estimar el recurso de casación constituyen fundamento bastante para justificar la desestimación del recurso contencioso-administrativo en cuanto al acuerdo de 28 de octubre de 1992, visto que la alegación de desviación de poder ha quedado rechazada con argumentación suficiente por la Sala de Instancia y sobre los otros puntos de debate nos hemos pronunciado al tratar de los motivos de casación.

Resta, sin embargo, que nos pronunciemos sobre legalidad de la resolución de 29 de octubre de 1992, por la que se convocó la provisión de la plaza objeto de este debate procesal. Sobre este particular, únicamente hemos de notar la absoluta vinculación de las razones esgrimidas para pretender la nulidad de este acto administrativo con las dadas para pretender el de creación de la plaza, de modo que solo la declaración de nulidad de dicho acto de creación originaría en este proceso la posibilidad de anular el de convocatoria, por lo que no habiéndose producido aquella declaración, también debemos desestimar el recurso en cuanto al acto de convocatoria.

Cada parte debe satisfacer sus costas, tanto de la instancia como del recurso de casación (artículos 102-2 y 131-1 de la Ley de la Jurisdicción de 1956).

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,