Plazo de duración de las autoridades demaniales. Interpretación del artículo 75 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina mercante, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre

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Ver nota 1

La Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado ha examinado la solicitud de informe formulada por la Presidencia de Puertos del Estado sobre el alcance de las competencias de las Autoridades Portuarias en materia de protección civil, especialmente en materia de prevención y control de emergencias en las que intervienen varias Administraciones Públicas. En relación con dicha consulta, este Centro Directivo tiene el honor de informar cuanto sigue:

Antecedentes

I. El artículo 25.a) del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre (TRLPEMM) establece, como competencia propia de las Autoridades Portuarias, «la prestación de los servicios generales, así como la gestión y control de los servicios portuarios para lograr que se desarrollen en condiciones óptimas de eficacia, economía, productividad y seguridad, sin perjuicio de la competencia de otros organismos».

De una forma más precisa, el artículo 26.1 de dicho texto legal dispone que:

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Para el ejercicio de las competencias de gestión atribuidas por el artículo anterior, las Autoridades Portuarias, tendrán las siguientes funciones:

(...)

j) Controlar en el ámbito portuario, el cumplimiento de la normativa que afecte a la admisión, manipulación y almacenamiento de mercancía peligrosas, al igual que los sistemas de seguridad y de protección ante acciones terroristas y antisociales, contra incendios y de prevención y control de emergencias en los términos establecidos por la normativa sobre protección civil, sin perjuicio de las competencias que correspondan a otros órganos de las Administraciones públicas, así como colaborar con las Administraciones competentes sobre protección civil, prevención y extinción de incendios, salvamento y lucha contra la contaminación

.

Por su parte, el artículo 65 del propio TRLPEMM, relativo a los planes de emergencia y seguridad preceptúa:

1. La Autoridad Portuaria controlará en el ámbito portuario el cumplimiento de la normativa que afecte a la admisión, manipulación y almacenamiento de mercancías peligrosas, y de la normativa que afecte a los sistemas de seguridad, incluidos los que se refieran a la protección ante actos antisociales y terroristas, sin perjuicio de las competencias que correspondan a otros órganos de las Administraciones públicas, y de las responsabilidades que en esta materia correspondan a los usuarios y concesionarios del puerto.

(...)

2. De acuerdo con lo previsto en la legislación vigente sobre prevención y control de emergencias, cada Autoridad Portuaria elaborará un Plan de Emergencias Interior para cada puerto que gestiona, el cual, una vez aprobado de acuerdo con la normativa aplicable, formará parte de las Ordenanzas Portuarias

.

Por último, el artículo 106 del TRLPEMM, bajo la rúbrica de «Servicios generales» (del puerto), definidos como aquellos servicios de los que se benefician los usuarios del puerto sin necesidad de solicitud, así como aquellos necesarios para el cumplimiento de las funciones de las Autoridades Portuarias, establece que las Autoridades Portuarias prestarán en la zona de servicio del puerto, entre otros, los siguientes servicios:

(...)

g) Los servicios de prevención y control de emergencias, en los términos establecidos por la normativa sobre protección civil, en colaboración con las Administraciones competentes sobre protección

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civil, prevención y extinción de incendios, salvamento y lucha contra la contaminación.

(...)

El antecedente más próximo del artículo 106.g) del TRLPEMM lo constituye, con casi igual redacción, el artículo 58.2.g) de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y prestación de servicios en los puertos de interés general.

Pues bien, para poder precisar, como se solicita a este Centro Directivo, el alcance concreto de las competencias que asumen las Autoridades Portuarias en materia de protección civil y, especialmente, en materia de prevención y control de emergencias en las que intervienen también otras Administraciones Públicas, es necesario determinar, en primer término, en qué consiste exactamente la «prevención y control de emergencias, en los términos establecidos en la normativa sobre protección civil» y que constituye, como se ha visto, uno de los servicios generales que deben prestar las Autoridades Portuarias en la zona de servicio del puerto.

II. El artículo 106.g) del TRLPEMM cuando atribuye a las Autoridades Portuarias los servicios de «prevención y control de emergencias en los términos establecidos por la normativa sobre protección civil», está realizando un claro reenvío a esa normativa para precisar el alcance del servicio atribuido a aquellas entidades públicas.

La norma básica estatal está constituida por la Ley 2/1985, de 21 de enero, de Protección Civil (LPC), en cuya Exposición de Motivos se declara (apartado I) que «la magnitud y trascendencia de los valores que están en juego en las situaciones de emergencia exige poner a contribución de los recursos humanos y materiales pertenecientes a todas las Administraciones públicas, a todas las organizaciones y empresas, e incluso a los particulares, a los que, por tal razón, mediante Ley, con arreglo al artículo 30.4 de la Constitución, podrán imponérseles deberes para hacer frente a los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública, auténticos presupuestos de hecho de la protección civil».

Sobre esta base, el artículo 1 de la LPC ofrece una visión suficientemente precisa del objeto de la protección civil, al disponer que «la acción permanente de los poderes públicos en materia de protección civil, se orientará al estudio y prevención de las situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública y a la protección y socorro de personas y bienes en los casos en que dichas situaciones se produzcan» (apartado 1), añadiendo que «la protección civil es un servicio público en cuya organización, funcionamiento y ejecución participan las diferentes Administraciones Públicas, así como los ciudadanos mediante el cumplimiento de los correspondientes deberes y la prestación de su colaboración voluntaria» (apartado 2).

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Pasando al plano organizativo, el artículo 2 de la LPC, en concordancia con lo señalado en el apartado II de su Exposición de Motivos, atribuye la competencia en materia de protección civil, a la Administración civil del Estado y, en los términos establecidos en la Ley, a las restantes Administraciones Públicas, siendo sus mecanismos de actuación, básicamente, técnicas de planificación y de coordinación a nivel superior.

Por su parte, el Capítulo II de la LPC, relativo a los deberes y obligaciones en materia de protección, después de señalar en su artículo 4 que «todos los ciudadanos, a partir de la mayoría de edad, están sujetos a la obligación de colaborar personal y materialmente, en la protección civil, en caso de requerimiento por las autoridades competentes», establece, en sus artículos 5 y 6, lo siguiente:

Artículo 5

1. El Gobierno establecerá un catálogo de las actividades de todo orden que puedan dar origen a una situación de emergencia, así como de los centros, establecimientos y dependencias en que aquéllas se realicen.

2. Los titulares de los centros, establecimientos y dependencias o medios análogos dedicados a las actividades comprendidas en el indicado catálogo estarán obligados a establecer las medidas de seguridad y prevención en materia de protección civil que reglamentariamente se determinen.

Artículo 6

1. Los Centros, establecimientos y dependencias a que se refiere el artículo precedente dispondrán de un sistema de autoprotección, dotado con sus propios recursos y del correspondiente plan de emergencia para acciones de prevención de riesgos, alarma, evacuación y socorro.

Por el Gobierno, a propuesta del Ministerio del Interior y previo informe de la Comisión Nacional de Protección Civil se establecerán las directrices básicas para regular la autoprotección.

2. Se promoverá la constitución de organizaciones de autoprotección entre empresas de especial peligrosidad, a las que la Administraciones públicas, en el marco de sus competencias, facilitarán asesoramiento técnico y asistencia

.

Por lo que se refiere al sistema de autoprotección, de especial importancia en el campo de la protección civil, merece destacarse el apartado IV de la Exposición de Motivos de la LPC en donde se declara que «la tarea fundamental del sistema de protección civil consiste en establecer

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el óptimo aprovechamiento de las posibles medidas de protección a utilizar. Consecuentemente, debe plantearse no sólo de forma que los ciudadanos alcancen la protección del Estado y de los otros poderes públicos, sino procurando que ellos estén preparados para alcanzar por sí mismos tal protección».

Pues bien, tanto las actividades de infraestructura del transporte como los puertos de interés general con usos comerciales y usos complementarios o auxiliares definidos en los artículos 3 y 4 del TRLPEMM y gestionados por las respectivas Autoridades Portuarias se incluyen en el catálogo de actividades que pueden dar origen a una situación de emergencia, estando las citadas Autoridades obligadas a disponer de un sistema de autoprotección en los términos que se detallan en el Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, que, en desarrollo de las previsiones contenidas en los artículos 5 y 6 de la LPC, aprueba la Norma Básica de Autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias dedicados a actividades que puedan dar origen a situaciones de emergencia.

En efecto, el artículo 2 del Real Decreto 393/2007, relativo al ámbito de aplicación, establece que «las disposiciones de este Real Decreto se aplicarán a todas las actividades comprendidas en el Anexo I de la Norma Básica de Autoprotección, aplicándose con carácter supletorio en el caso de las...

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