STS, 28 de Febrero de 1986

El Ayuntamiento de Puerto Real (Cádiz), por acuerdo de fecha 2 de febrero de 1983, ordenó la inmediata suspensión de las obras de relleno en el «Bajo de las Cabezuelas», en la zona de concesión que disfruta la entidad Dragados y Construcciones, S.A.; e interpuesto recurso de reposición, fue desestimado por otro de fecha 14 de abril siguiente.

Contra los anteriores acuerdos Dragados y Construcciones, S.A., interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Territorial de Sevilla, formalizando la demanda con la súplica de que se dicte sentencia por la que se anulen y dejen sin efecto alguno los actos administrativos recurridos, con imposición de costas a la demandada y pago por ésta de los daños y perjuicios sufridos por la recurrente.

El Ayuntamiento de Puerto Real contestó la demanda interesando la desestimación del recurso interpuesto, y recibido el pleito a prueba se practicó la obrante en autos, continuándose su curso por el trámite de conclusiones sucintas.

El Tribunal dictó sentencia con fecha 9 de febrero de 1985, en la que aparece el fallo que dice así: «Fallamos; Que estimándose ajustados a Derecho los acuerdos de 2 de febrero y 14 de abril de 1983 del señor Alcalde del Excmo. Ayuntamiento de Puerto Real, desestimamos las prestaciones deducidas contra los mismos por "Dragados y Construcciones, S.A." y alzamos la suspensión de la ejecutividad de los mismos acordada por Auto de 28 de diciembre de 1983; sin costas.»Quinto. La anterior sentencia se funda en los siguientes Considerandos: «Primero. Que en virtud de informe conjunto del Arquitecto y Aparejador del Ayuntamiento demandado, en el que se decía que "tras la vista de inspección efectuada... en el bajo de la 'Cabezuela' a la zona de concesión de la Empresa Dragados y Construcciones, hemos podido comprobar... que se está procediendo al relleno en zona marítima lindante a la anterior escollera y a la construcción de un espigón de abrigo", el señor Alcalde de dicha Corporación, de conformidad con el artículo 184 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 , acordó el 2 de febrero de 1983 suspender inmediatamente dichas obras por carecer de licencia municipal, conceder un plazo de dos meses para solicitarla con la advertencia de demolición de las obras si no lo hacía, o la misma se denegaba, dicho acuerdo fue ratificado el 14 de abril siguiente al desestimarse el recurso de reposición, Dragados y Construcciones, S.A., pretende la nulidad de dichos acuerdos y el de 18 de enero de 1983 de la Comisión Municipal Permanente por estimar "que las obras llevadas a cabo no están sujetas a licencia al estar realizándose en terrenos que están siendo ganados al mar en ejercicio de la concesión administrativa obtenida... en virtud de la Orden Ministerial de 28 de julio de 1974 y otras"; además pretende con carácter subsidiario las siguientes declaraciones: a) que las resoluciones de la Administración en base a las cuales se han producido los rellenos del mar litoral y demás obras complementarias quedaron firmes y consentidas, ya que comunicadas oportunamente al Ayuntamiento no fueron recurridas; b) prescripción de la infracción urbanística presuntamente cometida; y c) el reconocimiento y aplicación de los beneficios urbanísticos y tributarios pertinentes. Segundo. Que debido a que el acuerdo de la Comisión Municipal Permanente de 18 de enero de 1983 era de mero conocimiento del informe de los Técnicos municipales y de simple trámite, a más de no haber sido objeto de la ampliación que preceptúa el artículo 46.1 de la Ley Jurisdiccional ; y que la función de esta Jurisdicción es exclusivamente revisora de actos administrativos y disposiciones generales, en el presente proceso no puede conocerse ni de la revisión del acuerdo de 18 de enero de 1983, ni de la revisión de unos actos administrativos inexistentes, ni hacerse declaraciones ajenas al acto administrativo impugnado, por lo que la única cuestión que será examinada es si las Obras que la recurrente realizaba en el mes de enero de 1983 necesitaban o no de licencia municipal. Tercero. Que a los efectos de determinar si es o no precisa la previa licencia para efectuar los actos de edificación y uso del suelo en bienes de dominio público, que enumera el artículo 178.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril 1976 , se impone precisar con carácter previo que es el territorio del Estado y que el mar territorial, ya que la Constitución Española en su artículo 132.2 establece que "son bienes de dominio público estatal los que determine la Ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las plazas, y el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental". No existe duda que todo el suelo comprendido entre las fronteras marítimas y la de los Estados vecinos constituyen el territorio del Estado Español, la duda surge con respecto de las fronteras marítimas a fin de poder deslindar con precisión el territorio del mar litoral; si relacionamos la Ley de Puertos de 19 de enero de 1928 (articulo 1.°), la Ley de Costas de 26 de abril de 1969 (artículo 1.°), y la Ley del Mar Territorial de 4 de enero de 1977 (artículo 1.° ), nos encontramos con que la zona marítimo-terrestre está constituida por "el espacio de las costas o fronteras marítimas del territorio español que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde sean sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales ordinarios, en donde no lo sean" y el mar territorial adyacente a sus costas, está constituido por "la columna de agua, el lecho, el subsuelo y los recursos de ese mar, así como el espacio aéreo suprayacente", comprenflido entre dos líneas teóricas paralelas y separadas por doce millas náuticas, siendo la interior "la línea de la bajamar escorada" y la exterior la determina "por una línea trazada de modo que los puntos que la constituyen disten doce millas náuticas de la línea interior"; de aquí que se pueda afirmar que el territorio español es todo el suelo comprendido en un área o superficie cuyo centro es el geográfico de la Península o sus Islas, siendo su perímetro el formado por las fronteras de los países vecinos y el borde exterior de la zona marítimo-terrestre, que a su vez es la línea interior del mar territorial, estando constituido éste por la franja de mar delimitada en la forma indicada. Cuarto. Que la Constitución indica en su artículo 137 que "El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan"; el artículo l.°-l de la Ley de Régimen Local dispone que "El Estado Español se halla integrado por las Entidades naturales que constituyen los Municipios, agrupados territorialmente en Provincias", añadiendo en el artículo 1-1 que "se entiende por término municipal al territorio a que extiende su jurisdicción un Ayuntamiento", lo que reitera el artículo 2.1 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales de 17 de mayo de 1952; la Ley del Suelo indica en su artículo 1.° que "es objeto de la presente Ley la ordenación urbanística en todo el territorio nacional", siendo todo este territorio exclusivamente, y no el mar territorial, el único contenido del Plan Nacional de Ordenación (artículo

7) y parte de él el de los Planes Directores Territoriales de Coordinación (artículo 8) y el territorio de los términos municipales el de los Planes Generales Municipales (artículo 11); de ahí que el Tribunal Supremo en su Sentencia de 17 de marzo de 1980 tenga declarado "que no existe división entre términos municipales y terrenos de dominio público", "que la zona marítimo-terrestre se encuentra dentro de la esfera de atribuciones de los Ayuntamientos, aunque haya de distinguirse entre la competencia por razón del dominio y la jurisdicción que el Municipio ejerce a través de la competencia propia de sus Órganos privativos, en el ámbito espacial que enmarca el término municipal, pues, de lo contrario, se incurriría en el confusionismo deequiparar los conceptos de propiedad por un lado y jurisdicción por otro, posición ésta mantenida por el Consejo de Estado en sus dictámenes de 10 de mayo de 1952 y 14 de febrero de 1957 y que ratifica el Decreto de la Presidencia, resolutorio de conflicto de atribuciones, de 8 de noviembre de 1962 , al consignar, en el último de sus razonamientos que "el territorio nacional no se distribuye en términos municipales de una parte, y de otra, territorios o bienes de dominio público, sino sólo en términos municipales"; por tanto hay que terminar resumiendo que la zona marítimo-terrestre, aunque sea un bien de dominio público estatal, forma parte de un término municipal, no así el mar territorial, que también es bien de dominio público estatal. Quinto. Que no se puede olvidar que el artículo 178.1 de la Ley del Suelo no excluye de la existencia de licencia municipal a las Obras realizadas por particulares en bienes de dominio público, sino que por el contrario lo exige expresamente "sin perjuicio de las autorizaciones o concesiones que sea pertinente otorgar por parte del ente titular del dominio público"; y en dicho sentido se pronuncia la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de junio de 1979 al indicar que "el hecho de que los terrenos en cuestión formen parte de la zona marítimo terrestre no implica una carencia de competencia del Ayuntamiento en materia urbanística, que le viene atribuida sin limitación por la Ley del Suelo ... sin que a éste se oponga la nueva normativa de la Ley de Costas 26/1969, de 26 de junio , puesto que precisamente esté texto legal procuró superar el caos existente en el anterior ordenamiento, atribuyendo al Ministerio de Obras Públicas la gestión y tutela de los bienes de dominio público (entre otros, playas y zona marítima-terrestre) pero dejando a salvo "las facultades atribuidas a los Municipios por la ley de Régimen Local "; las sentencias de dicho Tribunal de 2 de octubre de 1967, 25 de septiembre, 22 de octubre de 1981, 8 de julio y 3 de diciembre de 1982, abunda en la misma tesis, siendo conveniente indicar que la Sentencia de 20 de febrero de 1984 citada por la recurrente, se refiere a Obras realizadas sobre la franja del mar territorial para construir un puerto sobre terrenos ganados al mar. Sexto. Que ante la confusión y proliferación de fechas y obras referidas en los autos y expediente, para determinar el lugar y clase de las mismas que se estaban realizando en enero de 1983, puesto que para las ya realizadas el precepto aplicable es el artículo 185 de la Ley del Suelo, con la modificación introducida por el Decreto-Ley 18/1981 , conviene puntualizar los siguientes hechos: 1.° según el hecho segundo de la demanda, el 28 de septiembre de 1972 la recurrente obtuvo concesión administrativa de ocupación de una zona de mar litoral, y parte de la zona marítimo terrestre de Bajo de la Cabezuela, para usos industriales, y dentro de su área procedió al relleno de parte del mar litoral -no se ha aportado a los autos dicha concesión-; 2.° mediante Orden Ministerial de 28 de junio de 1974 se autorizó a la recurrente "la ocupación de terrenos de dominio público de la zona marítimo-terrestre en el Bajo de la Cabezuela, término municipal de Puerto Real (Cádiz), con destino a la instalación de una planta industrial de elementos prefabricados de construcción y parque para maquinarias", siendo dé destacar que la superficie total ocupada de dicha zona marítimo-terrestre fue de 531.095 metros cuadrados, y que las condiciones 15 y 16 determinaban que el otorgamiento de dicha autorización no eximía a la recurrente "de la obtención de las Licencias, permisos y otras autorizaciones legalmente procedentes" y "especialmente las correspondientes a licencias y ordenaciones urbanísticas"; (folios 30-41, 111-119 y 132 autos); 3.° mediante Orden Ministerial de 13 de octubre de 1983 se autorizó a la recurrente a la "construcción de la Ampliación del muelle para plantas industriales en el Bajo de la Cabezuela en la zona de servicio del Puerto de la Bahía de Cádiz", siendo de resaltar las condiciones 15 y 16 de igual contenido de la autorización de 28 de junio de 1974 (folios 120-131); 4.° en el "Proyecto definitivo de la totalidad de las obras existentes según autorización Orden Ministerial de 28 de junio de 1974 ", cuya Memoria tiene fecha de mayo de 1983, y que fue presentado por el Municipio demandado, se distinguen las obras realizadas y las por realizar, y en su Memoria se aclara que la fecha referida de 28 de septiembre de 1972 no fue de otorgamiento de concesión de ocupación de zona de mar litoral y parte de zona marítimo-terrestre, sino de solicitud de la recurrente de la concesión de una zona marítimo-terrestre;

5.° según el Ingeniero Director de la Junta del Puerto de la Bahía de Cádiz (folios 109 y 134) la calificación de los terrenos el 28 de junio 1974 "era la de zona marítimo-terrestre resultante de los deslindes practicados con anterioridad", las obras realizadas consistieron en "el cierre de la superficie otorgada con una barqueta de escollera y detritus procedente de cantera y... relleno con productos de excavación... y de los dragados", siendo "la naturaleza de la actividad desarrollada... como industrial-portuaria"; y 6.° según el Arquitecto Municipal (folio 85-89) y Planos del Plan General de Ordenación Urbana de Puerto Real (folios 93 y 94), dicho Plan fue aprobado definitivamente el 17 de septiembre de 1982, estando clasificado el Polígono "Bajo de Cabezuela" como Suelo Urbanizable no programado, y que las obras que se estaban realizando corresponden a lo que se denomina segunda fase de Ampliación, complementarias de las del proyecto de la primera fase "Ampliación del Muelle para plantas Industríales", que supusieron la ampliación del relleno y la construcción de un nuevo espigón. Séptimo. Que de todo lo expuesto claramente se deduce que las obras que se estaban realizando sobre la franja de mar territorial, sino sobre la zona marítimo-terrestre, y aunque ésta sea bien público estatal, al formar parte del término municipal de Puerto Real sobre ella concurren competencias estatales y municipales, y las obras exigen la previa licencia municipal, por lo que hay que estimar ajustado a Derecho el acuerdo recurrido y levantar la suspensión decretada por Auto de 28 de diciembre de 1983. Octavo. Que no es de estimar temeridad ni mala fe para hacer una declaración expresa sobre las costas causadas.»Sexto. Contra la referida sentencia la parte actora dedujo recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su. virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Tribunal, con emplazamiento de las partes, sustanciándose la alzada por sus trámites legales.

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación, cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 18 de febrero de 1986, en cuya fecha tuvo lugar.

Visto: Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Manuel Garayo Sánchez, Magistrado de esta Sala.

Fundamentos de Derecho

Se aceptan los Considerandos de la sentencia apelada.

Aceptados los razonamientos de la sentencia apelada, han de examinarse los que formula el apelante en su escrito de alegaciones en apoyo de su pretensión revocatoria y que son los siguientes: 1.° Que las obras para las que se exige la licencia descansan en la concesión administrativa que fue otorgada a la Empresa por Orden Ministerial de 28 de junio de 1974 ; 2.º Que el Ayuntamiento invoca como causa para la incoación del expediente que el relleno de la zona marítima necesitaba licencia de obras, cuando es constante la jurisprudencia contraria a la exigencia de licencia de obras en la zona marítima conforme a las sentencias de este Tribunal de 22 de octubre de 1981, 8 de julio y 3 de diciembre de 1982 y 20 de febrero de 1984 , y 3.° que la sentencia apelada no estudia el asunto con la profundidad que sería de desear puesto que la materia sobre la que versa es de una gran complejidad como la facultad de los organismos de la Administración del Estado para definir con carácter vinculante el uso de las zonas a que se refiere la Ley de costas , que la Junta del Puerto de la Bahía de Cádiz no fue oída en el planeamiento urbanístico, la aplicación de las bonificaciones fiscales reconocidas y la prescripción de la acción administrativa sancionadora.

El apelante estima que la eximía de la obligación de solicitar del Ayuntamiento la licencia de obras la concesión realizada en su favor por Orden Ministerial de 28 de junio de 1984 , mas dicha concesión lo fue para ocupar terrenos de dominio público y no obras concretas que posteriormente se determinaron en el «Proyecto complementario de muelle y planta industrial de prefabricados» al que prestó su conformidad la Administración por Orden de 10 de octubre de 1975 y aunque no han sido aportados a las actuaciones, sí se desprende de lo actuado que ni en el Proyecto ni en esta última Orden se incluían las obras a que se refiere la suspensión y requerimiento de licencia, «relleno en zona marítima lindante con anterior escollera y construcción de un espigón de abrigo» que fueron solicitadas en el «Proyecto de concesión de ampliación de Muelle para plantas industriales en el Bajo de Cabezuela» suscrito en enero de 1981 y aprobadas o establecidas por Orden de 13 de octubre de 1983 , es decir, que cuando Dragados y Construcciones fue requerida por el Ayuntamiento para la presentación de la solicitud de licencia -2 de febrero de 1983- carecía de autorización ministerial habilitante para la realización de dichas obras, necesidad de licencia que en cualquier caso viene exigida además de por las disposiciones recogidas en la sentencia apelada, en la Disposición Final Cuarta de la Ley 27/1968 de 20 de junio sobre Puertos y Faros y en el art. 15 de la Ley 28/1969 de 26 de abril sobre Costas que dispone que «el otorgamiento de la concesión no exime a su titular de la obtención de las licencias, permisos y autorizaciones legalmente procedentes.»

La expresión zona marítima utilizada al suspender las obras la Alcaldía no puede interpretarse como reconocimiento que las obras se realizaban en el mar litoral, al estar acreditado en autos por certificación de la Junta del Puerto de la Bahía de Cádiz que las obras tenían lugar en la zona marítimo-terrestre y por ello el que la gestión y tutela de dicha zona esté atribuida al Ministerio de Obras Públicas por el art. 10 de la Ley de Costas de 26 de abril de 1969 no excluye la intervención municipal como explícitamente deja a salvo el mismo precepto y se desprende de su art. 15 - sentencias de esta Sala de 28 de junio de 1980 y 23 de noviembre de 1983 -, terrenos que en ningún caso pueden tener la consideración de terrenos ganados al mar como reconoce expresamente el art. 10 del Reglamento de 23 de mayo de 1980 dictado para ejecución de la Ley de Costas ya citada ; las sentencias que cita el apelante no son aplicables al caso de autos porque las de 22 de octubre de 1981 y 20 de febrero de 1984 se refieren al mar territorial y a Puerto Deportivo, no a zonas marítimo-terrestres, la de 12 de julio de 1982 trata de la exigencia del impuesto de plusvalía a terrenos inundados de propiedad particular y la de 3 de diciembre de 1982 admitiendo el principio general de la «necesidad de rechazar todo intento de desapoderar a los Municipios de las competencias urbanísticas en las zonas marítimo-terrestres, playas y zonas portuarias tanto en punto a la intervención singular por vía de licencia como en punto a la ordenación urbanística» reconoce excepciones a dicha norma general en los casos de urgencia de obras o de excepcional interés público de las mismas, peculiaridades que no se ha acreditado ni siquiera alegado concurran en el supuesto que aquíse examina.

La correcta delimitación que hace la sentencia apelada de la cuestión debatida -si es ajustado a Derecho el acuerdo de la Alcaldía de Puerto Real de 2 de febrero de 1983 suspendiendo las obras que realizaba Dragados y Construcciones -«relleno en zona marítima lindante con la anterior escollera y construcción de un espigón de abrigo» y requerimiento de solicitud de licencia- pone de manifiesto la improcedencia de las alegaciones del apelante al atribuir a la sentencia apelada la falta de examen de los problemas que plantea, la competencia de la Administración Central para definir el uso de zonas a que se refiere la Ley de Costas , la competencia de la Junta del Puerto de la Bahía de Cádiz en cuanto al planeamiento urbanístico y la exención y bonificación fiscal y de tasas a las Empresas incluidas en los beneficios del Gran Área de Expansión Industrial de Andalucía por ser cuestiones ajenas al caso aquí debatido y que en todo caso podrían surgir al resolver sobre la concesión de la licencia una vez solicitada y en el supuesto de que las actuaciones que cita fueran controvertidas.

Por lo expuesto procede desestimar el recurso, sin hacer especial declaración sobre costas.

Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por Dragados y Construcciones, S.A., contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla de 9 de febrero de 1985 , dictada en los autos de que dimana este rollo, sentencia que confirmamos por ser conformada a Derecho. Sin especial declaración sobre costas.

ASI por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- José Ignacio Jiménez Hernández.- Manuel Garayo Sánchez.- Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. don Manuel Garayo Sánchez, estando celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de lo que como Secretario, certifico.- Madrid, 28 de febrero de 1983.