STS, 1 de Octubre de 2008
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 01 Octubre 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a uno de Octubre de dos mil ocho.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que con el número 1698/04 ante la misma pende de resolución interpuesto por el Procurador D. German Marina y Grimau en nombre y representación de D. Benjamín contra Sentencia de 11 de diciembre de 2.003 dictada en el recurso núm. 985/01 por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, de la Audiencia Nacional.
Comparece como recurrido el Abogado del Estado en la representación que ostenta
La Sentencia recurrida contiene el fallo del siguiente tenor literal: >
Notificada la anterior sentencia, por la representación procesal de D. Benjamín se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional preparando recurso de casación contra la misma. Por providencia de 28 de enero de 2.004 la Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, por la representación procesal de D. Benjamín se presentó escrito de interposición de recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que, estimando el presente recurso de casación, case la citada Sentencia de 11 de diciembre de 2003 y resuelva en términos plenamente conformes con la súplica de la demanda formalizada por mi representado en el citado recurso contencioso-administrativo."
Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó al Abogado del Estado para que formalice el escrito de oposición, en el plazo de treinta días, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que lo desestime, con imposición de costas al recurrente".
Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 30 de septiembre de 2.008, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Agustín Puente Prieto, Magistrado de Sala
Se interpone el presente recurso de casación contra sentencia de 11 de diciembre de 2.003 de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, de la Audiencia Nacional que desestimó el recurso jurisdiccional interpuesto por la representación de D. Benjamín por la vía del art. 29 de la Ley de la Jurisdicción.
Concreta la sentencia recurrida el objeto de la impugnación que refiere a la inactividad del Ministerio de Justicia, tras el requerimiento realizado por el recurrente el 19 de julio de 2.001, para la adopción de medidas con el fin de que el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España cesase en la aplicación del art. 12.5 del Reglamento del Registro Mercantil, en cuanto el mismo había dejado de formar parte del ordenamiento jurídico al haber sido anulada, por la sentencia de este Tribunal de 24 de febrero de 2.000, la Disposición Adicional Unica del Real Decreto 2867/1998 de 4 de septiembre, que introdujo dicho precepto.
En su escrito de demanda, como se recoge en el fundamento de derecho segundo de la sentencia recurrida, el recurrente solicitó que se ordene al Ministerio de Justicia que adopte las medidas necesarias para impedir que el Colegio de Registradores continúe administrando, gestionando y llevando el Fichero de Localización de Entidades Inscritas (FLEI), así como prestando los servicios que a través del mismo dispensa, sólo en cuanto invade las competencias propias del Registro Mercantil Central relativas a la coordinación y localización societarias.
La sentencia recurrida recoge la argumentación del recurrente en instancia, en el sentido de que en la nueva redacción del art. 12 del Reglamento de Registro Mercantil se añadió un apartado 5 que disponía que "los Registradores, a través de su Colegio Profesional, formarán una base de datos con un índice general de sociedades y demás sujetos inscritos a efectos de la expedición de la publicidad instrumental. Se entenderá que cada Registrador expide la información procedente de su archivo". Al amparo de esa norma, continúa diciendo la sentencia recogiendo los argumentos del recurrente, el Colegio realizó diversas actuaciones para hacerla operativa, lo que supuso la creación de una base de datos o Fichero Localizador de Entidades Inscritas, que consiste, fundamentalmente, en un servidor central, implantado y mantenido por personal del Colegio que, cuando se le dirige una consulta acerca de una determinada entidad, procede a localizarla para, a continuación, direccionar informáticamente al consultante hacia el Registro Mercantil provincial de que se trate, que será quien facilite, mediante el instrumento de publicidad formal solicitado, los datos relativos a la entidad objeto de consulta. Añade la sentencia recurrida que, la de este Tribunal de 24 de Febrero de 2.000 anuló el apartado 5 de dicho artículo 12 por haberse prescindido en la elaboración de la norma reglamentaria del dictamen del Consejo de Estado, pese a lo cual y, en opinión del recurrente, el Colegio ha seguido gestionando el fichero, sin que la Administración atendiera su requerimiento para que cesase en el mismo.
Formulada en instancia la pretensión antes mencionada por el recurrente sobre la base de lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción, el Tribunal de instancia analiza el citado precepto, entendiendo que en el supuesto enjuiciado no existe una obligación a cargo de la Administración impuesta de modo directo, preciso y claro por una disposición general o incluida en un acto, contrato o convenio administrativo; que en ningún caso dicha obligación contiene una prestación concreta en favor del recurrente que, por el contrario, carece de derecho a exigir el cumplimiento de esa obligación.
Entiende el Tribunal de instancia que no existe una disposición, acto o contrato del que, directamente, sin acto de aplicación, resulte la obligación cuyo reconocimiento se pretende y que determina la ilegal inactividad de la Administración, así como que, en realidad, lo que el recurrente hace es discutir la competencia del Consejo, pretendiendo que la Administración resuelva en su favor la titularidad de la competencia discutida y que así se declare por el Tribunal, argumentando, igualmente, la sentencia que el recurso se presenta como una medida en defensa de la legalidad de la publicidad registral, lo que constituye una finalidad abstracta ajena a la concreción de la prestación exigida por el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción, tomando en consideración que tanto el Colegio como el Registro Mercantil Central pertenecen a una misma organización dependiente del Ministerio de Justicia a través de la Dirección General de los Registros y del Notariado, debiendo ambos cumplir los mismos fines de interés general, que, excluido el beneficio económico personal, pretende asegurar que la publicidad registral se realice en los términos más eficientes para el servicio y más beneficiosos para los usuarios, no habiendo argumentado el recurrente, ni menos acreditado, que el actual funcionamiento del fichero sea más lento o más caro o menos eficaz que la alternativa que se propone, así como que, excluido cualquier interés económico personal del Registrador demandante, su consideración como beneficiario de la prestación tampoco resulta justificada.
Contra la dicha sentencia se interpone el presente recurso de casación con fundamento en un primer motivo en el que, al amparo del apartado d) del art. 88.1 de la Ley 29/1998, se considera infringido por la sentencia recurrida el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción. En el motivo segundo, íntimamente vinculado con el anterior por lo que serán objeto de consideración unitaria, y al amparo del mismo precepto procesal, se entiende vulnerado lo dispuesto en los arts. 1, 2.c), 12, 379 y 382 del Reglamento del Registro Mercantil.
A tenor del art. 29.1 de la Ley de la Jurisdicción, y como recuerda la sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 2.007, para que pueda hablarse de inactividad administrativa a efectos de dicho precepto, es necesario que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta, que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo, y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas.
Como declaramos en sentencia de 18 de febrero de 2005, el art. 29 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, de 13 de julio, introdujo una importante novedad en el proceso contencioso-administrativo, implicando dicho art. 29 la concreción de la previsión contenida en el núm. 2 del art. 25 de la misma Ley en cuanto establece la posibilidad de recurso contra la inactividad de la Administración en los términos establecidos en esa Ley.
La exposición de motivos de la norma expresa que >
La sentencia antes citada de 14 de diciembre de 2.007, excluye de la posibilidad de la aplicación de lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción, el supuesto en que exista un margen de actuación u apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación de actuar exija un acto concreto de aplicación, en cuyo supuesto y, según afirma esa sentencia, no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no se ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general, sino que, en estos casos, en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo, respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración. Y la también citada sentencia de 18 de febrero de 2.005 pone de relieve el ámbito de lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción, entendiendo restringidos los supuestos en los que es posible acudir a la vía contencioso administrativa al amparo del precepto que, según resulta de su propia redacción y los antecedentes de su tramitación parlamentaria, contiene un ámbito legalmente limitado.
Efectivamente, la norma invocada como infringida exige que una disposición, acto, contrato o convenio establezca una prestación de forma clara y concreta en favor de una persona determinada, y sólo será la misma la que podrá acudir, ejercitando el derecho que dicha norma le atribuye, a exigir de los tribunales, la adopción de las medidas concretas que impongan a la Administración la efectividad de la actividad omitida.
Como recuerda la sentencia de 24 de julio de 2000, >.
Entendido en estos términos el ámbito y contenido propio de la norma, es evidente que en el presente caso no existe en realidad norma que establezca una concreta prestación a favor del recurrente, pues no lo es el contenido del art. 560 del Reglamento Hipotecario que, como con acierto expone el Sr. Abogado del Estado, recoge simplemente una norma de carácter programático y general referida a que el Colegio queda subordinado jerárquicamente al Ministro de Justicia y a la Dirección General de los Registros y del Notariado y sometido su alta inspección, pudiendo ejercer además de sus funciones propias, las que ésta le encomiende. Como tampoco contiene un precepto de las características exigidas por el art.29 de la Ley de la Jurisdicción, el contenido de lo dispuesto en el art. 4.1.b) del Real Decreto 1.484/2000, de 4 de agosto, que atribuye a la Dirección General de los Registros y del Notariado la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones legales en la materia registral, resolviendo cuántas incidencias y consultas puedan surgir en su cumplimiento y aplicación.
De lo expresado en las normas invocadas por el recurrente, no se deduce, evidentemente, ningún reconocimiento, en los términos precisados por la jurisprudencia antes invocada, de los que se derive una prestación concreta y determinada en favor del recurrente a obtener del Ministerio de Justicia, debiendo recordar que en la expresión de la exposición de motivos de la Ley de la Jurisdicción, el citado precepto no faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales en relación con la realización de actividades.
Y si los preceptos antes mencionados no puede entenderse que contengan prestaciones directas y concretas a favor del recurrente, tampoco éstas se pueden invocar con fundamento en los preceptos del Reglamento del Registro Mercantil que el recurrente invoca como infringidos en el motivo casacional segundo, por cuanto que el articulo primero a que alude simplemente recoge la organización del Registro Mercantil integrada por los Registros Mercantiles Territoriales y el Mercantil Central; el art. 2.c) dispone que el Registro Mercantil Central llevará a cabo la centralización y publicación de la información registral; el 12, que bajo la rúbrica publicidad formal, dispone que corresponde al Registrador Mercantil el tratamiento profesional del contenido de los asientos registrales de modo que se haga efectiva su publicidad directa; el 379 atribuye al Registro Mercantil Central, la ordenación, tratamiento y publicidad meramente informativa de los datos que reciba de los Registros Mercantiles y el 382 atribuye al Registro Mercantil con función pública propia la expedición de notas informativas de su contenido con los datos concernientes a empresarios individuales, sociedades o entidades inscritas; preceptos todos ellos que podrían aducirse como fundamento de la competencia, en relación con el fichero, del Registro Mercantil Central pero, en modo alguno, suponer el reconocimiento de una prestación directa a cargo del Ministerio de Justicia y en favor del titular del Registro Mercantil Central.
Lo anterior demuestra que, en realidad, lo que se está pretendiendo, sobre la base de la inadecuada invocación del art. 29 de la Ley de la Jurisdicción, es un reconocimiento de la competencia del Registro Mercantil Central en relación con el fichero y de la ilegalidad cometida por la actuación del Colegio una vez expulsado del ordenamiento jurídico por el pronunciamiento a que antes nos referíamos de esta Sala, el art. 12.5 del Reglamento del Registro Mercantil. Así lo reconoce el propio recurrente cuando expresa que ya señaló las normas vulneradas por la ilegal actuación del Colegio, expresando, por otro lado, que su actuación no se ha fundado en una defensa abstracta de la legalidad, sino en defensa concreta de una competencia que le corresponde en su condición de Registrador Mercantil Central, la cual ve invadida por el Colegio sin que éste, una vez anulado el art. 12.5 del Reglamento del Registro Mercantil, cuente con cobertura normativa para tal invasión.
En definitiva, el recurrente no interesa que se reconozca una prestación concreta y determinada en su favor; por el contrario, el enjuiciamiento de la pretensión sostenida en el recurso y en esta casación, impone un juicio de carácter declarativo acerca de la competencia en relación con los ficheros que excede del ámbito propio determinado por lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción, lo que comporta la desestimación del presente recurso de casación, al entender que dicha norma, junto con la de los demás preceptos citados, no ha sido vulnerada por la sentencia recurrida.
En aplicación de lo dispuesto en el art. 139 de la Ley de la Jurisdicción, procede la condena en costas del recurrente, con el límite, en lo que se refiere a los honorarios del Abogado del Estado, de la cantidad de 3.000 €.
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación de D. Benjamín contra Sentencia de 11 de diciembre de 2.003 dictada en el recurso núm. 985/01 por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, de la Audiencia Nacional; con condena en costas del recurrente, con la limitación establecida en el fundamento de derecho cuarto de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
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