STS, 29 de Octubre de 1986

La Alcaldía Presidencia del Ayuntamiento de Bilbao dictó decretos en 16 de octubre de 1978, 6 de julio de 1976, 16 de enero de 1978, 11 de julio de 1977, 21 de febrero de 1978, 21 de abril de 1977 y 11 julio de 1977, de concesión de licencia de obras a favor de las sociedades Ondategui, SA., Inmobiliaria Espacio, SA., Inmobiliaria Iparraguirre, SA., Inmobiliaria Gran Vía de Bilbao, SA., Promotora de Apartamentos Henao, SA., Cooperativa de Viviendas Iparraguirre, SA. e Inmobiliaria Iparraguirre, SA. e interpuestos recursos de reposición por la Asociación de Constructores de Vizcaya (ASCOBI) y por la Asociación de Constructores y Promotores se Edificios de Vizcaya, fueron desestimados presuntamente por silencio administrativo.

Contra los anteriores acuerdos las antes referidas Asociaciones interpusieron recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Territorial de Bilbao, formalizando la demanda con la súplica de que se dicte sentencia por la que se anulen y dejen sin efecto alguno los actos administrativos recurridos, con los demás pronunciamientos que señalan.

El Ayuntamiento de Bilbao y los coadyuvantes Inmobiliaria Espacio, SA. y Promotora Inmobiliaria Iparraguirre, SA. y Promotora Inmobiliaria Iparraguirre-2, SA. contestaron la demanda interesando la desestimación del recurso interpuesto y recibido el pleito a prueba se practicó la obrante en autos, continuándose su curso por el trámite de conclusiones sucintas.

El Tribunal dictó sentencia con fecha 26 de octubre de 1984 , en la que aparece el fallo que dice así: "Fallamos: Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo número 4 de 1981 interpuesto por la Procuradora doña María Dolores de Rodrigo y Villar en nombre y representación de la "Asociación de Constructores de Vizcaya- ASCOBI" y de la "Asociación de Constructores y Promotores de edificios de Vizcaya" contra los decretos de la Alcaldía Presidencia del Ayuntamiento de Bilbao de 16 de octubre de 1978, 6 de julio de 1976, 16 de enero de 1978, 11 de julio de 1977, 21 de febrero de 1978, 21 de abril de 1977 y 11 de julio de 1977 de concesión de licencia de obras a favor de las sociedades "Ondategui, SA.", "Inmobiliaria Gran Vía de Bilbao, SA.", "Promotora de Apartamentos Henao, SA.", "Cooperativa de Viviendas Iparraguirre, SA." e "Inmobiliaria Iparraguirre, SA."; con expresa imposición a la parte actora de las costas causadas en el presente proceso.

La anterior sentencia se funda en los siguientes Considerandos: 1.°) Que, mediante el presente recurso contencioso-administrativo, la parte actora, en representación de las asociaciones patronales "Asociación de Constructores de Vizcaya-ASCOBI» y "Asociación de Constructores y Promotores-ACP.», ejerce la acción pública urbanística motivada por la ejecución de obras de edificación llevadas a cabo en la zona del denominado Ensanche de Albia del municipio de Bilbao, por las sociedades "Ondategui, SA.», "Inmobiliaria Espacio, SA.», "Inmobiliaria Gran Vía de Bilbao, SA.», "Promotora Iparraguirre-2, SA.», "Promotora de Apartamentos Henao, SA.» y "Cooperativa de Viviendas Iparraguirre, SA.», formulando la pretensión anulatoria de los actos administrativos del Ayuntamiento de Bilbao por los que se otorgaron las licencias de obras a cuyo amparo se llevaron a efecto las edificaciones denunciadas y la pretensión de que se adopten las medidas de demolición de lo indebidamente edificado al amparo de dichas licencias municipales de obras. Formulándose oposición por parte del Ayuntamiento de Bilbao y de las sociedades codemandadas "Inmobiliaria Espacio, SA.», "Promotora Inmobiliaria Iparraguirre, SA.» y "Promotora Inmobiliaria Iparraguirre-2, SA.» que excepcionan la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto, y subsidiariamente, la conformidad a derecho de los actos administrativos recurridos. 2.°) Que para la adecuada decisión de las cuestiones controvertidas en el proceso, se impone el prioritario conocimiento de las causas de inadmisibilidad del recurso formuladas por las partes demandadas, siguiéndose el orden de enjuiciar -establecido por la jurisprudencia-ss. 8-10-79, 8-7-1980, 17-9- 1981-, a cuyo tenor obtiene la preferencia el análisis sobre las causas de inadmisibilidad que realmente constituyen obstáculos de procedibilidad sobre aquellas otras en las que su carácter de presupuesto procesal solamente a efectos técnicos puede quedar disociado de los elementos que configuran el sustrato material protegido por el derecho subjetivo que es objeto de tutela jurisdiccional y que, en el presente caso, puede identificarse con las condiciones del ejercicio de la acción pública acogida én el artículo 235 de la Ley del Suelo . Siguiéndose de ello qué él enjuiciamiento de las cuestiones controvertidas habrá de proseguirse según la siguiente secuencia: 1.° Capacidad de las asociaciones patronales recurrentes para la interposición del presente recurso; 2.° Interposición por las mismas del preceptivo recurso de reposición previo a la vía jurisdiccional; 3.º Cómputo del plazo de recurribilidad de los actos administrativos de concesión de licencia de obras que amparan las edificaciones objeto de impugnación de la actora por el vicio de abuso de derecho en el ejercicio de la acción pública urbanística; 5.º Infracciones de la normativa urbanística en la ejecución de las obras denunciadas. 3.°) Que la representación de las sociedades demandadas "Promotora Inmobiliaria Iparraguirre, SA.» y "Promotora Iparraguirre-2, SA.», alega como fundamento de la pretensión de inadmisibilidad del recurso, en invocación de la causa tipificada en el artículo 82.b) de la Ley Jurisdiccional , que la capacidad jurídica y de obrar titularízada por las asociaciones empresariales demandantes no comprende el ejercicio de la acción urbanística, ni la impugnación de concretas licencias de obras otorgadas por la Administración. Alegación que no puede ser acogida en ninguno de sus extremos ya que, de conformidad a lo preceptuado en el artículo 27 de la Ley Jurisdiccional , las personas jurídicas gozan de plena capacidad procesal ante la jurisdicción contencioso-administrativa, no deduciéndose de la contemplación de los Estatutos Sociales, aportados en período probatorio, que el ejercicio de la acción pública urbanística y constituya una extralimitación de los fines de representación y defensa de los intereses legítimos de los asociados, que se consignan en el artículo 5 de los de la asociación "Ascobi-Bieva» y el artículo 6 de los de la "Asociación de Constructores y Promotores de Edificios de Vizcaya»; siendo así, por otra parte, que, dado el carácter público de la acción ejercitada, la capacidad para deducir pretensiones a su amparo no aparece subjetivamente limitada por otra aptitud diferente a la que define la capacidad jurídica procesal, por lo que una eventual extralimitación en los fines estatutarios no comportaría, por sí misma, las consecuencias de inadmisibilidad interna a que pudiera dar lugar la actuación de los órganos sociales. 4.°) Que, con fundamento en el artículo 82.c) de la Ley Jurisdiccional , la representación de "Inmobiliaria Espacio, SA.» postula la inadmisibilidad del recurso, por entender que los escritos causados por "Ascobi- Bieba» y la "Asociación de Constructores y Promotores» ante la Administración Municipal no pueden ser calificados de recursos de reposición ya que, no obstante aparecer formalmente interpuestos bajo tal denominación, no es ésta naturaleza jurídica que se desprende de las alegaciones contenidas en su cuerpo, comportando éstas, realmente, una protesta por el cambio de criterio municipal en la aplicación de la normativa urbanística afectante a las solicitudes de edificación en lazona del Ensanche de Bilbao; protesta que las asociaciones empresariales citadas canalizan mediante la petición de la revisión de las licencias de construcción de determinados edificios, otorgados anteriormente de conformidad con las determinaciones del denominado Plan General del Ensanche; no sustentándose la pretensión de los denunciantes en base a la disconformidad a derecho de las licencias así concedidas, sino en base a considerar que el posterior criterio sustentado por la Corporación Municipal en orden a una aplicación prevalente en las determinaciones del Plan General Comarcal atinentes a la misma zona, implica un tratamiento discriminatorio del que salen desigualmente favorecidos quienes obtuvieron licencia para construir conforme al Plan Parcial del Ensanche. La señalada apreciación de la parte demandada cabe, desde luego, entenderse como una deducción cabal del contenido del apartado primero de las consideraciones jurídicas que, de manera literal, se repite en los escritos causados por la parte recurrente ante la Administración Municipal. No obstante, y sin perjuicio de que tal deducción haya de ser tenida en cuenta a la hora de enjuiciar las condiciones de ejercicio del derecho sujetivo reaccional encauzado por los recurrentes mediante la utilización de la acción pública urbanística, es de ver que, respecto a la concreta cuestión de si pueden o no dichos escritos ser calificados de recurso de reposición, la jurisprudencia, de acuerdo con la interpretación espiritualista de las causas de inadmisibilidad consecuente al principio de instrumentalidad de las formalidades procesales del que parte la Ley Jurisdiccional, según se hace constar en su Preámbulo, viene entendiendo que el recurso de reposición, dada su función instrumental de facilitar al órgano administrativo que resolvió inicialmente la reconsideración de su postura, se da siempre que se pide, en cualquier forma, la alteración, modificación o revocación del acto administrativo a que haga referencia -ss. 17-3-1966, 24-5-1973, 12-5-1981, 2-12-1982- Doctrina jurisprudencial que, en su aplicación al presente caso, nos lleva a rechazar la estimación de la concreta causa de inadmisibilidad alegada ya que las exigencias indeclinables del instituto procesal de la reposición quedan salvadas mediante la inicial referencia, en cada uno de los escritos, a la licencia contra la que se dirige el recurso, con expresión de la persona jurídica a cuyo favor se ha otorgado y de la ubicación exacta en la que se desarrollan las obras, expresándose, asimismo, en sus respectivos súplicos la pretensión de qué se proceda a la reposición del acto administrativo por el que fue concedida la licencia de obras referida. 5.°) Que la Administración demandada causa excepción de inadmisibilidad fundándola en el artículo 82.e) de la Ley Jurisdiccional , por entender que los recursos de reposición interpuestos por las asociaciones patronales demandantes lo fueron extemporáneamente, al causarse en los meses de enero y febrero de 1980, siendo así que los actos otorgatorios de las licencias de obras denunciadas fueron objeto de publicación extractada en el Tablón de Edictos de la Casa Consistorial en las respectivas fechas de 15 de marzo a 3 de mayo de 1977, el acuerdo concediendo licencia a la "Cooperativa de Viviendas Iparraguirre, SA.» del 2 al 20 de julio de 1976 referente a la licencia concedida a "Promotora Iparraguirre-2, SA.», del 16 de enero al 2 de febrero de 1978, al adoptado a favor de "Inmobiliaria Gran Vía de Bilbao, SA.», del 17 de febrero al 7 de marzo de 1978 el adoptado a favor de "Promotora de Apartamentos Henao, SA.» y del 13 al 31 de octubre de 1978 el adoptado a favor de "Ondategui, SA.», por lo que había transcurrido ampliamente en exceso el plazo de un mes que señala el artículo 52.2 de la Ley Jurisdiccional ; argumento que la parte demandada refuerza, desde la consideración de que, dado el carácter público y notorio de las obras desarrolladas en la zona céntrica del Ensanche de Bilbao y teniendo en cuenta que los demandantes son asociaciones de constructores, hubieron de conocer de la situación de las ejecuciones de obras que impugnan mucho antes de que se culminara su desarrollo, en el supuesto más desfavorable, durante el año 1979. No puede olvidarse, sin embargo, que la doctrina jurisprudencial, de manera constante -ss. 30-11-1967, 25-11-1968, 3-2-1971, 4-5- 1974, 12-11-1981, 17-12-1981, entre otras- viene interpretando que, para que se inicie el cómputo del plazo de recurribilidad contra la ejecución de obras ilegales, en los supuestos en que el recurrente no compareció en el expediente, no basta cualquier conocimiento o publicación, sino que es necesario que haya tenido lugar la publicación que reglamentariamente se establece en los artículos 241 y 242 del Reglamento de Organización , funcionamiento y régimen jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952. Siguiéndose de dicha normativa que, en los Ayuntamiento capitales de Provincia, la publicación del extracto del acuerdo en términos claros, suficientemente precisos y comprensivo del contenido del acuerdo, ha de producirse, además en el Tablón de Anuncios de la Casa Consistorial, en el Boletín de Información Municipal o en el Boletín Oficial de la Provincia, por resultar así preceptivo de lo dispuestos en el artículo 242 del Reglamento de Organización en relación con el artículo 46 de la Ley de Procedimiento Administrativo ; y, como quiera que en el caso de autos, no se ha acreditado otra publicación o puesta en conocimiento de los interesados que la practicada en el Tablón de Anuncios de la Casa Consistorial, de la que, por otra parte, no se aporta su exacto contenido identificatorio de cada una de las obras y de sus circunstancias, dicha publicación no responde a la forma que reglamentariamente determina la normativa local; en consecuencia, ha de admitirse que el plazo de interposición del recurso de reposición no empezó a correr hasta que los actores se dieron por enterados de su respectiva oportunidad de proceder a la impugnación de las licencias de edificación otorgadas y, a falta de prueba convincente en contrario, ha de datarse su conocimiento real y cierto de las circunstancias eventualmente infractoras de la normativa urbanística, en la propia fecha en que fueron interpuestos los recursos de reposición, por aplicación de lo prevenido en el artículo 79.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo . Lo que conduce a desestimar la causa de inadmisibilidad fundada en la extemporaneidad de los recursos de reposición formulada por laAdministración demandada y a la que se adhieren las demás partes codemandadas personadas en los autos. 6.°) Que aún dentro del campo de las causas de inadmisibilidad y con fundamento en la falta de legitimación activa tipificada en el artículo 82.b) de la Ley Jurisdiccional , la representación de la codemandada "Inmobiliaria Espacio, SA." excepciona la concurrencia de abuso de derecho en el ejercicio de la acción popular por parte de los recurrentes, alegando que por los mismos se sobrepasan los límites normales de ejercicio de la acción pública urbanística, alegando que con la actuación emprendida por las sociedades patronales, éstas no buscan el beneficio de la comunidad sino que lo que pretenden es forzar a la Administración en orden a no verse afectadas por el cambio experimentado en el criterio municipal de interpretación de las determinaciones urbanísticas aplicables en la zona del Ensanche de Bilbao. 7.°) Que el abuso de derecho no amparable por la ley aparece acogido, como figura general y sinónima del ejercicio antisocial de los derechos subjetivos, en el artículo 7.2. del Título Preliminar del Código Civil , definiéndose como tal todo acto u omisión que por la intención del su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho; incluyéndose en la regulación legal tanto el abuso del derecho producido con daño para tercero, que, a tenor del último inciso del señalado precepto, dará lugar a la obligación de indemnizar y a la legitimación del que sufre el daño para pretender en vía administrativa o judicial la adopción de las medidas que impidan la persistencia del abuso, como el abuso del derecho sin consecuencia de sufrimiento de un daño actual, que, en todo caso, legítima al interesado en la pretensión de que no se produzca la tutela judicial de aquél uso del derecho subjetivo que, a pesar de su legalidad objetiva sobrepase los límites normales de ejercicio; en cuyo caso la eficacia de la norma general del no amparo legal del abuso del derecho, bien puede vehiculizarse a través de la técnica de las excepciones procesales obstrativas a la admisibilidad de la acción ejercitada más allá de sus límites normales. 8.°) Que, sentada la aptitud de la formulación del abuso de derecho como obstáculo de procebilidad a la pretensión de obtener la tutela judicial en el ejercicio de la acción pública urbanística y dado que el artículo 235 de la Ley del Suelo no fija, expresamente, más límite al normal uso del derecho subjetivo que otorga para exigir ante los órganos administrativos y jurisdiccionales la observancia de la normativa urbanística que el relativo al plazo temporal para el ejercicio de la acción cuando ésta venga motivada por la ejecución de obras que se consideren ilegales, la concreción de los límites a partir de los cuales se produce el exceso en el ejercicio de la acción pública urbanística ha de hacerse, en cada caso por el juzgador mediante la aplicación al supuesto enjuiciado de los elementos conceptuales ofrecidos por el artículo 7.2 del Código Civil , que, en buena medida han venido a cristalizar legalmente la doctrina jurisprudencial ya nítidamente recogida en las sentencias del Tribunal Supremo de 14 de febrero de 1944 y 21 de septiembre de 1959 obtenida a partir de la correlación entre el uso del derecho subjetivo y la satisfacción de los fines que el derecho objetivo pretende al conceder el poder en el que aquél se traduce.

9.°) Que la duda razonable sobre la finalidad perseguida por las asociaciones de promotores y constructores recurrentes con el entablamiento de acciones dirigidas a la anulación de licencias constructivas y subsiguiente demolición de siete edificios situados en la zona céntrica del Ensanche de Bilbao, aparece de la propia contemplación de las mismas en la via administrativa y en la demanda formalizada ante esta Sala. De los mismos se desprende que la acción pública urbanística se produce con el propósito instrumental de preservar los intereses económicos y jurídicos de los promotores, y constructores, integrados en las asociaciones patronales referidas que han visto denegadas o no han obtenido resolución municipal expresa a solicitudes de licencias para proyectos constructivos a desarrollar en el propio Ensanche de Bilbao que, a su juicio, responden en su formulación a directrices urbanísticas similares a las que, en los siete casos denunciados, recibieron, el beneplácito de la Corporación Municipal. Ante esta situación de hecho determinada, según también se manifiesta por los recurrentes, porque, al parecer, el Ayuntamiento de Bilbao encontró razones legales para modificar el criterio interpretativo anteriormente sustentado respecto de la normativa urbanística aplicable en la zona del Ensanche de Albia, las asociaciones recurrentes, en este contexto de evidente enfrentamiento con la Administración Municipal, reaccionan exigiendo la aplicación retroactiva del criterio ahora sustentado por la Corporación como forma de presión enderezada a conseguir sus particulares propósitos edificatorios. La selección como objeto de denuncia de edificaciones ya culminadas o en muy avanzado estado de construcción abona, en este sentido, el convencimiento de que, ante las graves consecuencias que la media de derribo de edificaciones comportaría para la Administración Municipal, para los titulares de las licencias impugnadas y para los actuales propietarios de las mismas, los recurrentes abrigan la intención encubierta de evitar el impacto que la nueva situación de un más riguroso embridamiento legal de las actuaciones urbanísticas en la zona del Ensanche de Bilbao pueda producir sobre las expectativas edificatorias forjadas, de acuerdo con el anterior criterio municipal. Resultando de ello que la finalidad perseguida por el legislador de reforzar mediante la acción pública urbanística el general interés de la comunidad en el riguroso cumplimiento de la normativa legal definidora del régimen del suelo y de las determinaciones contenidas en los instrumentos de planeamiento no se corresponde con el manifiesto, aunque indirecto, propósito de los recurrentes de trabajar la evolución de los criterios sustentados por el Ayuntamiento de Bilbao respecto de la normativa aplicable a las actuaciones urbanísticas promovidas en la zona del Ensanche de Albia. 10.°) Que, trasladando el punto de mira a la forma en que los recurrentes accionan el derecho subjetivo que les otorga el artículo 235 de la Ley del Suelo, tampoco ofrece duda la constatación de una anormal desvinculación con el objeto propio de la acciónpública urbanística. Y ello porque, aún cuando formalmente la acción procesal ejercitada aparece motivada en la ejecución de obras de edificación que habrían de considerarse ilegales en tanto que no se ajustan al criterio interpretativo de la normativa urbanística aplicable en la zona del Ensanche de Bilbao, adoptado por la Corporación con posterioridad a la concesión de licencia de obras para las mismas, y con apoyo en esta hipótesis se formula la pretensión anulatoria de las licencias municipales a cuyo amparo se producen las obras denunciadas y la pretensión de su demolición subsiguiente, es lo cierto que sobre dicho extremo fáctico nuclearmente sustentador del derecho subjetivo que se ejerce, esto es, sobre el contenido material de las infracciones urbanísticas que se denuncian cometidas en la ejecución de los edificios objeto de impugnación, no se desarrolla actividad probatoria alguna por la parte actora que deja transcurrir el pertinente período procesal sin llegar a proponer, ni por tanto a practicar, ningún medio de prueba dirigido a verificar la realidad y alcance material de las obras supuestamente ejecutadas en contra de las determinaciones del planeamiento vigente; aportándose por la misma, como único elemento de juicio el que tales edificaciones aparecen amparadas por licencias municipales otorgadas con invocación de que los proyectos constructivos cumplen las determinaciones del denominado Plan Parcial del Ensanche, siendo así que este criterio valorativo no ha sido posteriormente mantenido por la Corporación Municipal en el enjuiciamiento de otros proyectos constructivos en la misma zona del Ensanche de Albia, que se afirma han sido presentados por empresarios integrados en las asociaciones recurrentes, los cuales habrían sido denegados por no ajustarse a las determinaciones del Plan General de Ordenación de Bilbao y su comarca. Con lo que el objeto de la actuación promovida por los recurrentes se sitúa al margen del que es el propio de la acción urbanística motivada por la ejecución de obras ilegales ya que, orillándose toda actividad procesal dirigida a verificar el atemperamiento o la disconformidad de las edificaciones obtenidas respecto de la normativa urbanística, traslada el debate a un marco ajeno referido al esclarecimiento sobre la conformidad o no a derecho del cambio de criterio municipal que supone la exigencia de una aplicación prevalente de las determinaciones del Plan General Comarcal en los supuestos en los que se aprecie que las determinaciones del denominado Plan Parcial del Ensanche entran en conflicto con aquéllas de superior jerarquía normativa. Llegándose, así, a definir por la parte actora en su escrito de conclusiones que "la cuestión a que se contrae este recurso es la relativa a la aplicación o no aplicación del Plan General de Bilbao y su Comarca o del Plan General del Ensanche, que, con carácter arbitrario aplicaba el Ayuntamiento de Bilbao a unos u otros promotores de Proyectos». Lo que, en definitiva, permite apreciar que la demandante usa el derecho subjetivo ofrecido en el artículo 235 de la Ley del Suelo con un objeto diferente y extralimitado respecto de la finalidad legal de obtener la restauración del ordenamiento urbanístico infringido por la ejecución de obras ilegales que habría de presidir su normal ejercicio, y al que no se atempera el interés de la parte actora en obtener un pronunciamiento general de la Sala sobre las discrepancias que las asociaciones recurrentes mantienen con la Administración Municipal respecto de la normativa urbanística aplicable en el Ensanche de Bilbao. 12.°) Que la extralimitación apreciada en el uso de la acción pública urbanística con finalidad distinta a la legalmente establecida, resulta disconforme con las exigencias de la buena fe que debe presidir la interposición del recurso contencioso-administrativo; y, asimismo, el defecto en la asunción de la carga probatoria de los hechos sobre los que se fundamentan las pretensiones formuladas, integra el supuesto de sostenimiento temerario de la acción procesal. Por lo que, concurriendo las circunstancias previstas en él artículo 131 de la Ley Jurisdiccional en el comportamiento procesal de la parte actora, procede la imposición a la misma de las costas causadas en el presente proceso.

Contra la referida sentencia la parte actora dedujo recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este Tribunal, con emplazamiento de las partes, sustanciándose la alzada por sus trámites legales.

Acordado señalar el día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 17 de octubre de 1986, en cuya fecha tuvo lugar.

Vistos los artículos 1ª 4, 14, 27, 28, 52, 58, 81 al 83, 94 al 100 y 131 de la Ley de 27 de diciembre de 1956 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; 235 del Texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976; 79 de la Ley de Procedimiento administrativo de 17 de julio de 1958; 7-2 del Código Civil; 11-2 de la Ley Orgánica del Poder Judical de 1 de julio de 1985.

Fundamentos de Derecho

Se aceptan, en lo sustancial, los contenidos en los considerandos de la Sentencia apelada, excepto el decimoprimero.

Tanto en la doctrina científica como en la Jurisprudencia emandada de las distintas salas de este Tribunal, han sido ya debidamente definidos los siguientes conceptos: a) "Capacidad para ser parte»,equivalente a la capacidad jurídica y atribuible a quienes tengan la aptitud para ser titulares de derechos u obligaciones; "capacidad procesal», equivalente a la capacidad de obrar, de actuar de un modo genérico en el proceso, y que la ostentan quienes se hallen en el pleno ejercicio de sus derechos y c) "legitimación», que es la capacidad para actuar en un concreto proceso (cada una de las expresadas aptitudes presupone, lógicamente, la concurrencia de las anteriores); distinguiéndose, dentro de la última, la "legitimación ad procesum", que se refiere de manera exclusiva al proceso (a la relación jurídico procesal) y consistente simplemente en la facultad de promover la actividad del órgano jurisdiccional (cuya carencia equivale a lo que la antigua Jurisprudencia, denominaba "falta de personalidad») y la "legitimación ad causam", relativa al derecho con que se litiga, al título o causa de pedir, que es siempre cuestión de fondo (cuya carencia equivale a lo que la antigua Jurisprudencia denominaba "falta de acción»); diferenciándose en ambos tipos de legitimación la "activa» y la "pasiva», referentes a la posibilidad jurídica de intervenir como actor o como demandado (o coadyuvante), respectivamente, en un determinado proceso.

Sentado lo anterior, resulta manifiesto que la actuación de los actores con la concurrencia de "abuso de derecho» en el ejercicio de la acción pública que concede el artículo 235 del Texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976 - al perseguir un objetivo diferente y extralimitado respecto a la finalidad del citado precepto de obtener la restauración del ordenamiento urbano infringido por la ejecución de obras ilegales (según se detalla con acierto en los considerandos sexto, séptimo, octavo, noveno, décimo y duodécimo de la Sentencia apelada)- implica una clara cuestión de fondo, al enjuiciarse la real "causa petendi" de la pretensión que es deducida en el proceso, lo qué determina que la falta de legitimación activa apreciada en los recurrentes haya de ser la "ad causam" (no la "ad procesum" -única que comprende el artículo 82-b ) de la Ley Jurisdiccional- estimada con error por el Tribunal "a quo»); debiendo, en consecuencia, revocarse la declaración de inadmisibilidad recogida en el fallo de la Sentencia recurrida y, entrando a conocer sobre el fondo (según preceptúa el artículo 100-7 de la propia Ley ), desestimar por falta de legitimación "ad causam" la pretensión deducida por las Asociaciones actoras, atendidos los razonamientos contenidos en los considerandos que se citan de la Sentencia apelada y lo expresamente establecido en los artículos 7-2 del Código Civil y 11-2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1 de julio de 1985.

Por cuanto antes se expone, procede estimar en parte el recurso de apelación interpuesto por la Asociación de Constructores de Vizcaya (Ascobi) y la Asociación de Constructores y Promotores de Edificios de Vizcaya y, con revocación de la Sentencia apelada, entrando a conocer sobre el fondo, desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por las referidas Asociaciones contra los Decretos de la Alcaldía Presidencia del Ayuntamiento de Bilbao de 16 de octubre de 1978, 6 de julio de 1976, 16 de enero de 1978, 11 de julio de 1977, 21 de febrero de 1978, 21 de abril de 1977 y 11 de julio de 1977 de concesión de licencia de obras a favor de las sociedades "Ondategui, SA.", "Inmobiliaria Espacio, SA.", "Inmobiliaria Iparraguirre, SA.", "Inmobiliaria Gran Vía de Bilbao, SÁ.", "Promotora de Apartamentos Henao, SA.", "Cooperativa de Viviendas Iparraguirre, SA." e "Inmobiliaria Iparraguirre, SA.", absolviendo a la Administración de las peticiones deducidas en la demanda; con imposición a la parte actora de las costas causadas en la primera instancia y sin que haya lugar a imponer las producidas en la apelación.

FALLAMOS

Que estimando en parte el recurso de apelación interpuesto por la Asociación de Constructores de Vizcaya (Aacobi) y la Asociación de Constructores y Promotores de Edificios de Vizcaya contra la Sentencia dictada el 26 de octubre de 1984 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Territorial de Bilbao, con revocación de la Sentencia apelada y entrando a conocer sobre el fondo, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por las referidas Asociaciones contra los Decretos de la Alcaldía Presidencia del Ayuntamiento de Bilbao de 16 de octubre de 1978, 6 de junio de 1976, 16 de enero de 1978, 11 de julio de 1977, 21 de febrero de 1978, 21 de abril de 187.7 y 11 de julio de 1977 de concesión de licencia de obras a favor de las Sociedades "Ondategui, SA.", "Inmobiliaria Espacio, SA.", "Inmobiliaria Iparraguirre, SA.", "Inmobiliaria Gran Vía de Bilbao, SA.", "Promotora de Apartamentos Henao, SA.", "Cooperativa de Viviendas Iparraguirre, SA." e "Inmobiliaria Iparraguirre, SA.", y absolvemos a la Administración de las peticiones deducidas en la demanda; hacemos imposición a la parte actora de las costas causadas en la primera instancia, sin que haya lugar a imponer las producidas en la apelación.

ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- José María Reyes Monterreal.- Manuel Gordillo García.-Rubricado.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr donManuel Gordillo García, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico.