STS, 17 de Marzo de 1980

SENTENCIA

Excmos. Señores:

Don Enrique Medina Balmaseda

Don José Garralda Valcárcel

Don José María Ruiz Jarabo Ferrán

EN LA VILLA DE MADRID, a diez y siete de Marzo de mil novecientos ochenta, en el recurso contencioso-administrativo que, en grado de apelación, pende ante la Sala, entre partes, de una, como apelante, Don Pedro Antonio y dirigido por Letrado; y de otra, como apelado el Ayuntamiento de Mazarrón, representado por el Procurador Don Arturo Pulin Melendreras dirigido igualmente por Letrado; contra Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Albacete, con fecha trece de Junio de mil novecientos setenta y cinco, en pleito sobre denegación de licencia para la construcción de un almacén destinado a embarcaciones de recreo.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que Don Pedro Antonio , solicito del Ministerio, de Obras Publicas la correspondiente concesión para la construcción de un almacén para embarcaciones de recreo en terrenos de dominio público, zona marítimo terrestre en la Playa de la Reya, Cabezo de la Cebada termino municipal de Mazarrón, concesión que previo los oportunos informes de los Órganos competentes fue concedida por Orden Ministerial de 28 de Septiembre de 1.973 el Ayuntamiento mantuvo su silencio respecto de la licencia de obras solicitada denunciando el recurrente la mora ante la Comisión Provincial de Urbanismo y el 19 de Mayo de 1.974 se le notifico el acuerdo de la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Mazarrón de fecha 2 de Mayo del mismo año por el que se denegaba la licencia do obras solicitada contra dicha acuerdo interpuso el oportuno recurso de Reposición que fue desestimado por acuerdo de dicha Comisión Municipal de 31 de Julio de 1.974,

RESULTANDO Que contra los anteriores acuerdos "municipales por Don Pedro Antonio se interpuso recurso contencioso-administrativo formalizando en su día la demanda, con la suplica de que se dictase sentencia por la que: A).Se declare que los actos recurridos acuerdos obrantes en el expediente sobre licencia de obras no son conformes con el Ordenamiento jurídico;B).Que en consecuencia tales actos recurridos, deben ser anulados, dejándola sin ningún valor ni efecto C)Se reconozca a Don Pedro Antonio ,como situación jurídica individualizada, el derecho a que se le otorgue por el Ayuntamiento de Mazarrón la licencia municipal de obras solicitada. D) Que se declare el derecho de dicho señor a ser indemnizado por el Ayuntamiento demandado de todos los perjuicios que se le han causado así de índole moral como económica, por consecuencia de los acuerdos objeto del presente recurso los que se fijaran, en trámite de ejecución de sentencia. E) Se imponga a la parte contraria las costas del proceso.

RESULTANDO Que conferido traslado al Ayuntamiento de Mazarrón, contesto la anterior demanda, con la súplica de que se dictase sentencia por la que rechazando las pretensiones de la parte demandante desestime al recurso manteniendo las resoluciones recurridas, por estar ajustados a derecho; y seguido el pleito por sus restantes trámites, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Albacete, con fecha 13 de Junio de 1,975, se dicto la Sentencia hoy apelada cuya parte dispositiva copiada a la letra, es como sigue "FALLAMOS: Que desestimando el recurso interpuesto por el Procurador Don Francisco Ponce Biaza, en nombre y representación de Don Pedro Antonio , contra los acuerdos de la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Mazarrón, adoptados respectivamente en sus propios expedientes números 358 del año 1.973, de licencia de obras, y D-l de 1.974, de paralización y demolición de obras, debemos declarar y declaramos ajustados a derecho todos los acuerdos y en consecuencia, absolvemos al Ayuntamiento demandado de todos los pedimentos de la demanda; sin hacer expresa imposición de las costas causadas en este proceso; cuya Sentencia se funda en los Considerandos siguientes: "CONSIDERANDO: Que las pretensiones que se ejercitan en este recurso, al postular la parte actora la nulidad de los acuerdos de la Comisión Municipal Permanente, del Ayuntamiento de Mazarrón, adoptados el 2 de Mayo y el 31 de Julio de 1.974, por los que se denegaba al hoy actor la licencia de obras para edificar un almacén dedicado a embarcaciones de recreo, y 5 de Junio y 31 de Julio de 1.974, en los que se elevaba a definitiva la suspensión de las obras y se disponía la demolición de las mismas, las fundamenta el demandante en la concesión administrativa, que se le otorga por el Ministerio de Obras Públicas, en 28 de Septiembre de 1.973, por la que se le autorizaba la construcción de un almacén de embarcaciones de recreo en Cabezo de la Cebada(zona marítimo-terrestre) del termino municipal de Mazarrón, ya que dicha concesión, decretada previo informe favorable del Ayuntamiento correspondiente, implica, para la Corporación Municipal, la obligación de acceder al otorgamiento de la licencia y, consecuentemente, resulta improcedente la suspensión definitiva de las obras y la demolición de todo lo construido, como ordenan los acuerdos impugnados en la segunda de las pretensiones que se actúan; tesis que combate la representación y defensa del Ayuntamiento demandado al afirmar la concurrencia de competencias que da en el presente supuesto y permite y obliga, a su vez, a la Corporación Municipal a realizar su función de policía e intervención en la actividad de los administrados por medio de la concesión o no de la licencia, que no viene condicionada por la autorización demanial, ni por él informe favorable que se emitió en él expediente ministerial, ya que este no es vinculante, imponiéndose la denegación de la licencia debido a loa acuerdos de suspensión general de otorgamiento de licencias y la aplicación de las normas de planteamiento dictadas para la provincia de Murcia, lo "que conlleváis legitimidad de la suspensión de obras y subsiguiente demolición di lo construido, por tanto, a la vista de las posiciones antagónicas sostenidas por los litigantes, se hace necesario enjuiciar las cuestiones propuestas para, en definitiva, pronunciarse sobre la legalidad de los acuerdos impugnados. CONSIDERANDO Que la primera de las cuestiones propuestas a la decisión de la Sala, la posible concurrencia de competencias, impone su conocimiento prioritario, ya que la solución que se adopte condiciona toda la problemática del recurso, por ello es necesario examinar, teniendo presente la normativa aplicable y la doctrina jurisprudencial complementadora del ordenamiento jurídico, cual sea la intervención que corresponde a las Corporaciones municipales sobre las obras a realizar en los terrenos objeto de una concesión demanial otorgada por la Administración Central y á este fin hay que resaltar que el Tribunal Supremo, en sentencias de 24 de Enero y 16 de Mayo de 1.966 , tiene declarado que la competencia municipal al efecto de otorgar licencias para obras de construcción nunca puede ser otorgada, sin que esta competencia pueda significar la exclusión de la ministerial, y ello porque la firmeza o inatacabilidad jurídica de la concesión administrativa ha de operar solamente en cuanto al contenido propio del acto concesional, que, en este taso, se refiere a la autorización de uso, exclusivo o privativo, de una pertenencia de dominio público marítimo, cual es la denominada zona marítimo-terrestre según lo establecido en el artículo 19; de la Ley de 26 de Abril de 1.969 número 28/69 - pero sin que la aludida firmeza obstaculice el ejercicio de la actividad de policía municipal, por no incidir en el contenido propio de la concesión demanial, sino que es, por completo, ajena al acto de permisión emanado de los Organos de la Administración general del Estado; no obstante habrá que precisar siglas pertenencias del dominio público marítimo forman parte integrante del territorio municipal y, por tanto, si aquellas zonas están incursas en la esfera de atribuciones del Ente local y a este respecto hay que consignar que el artículo 1º. de la Ley de Régimen Local dispone que "El Estado Español se halla integrado por las Entidades naturales que constituyen los Municipios, agrupados territorialmente en Provincias" entendiéndose por término municipal el territorio a que entiende su jurisdicción en Ayuntamiento según previene el artículo 11 de la misma Ley y el articulo 2.1. del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de Entidades Locales de 17 de Mayo de 1.952 , de cuyos preceptos se infiere que no existe división entre términos municipales- y terrenos de dominio público, y así lo pone de manifiesto el citado artículo 12 del Texto refundido de 24 deJunio de 1.955, y, en materia de urbanismo, el artículo 13 de la Ley del Suelo de 12 de Mayo de 1956, que es mantenido por la Ley 19/1.975 de 2 de Mayo en toda su integridad , las extiende a todo el territorio nacional, lo que implica que la zona marítimo-terrestre se encuentra dentro de la esfera de atribuciones de los Ayuntamientos, aunque haya de distinguirse entre la competencia por razón del dominio y la jurisdicción que el Municipio ejerce, a través de la competencia propia de sus Órganos privativos, en el ámbito espacial que enmarca el término municipal, pues, de lo contrario, se incurriría en el confusionismo- de equiparar los conceptos de propiedad por un, lado y jurisdicción por otro, posición esta mantenida por el Consejo de Estado en sus dictámenes de 10 de Mayo de 1.952 y 14 de Febrero de 1.957 y que ratifica el Decreto de la Presidencia, resolutorio de conflicto de atribuciones, de 8 de Noviembre de 1.962 al consignar en el ultimo de sus razonamientos, que "el territorio nacional no se distribuye en términos municipales de una parte, y de otra territorios o bienes de dominio público, sino sólo en términos municipales; y, además, y sobre todo, porque el dominio público, cualquiera que pueda ser la configuración teórica, esta concebido eh nuestro Derecho positivo, no como una relación de poder, sino como una relación de propiedad, según les artículos 338 y 339 del código Civil establecen", y sin que tal conclusión quede desvirtuada por la Ley de 26 de Abril de 1.969 núm. 28/69 , por cuanto si declara el dominio público sobre la zona marítimo-terrestre artículo 19.2, deja a salvo las facultades atribuidas a los municipios por la Ley de Régimen local artículo 10.1. párrafo segundo y no exime al titular de la concesión de obtener las licencias permisos y autorizaciones legalmente procedentes artículo 15, viniendo a sancionar, de esta manera, la concurrencia de competencias en la zona marítimo-terrestre, quedando atribuida a la competencia municipal el otorgamiento de licencias a tenor de lo dispuesto en los artículos 101 de la Ley de Régimen Local, 1º,3º.,5.b) 8 y 21 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de Junio de 1.955, 165 y 166 de la Ley del. Suelo y 63 del Decreto de 30 de Noviembre de 1.961 .- CONSIDERANDO: Que la concesión en zona marítimo-terrestre solo atribuye al particular beneficiario el uso exclusivo de terrenos en dicha zona, conservando la titularidad dominical al Estado, por consiguiente, así como al propietario no lo es suficiente con la facultad de construir, inherente a su derecho de propiedad, y para ejercitarla precisa de la licencia municipal de obras también el concesionario necesita de tal licencia aunque la autorización que la concesión entraña, permita la edificación proyectada y así lo ha entendido, la jurisprudencia, a partir del año 1.961, en sus sentencias de 20 de Mayo de 1.961, 29 de Marzo de 1.963, 13 y 15 de Octubre de 1.964 indicando esta última que "para la realización de una obra, se necesita la concurrencia de los permisos de varias autoridades u organismos administrativos, cada uno con privativas y específicas competencias, en razón a las finalidades de interés público que respectivamente, tutelan o cumplen, siendo obligación de cada órgano administrativo velar por el cumplimiento que a él atañe", de 30 de Junio de 1.965; que declara exigible la licencia municipal de 2 de Octubre de 1.967, y 24 de Enero de 1.974 que reitera una constante doctrina de nuestro más. Alto Tribunal, declarada en las sentencias que expresamente se citan, estimatoria de la competencia de las Entidades locales para la concesión de licencias administrativas de obras, doctrina que no varia por la vigencia de la Ley 28/69 , que respeta, como se ha dicho y pone de relieve la "ultima de las "sentencias citadas, la competencia municipal en materia de licencias de obrase como lo demuestra la propia Orden Ministerial de 28 de Septiembre de 1.973 que si bien autoriza la construcción del almacén, lo condiciona a la obtención de la licencia procedente y le obliga a cumplir las disposiciones vigentes que afecten al dominio publico concedido, especialmente las correspondientes a licencias y ordenaciones urbanísticas condiciones 153 y 163-, por tanto, habrá que examinar si procede o no la concesión de" la licencias municipal de obras en orden a la edificación que se pretende construir. CONSIDERANDO: Que el carácter esencialmente reglado de la licencia de edificación, como modalidad de la intervención del Ente Municipal en la actividad urbanística de las administrados, configura un acto administrativo de coordinación entre las facultades inherentes al derecho de dominio y la normativa que tutela los intereses públicos (sentencia de 14 de Marzo de 1.974) de ahí que él Tribunal Supremo haya declarado que al consistir simplemente los actos de licencia en una mera remoción de los límites "en cuanto al ejercicio de un derecho preexistente en el administrado; o dicho en palabras de la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de Diciembre de 1.959 se trata de una autorización concedida a un particular para realizar lo que está permitido y precisamente se exige para averiguar si se cumplan las condiciones requeridas, ya que de acuerdo con su carácter, el acto licencia postula inmanentemente una obligada adecuación a la norma, no salo como presupuesto existencial sino incluso de licita vigencia"(Sentencia de 11 de Octubre de 1.974)-por tanto, habrá que examinar si existe o no obstáculo legal para el otorgamiento de la licencia, y a este fin debe consignarse que tanto al momento de presentarse la solicitud de licencia por el interesado, como en la fecha en que se resolvió su petición, se hallaba vigente el acuerdo de suspensión de licencias adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Mazarrón en sesión celebrada el 11 de Octubre de 1.973, lo que impediría, dada la firmeza del acuerdo que no se ataca ni a través de la situación jurídica individualizada, el otorgamiento de tal licencia; pero es más, estando vigentes las Normas de Ordenación Complementaria y Subsidiarias de Planeamiento para la Provincia de Murcia, publicadas en el Boletín Oficial de dicha Provincia de 16 de mayo de 1.972, y declaradas de obligado cumplimiento en la primera de dichas normas, no cabe duda alguna, que si las edificaciones que se pretenden construid no se adaptan a tales normas, sería, de aplicación el artículo 11.2, del Reglamento de Servicios y, consecuentemente, no podría concederse la licencia, por ello la Corporación Municipal tuvo que denegar la licencia, ya que el proyecto conculcaba lo dispuesto en la Norma 31 tanto ensu volumen, como en la extensión de la parcela, y no se diga que el Ayuntamiento había prestado su consentimiento al informar favorablemente la petición de autorización para edificar en zona marítimo-terrestre puesto que el informe ni es vinculante para la Administración Central, el artículo 10.2 de la Ley de Costas solo lo estima ilustrativo al distinguir entre informe favorable necesario, como es el del Ministerio de Marina, y la audiencia que se concede a otros organismos y entre ellos a los Ayuntamientos interesados, ni tampoco para la Corporación Local, ya que su actividad viene condicionada por el principio de legalidad, que permite anular un acto de esta naturaleza cuando contradiga o incumpla la normativa establecida, debiendo por consiguiente, estimar bien denegada la licencia y sin que a tal conclusión se oponga el hecho de que la resolución municipal se tomara fuera del plazo que seña la el artículo 9.5º del Reglamento de 17 de Junio de 1.955 , dado que el particular pudo, como señala el apartado 7ª) del aludido precepto, acudir a la Comisión provincial de Urbanismo y si no lo hizo, deberá someterse a la decisión municipal que se produjo puesto que la anulación del acto ni se solicita, ni sabría decretarla a tenor de lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley de Procedimiento Administrativo , al no imponerlo la naturaleza del termino, ni constituir el supuesto que contempla el artículo 293 del Reglamento de 17 de Mayo de 1932 . CONSIDERANDO Que, partiendo de que el propietario o quien ejercite la facultad de edificar no es libre de hacerlo arbitrariamente, como mejor plazca a sus personales intereses, puesto que el derecho de propiedad o, como en este caso, él derecho de uso del terreno, está limitado por lo que establece el planeamiento; en general contenido no solo en los Planes y Ordenanzas Municipales sino en todas aquellas normas que, para salvaguardar intereses comunitarios encauzan y regulan el aludido derecho y así lo proclama el artículo 61 de la Ley del Suelo de 12 de Mayo de 1.956, que queda vigente, en la 19/1.975 de 2 de Mayo , con su prístina redacción, y reitera sujetando a previa licencia municipal la construcción de edificaciones, el artículo 165, que provoca, como una ultima consecuencia, la orden de suspenden y demolición de las obras ejecutadas sin licencia según se desprende del articuló 171 de la propia Ley que no es mera consecuencia, de proteger la función administrativa interventora de la actividad urbanística de los administrados, que permiten los artículos y 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , sino que es consecuencia de la función social, ínsita en el derecho de dominio, mediante el acoplamiento al preeminente principio de efectividad de la ley y, consecuentemente, la satisfacción del interés público, evitando con ello un desordenado crecimiento urbanístico, que, al no poder ser rectificado, por cuanto la autorización concedida no permite su adaptación a lo establecido en la norma 31, de las de Ordenación Complementaria y Subsidiaria de Planes miento para la Provincia de Murcia, impone, según la doctrina jurisprudencial, sentada en las sentencias de 26 de Octubre y 15 de Noviembre de 1.974 la aplicación de las medidas de suspensión y posterior demolición de las obras efectuadas. CONSIDERANDO: Que, por lo expuesto, procede desestimar el recurso y declarar ajustados a derecho los acuerdos de la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Mazarrón, adoptados en sesiones de 2 de Mayo y 31 de Julio de 1.974 los denegatorios de la licencia de obras y ratificatorios de la paralización de las obras ordenada por la Alcaldía, y de 5 de Junio y 31 de Julio de 1.974 los que elevan a definitiva la suspensión de las obras y ordenan, en consecuencia, su demolición; y no apreciando méritos suficientes para hacer una especial y onerosa declaración sobre las costas causadas en este recurso, no cabe su expresa imposición."

RESULTANDO: Que contra la anterior Sentencia interpuso apelación Don Pedro Antonio que fué admitida en ambos efectos, con emplazamiento de las partes y remisión de los autos a este Tribunal, ante el que se personaron en tiempo y forma, los Procurado res Don José Luis Ortiz- Cañavate y Puig-Mauri y; Don Arturo Pulín Melendreras en representación, respectivamente, del mencionado apelante y del Ayuntamiento de Mazarrón; y no habiéndose solicitado por las partes la celebración necesaria el Tribunal, en sustitución de la misma se formularon por aquellas los oportunos escritos de instrucción y alegaciones, acordándose señalar día para el Fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera, a cuyo fin fue fijado el diez de Marzo del año en curso.

Visto, siendo Ponente, el Magistrado Excmo. Señor Don Enrique Medina Balmaseda.

Vistos, la ley de la Jurisdicción y la de 12 de Mayo de 1956 así como la de 26 de Abril de 1.969 y el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de Junio de 1.955 en relación con la Ley de Régimen local de 24 de Junio del mismo año .

Se aceptan los Considerandos de la Sentencia andada; y

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que acordes con los argumentos de la sentencia recurrida, sobre todo, en lo referente a la concurrencia de competencias que se dan e los temas de la zona marítimo-terrestre, recogidos en el artículo 11 de la vigente Ley de Régimen Local , conjuntando los conceptos de jurisdicción y termino municipal y en el 10 de la de 26 de Abril de 1.969 en cuanto a la competencia del Ministerio de Obras Publicas, si bien previos los informes establecidos, entre ellos, los del Ayuntamiento respectivo, loque excusa a esta Sala de Apelación de repetir tales argumentos, destacando a mayor abundamiento, seguidamente algún punto esencial no desarrollado debidamente cual es de la responsabilidad del Ayuntamiento de Mazarrón por la contradicción entre el informe favorable de dicha Corporación al Ministerio de obras Publicas y la denegación de licencia municipal al Sr. Mírete Sánchez para construir su almacén en la Playa de Mazarrón.

CONSIDERANDO: Que en este extremo concreto y por lo que al postulado de la responsabilidad pretendida por el recurrente se refiere, debe tenerse en cuenta que las obras suspendidas o paralizadas se comenzaron sin la licencia oportuna, lo cual es ya un motivo de procedencia en cuanto a la suspensión por lo dispuesto en el artículo 165 de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de Mayo de 1.956 , sin que pueda acogerse como aceptable reputar como silencio positivo el silencio del Ayuntamiento demandado sin acudir previamente, a la Comisión Provincial de Servicios Técnicos, cono exige el apartado a) del artículo 9 del Reglamento de 17 de Junio de 1.955 , por lo que las obras, emprendidas no podían aceptarse ni legalizarse sin infracción evidente de los indicados preceptos que, al ser incumplidos por el demandante, no puede general a su favor la responsabilidad que reclama del Ayuntamiento de Mazarrón que dio exacto cumplimiento a los mismos.

CONSIDERANDO: Que por cuanto antecede es obligado confirmar la sentencia apelada sin que la conducta procesal de la parte apelante merezca una expresa imposición de costas a su cargo.