STS 801/1989, 19 de Julio de 1989
| Ponente | CESAR GONZALEZ MALLO |
| ECLI | ES:TS:1989:4388 |
| Número de Resolución | 801/1989 |
| Fecha de Resolución | 19 de Julio de 1989 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 801.-Sentencia de 19 de julio de 1989
PONENTE: Excmo. Sr. D. César González Mallo.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Funcionarios de las Comunidades Autónomas. Fijación de zonas básicas de salud.
Naturaleza de los Decretos que las determinarán. Audiencia de los Colegios apelados. Navarra.
NORMAS APLICADAS: Decreto Foral de 4 de julio de 1986 ; Ley Foral 22/1985 .
DOCTRINA: Los Decretos Forales impugnados son de carácter normativo, pues regulan el
ordenamiento que ha de regir en la estructuración orgánica, funcional y dotacional de las diferentes
zonas de salud, siendo un verdadero marco jurídico regulador y no un acto aplicativo.
La audiencia del Colegio recurrente viene exigido por la Disposición Final 1.ª, 1, de la Ley Foral 22/1985 .
En la villa de Madrid, a diecinueve de julio de mil novecientos ochenta y nueve.
En el recurso contencioso-administrativo que, en grado de apelación, pende de resolución ante esta Sala, promovido por la Comunidad Foral de Navarra, representada y defendida por el Procurador don José Manuel Dorremochea Aramburu, dirigido por Letrado, contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona, de 7 de octubre de 1988 , contra acuerdo del Gobierno de Navarra de 19 de septiembre de 1986; habiendo sido parte apelada el «Colegio Ayudantes Técnicos Sanitarios Diplomados en Enfermería», representado y defendido por el Procurador don José Luis López Hierro, dirigido por Letrado.
Antecedentes de hecho
Referida sentencia contiene la parte dispositiva que literalmente copiada es como sigue: «Fallamos: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador don Miguel Antonio Grávalos Marín, en nombre y representación, del Colegio Oficial de Ayudantes Técnicos Sanitarios Diplomados en Enfermería de Navarra, debemos anular y anulamos, por no haberse cumplido, con la exigencia de la previa audiencia al Colegio recurrente, prevenida en la disposición final la. de la Ley Foral de 13 de noviembre de 1985 , los Decretos Forales del Gobierno de Navarra números 172, 173, 174, 175, 176, 177, 180, 182 y 183 , todos de la estructura de atención primaria de la Zona Básica de Salud de Cizur-Echavacoiz, de Carcasteillo, de Alsasua, de Lodosa, Cin-truénigo, anulándose asimismo el Acuerdo de 19 de septiembre de 1986, denegatorio de las reposiciones formuladas; sin imposición de costas en el presente recurso».
Sirvieron de base a dicha resolución, los siguientes Fundamentos de Derecho: 1.º En primer lugar, será preciso examinar la cuestión relativa a la necesidad de la audiencia previa al Colegiorecurrente, en la elaboración de los Decretos Forales impugnados, y transcendencia de su incumplimiento, ya que, según sea la decisión que al respecto se adopte, y de ahí el carácter previo de la cuestión, podría resultar superfluo el examen de las demás cuestiones presentadas. Al tal efecto, hay que sentar que la Ley Foral de 13 de noviembre de 1985 , sobre zonificación sanitaria de Navarra, por la que se estructura, en determinadas zonas básicas de salud, la Ordenación Territorial Sanitaria de la Comunidad Foral, según dispone su artículo 1.°, previene, en la Disposición Final la, que se faculta al Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para la ejecución de desarrollo de la Ley, oyendo, en todo caso, a los Colegios, Sindicatos y Asociaciones de Usuarios afectados por las disposiciones de desarrollo. Pues bien, habrá que señalar como primer paso, que, dados los términos imperativos en que la referida Disposición está concebida, que resultan recalcadas con la expresión «en todo caso», no puede caber duda acerca de que la previa audiencia del Colegio Oficial recurrente, constituía una exigencia de validez de toda disposición de ejecución y desarrollo de la Ley. Como quiera que los Decretos Forales impugnados no se han dictado con esa previa audiencia, lo cual está reconocida por la Administración demandada, se oponen por ésta, en favor de la innecesariedad de dicha audiencia, las siguientes razones: a) que la habilitación legal de los Decretos Forales impugnados, no se encuentra en la disposición 1.º, 1 de la Ley, sino en el artículo 5.1 y 2 de la misma, que no exige la previa audiencia; b) que, en otro caso, esa audiencia sólo está exigida para los Decretos que tienen carácter que no ostentan los impugnados, a diferencia del Decreto Foral 148/1986, de 30 de mayo , para el que ya se concedió la repetida audiencia. 2.º La primera razón apuntada no puede ser aceptada, dado que no hay contraposición entre el artículo 5.1 y 2 y la Disposición Final, ambos de la Ley Foral de 13 de noviembre de 1985 . Efectivamente, el primero dispone, en sus dos citados apartados, que corresponde al Gobierno de Navarra la fijación de la estructura orgánica, funcional y dotacional de las diferentes zonas básicas de salud, así como que la implantación en el tiempo de las estructuras de atención primaria, será establecida por el Gobierno con carácter progresivo; y si bien dicho precepto no se establece el requisito de la Audiencia, ello no quiere decir que ésta no sea exigible, por cuanto en la Disposición Final
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" queda prescrito aquél requisito con carácter general para todas las disposiciones de ejecución y desarrollo de la Ley. 3." En cuanto al carácter normativo de los Decretos Forales impugnados no puede ser desconocido, ya que, norma es toda disposición que integra el ordenamiento jurídico, regulando de forma abstracta y general ciertas situaciones, normalmente con permanencia en el tiempo o plazo indefinido, y esas características concurren en aquellos Decretos, que al implantar la estructura de atención primaria de las distintas zonas básicas de salud, se sitúan en la misma línea de ejecución desarrollo normativo de la Ley Foral de zonificación sanitaria, que el Decreto Foral 148/1986, de 30 de mayo , sin que la audiencia previa concedida en éste pueda excusar la que no se dio en aquellos, siendo así que todos son disposiciones de ejecución y desarrollo de la Ley. El carácter normativo de los Decretos Forales recurridos, queda claramente de manifiesto si se examina la composición de los Equipos de atención primaria de las zonas básicas de salud, en relación con el artículo 5.º del Decreto Foral 148/1986 , regulador de las estructuras de atención primaria. Efectivamente el citado artículo 5.°, en su apartado segundo, señala la composición que han de tener tales equipos, pero exclusivamente desde el punto de vista cualitativo, es decir, en cuanto a la calidad de las personas, y procedencia de las mismas, que los han de componer; pero sin cuantificar el número de los distintos profesionales, que es precisamente lo que efectúan los Decretos impugnados para las diversas zonas básicas; por lo que hay que entender que continúan el desarrollo normativo de la Ley, a lo que debe añadirse, en el mismo sentido, las disposiciones transitorias que regulan el derecho de opción de la Ley, concede a los Sanitarios Titulares de los partidos sanitarios, bien para ser transferidos a la Administración de la Comunidad Foral, bien para acogerse a la jubilación excepcional. 4.º En virtud de todo lo expuesto procede la estimación del recurso; sin que se aprecien motivos de temeridad para una imposición de costas. Vistos los preceptos jurídicos citados y demás de pertinente aplicación.
Contra dicha sentencia, interpuso recurso de apelación la Comunidad Foral de Navarra, el cual fue admitida en ambos efectos, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal, ante el que compareció el apelante y el «Colegio Ayudantes Técnicos Sanitarios Diplomados en Enfermería», en concepto de apelado, acordándose desarrollar la apelación por el trámite de alegaciones escritas, a cuyo fin se confirió traslado sucesivo a las partes por término de veinte días, evacuándolo con sus respectivos escritos en los que, tras alegar lo que estimaron conducente a su derecho, terminaron suplicando, el apelante que se dicte sentencia por la que, con estimación del recurso y revocación de la sentencia apelada, declare la plena adecuación al ordenamiento jurídico de los Decretos Forales 172, 173, 174, 175, 176, 177, 180, 182 y 183, todos de fecha 4 de julio de 1986 , sobre implantación de diversas zonas básicas de salud y contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 19 de septiembre de 1986, desestimatorio de los recursos de reposición; y el apelado que se dicte sentencia por la que, desestimando el recurso de la Comunidad Foral de Navarra, se confirme la sentencia recurrida de 7 de octubre de 1988, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona , en el recurso número 1.074/1986, declarando nulos los Decretos Forales del Gobierno de Navarra 172, 173, 174, 175, 176, 177, 180, 182 y 183 , declarando la imposición de costas a la parte recurrente, por ser de justicia que se pide.Cuarto: Se señaló para votación y fallo el día 7 de julio de 1989.
Visto, siendo Ponente el excelentísimo señor don César González Mallo.
Fundamentos de Derecho
Los de la sentencia apelada que se aceptan, y
La sentencia apelada, dictada por la Sala de Pamplona el día 7 de octubre de 1988, estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el «Colegio Oficial de Ayudantes Técnicos Sanitarios y Diplomados de Enfermería», de Navarra, contra los Decretos Forales 172, 173, 174, 175, 176, 177, 180, 182 y 183, todos de fecha 4 de julio de 1986 , por los que se implantaron, respectivamente, las zonas básicas de salud de Cizur-Echevacoir, Carcastillo, Alsasua, Lodosa, Barañain, Sangüesa, Tudela-Oeste, Tafalla y Cintruénigo, y declaró la nulidad de los mismos y del Acuerdo de 19 de septiembre de 1986, que había desestimado los recursos de reposición formulados contra aquéllos, nulidad que declaró con fundamento en que se había incumplido en su elaboración el trámite de previa audiencia del Colegio recurrente, mientras que la Comunidad Foral de Navarra, sostiene en el recurso de apelación que los Decretos Forales recurridos no son disposiciones de ejecución y desarrollo de la Ley Foral de Zonificación de Navarra, sino actos administrativos singulares y que, en todo caso, el Gobierno de Navarra se hallaba habilitado para dictar los Decretos Forales impugnados por los artículos 1.2 y 5.° de la Ley Foral 22/1985, de 13 de noviembre , de Zonificación Sanitaria de Navarra, reiterando en cuanto al fondo los motivos de oposición ya expuestos en los escritos de contestación a la demanda y conclusiones.
En el preámbulo de los Decretos Forales impugnados se anticipa que, mediante los mismos, se inicia la implantación de las diferentes zonas básicas de salud, fijando al efecto su estructura orgánica, funcional y dotacional, regulando en su articulado con carácter general la composición del equipo de atención primaria de cada zona, los partidos sanitarios que se integran en la misma, la ubicación del Centro de Sanidad, el régimen de los funcionarios sanitarios titulados que no opten por ser transferidos a la Administración de la Comunidad Foral, con un régimen transitorio en que se regula el ejercicio del derecho de opción, la posibilidad de acogerse a una jubilación de carácter excepcional y el régimen de los sanitarios titulares de partido que hubieren accedido en virtud de convocatoria libre o restringida iniciada con anterioridad a la publicación del Decreto Foral, y unas disposiciones finales referidas a la coordinación y colaboración entre el equipo de atención primaria y los Servicios Municipales de Sanidad, Constitución del Consejo de Salud de Zona y Facultades del Director general del Servicio Regional de Salud, para dictar las resoluciones necesarias para la puesta en marcha de las nuevas estructuras sanitarias, teniendo por tanto los Decretos Forales impugnados un evidente carácter normativo por cuanto, desarrollando la Ley Foral de 13 de noviembre de 1985 y el Decreto Foral de 30 de mayo de 1986 , se regula mediante los mismos el ordenamiento jurídico que ha de regir en la estructuración orgánica, funcional y dotacional de las diferentes zonas básicas de salud, constituyendo un verdadero marco jurídico regulador, y no una simple aplicación del ordenamiento ya existente a un determinado o determinados supuestos.
Sentada la premisa de que los Decretos impugnados son verdaderas disposiciones generales, es manifiesto que en su elaboración, se incumplió el obligado y fundamental trámite de concesión de audiencia al Colegio recurrente, exigido por la Disposición Final 1ª, 1 de la Ley Foral 22/1985, de 13 de noviembre , en la que se «faculta al Gobierno de Navarra para dictar las disposiciones necesarias para la ejecución y desarrollo de la Ley, oyendo, en todo caso, a los Colegios, Sindicatos y Asociaciones de usuarios afectados por las disposiciones de desarrollo», cuyo incumplimiento no puede justificarse con la cita del artículo 1.2 de dicha Ley, que se refiere al extremo concreto de la ubicación de los Consultorios y Centros de Salud, en tanto que los Decretos Forales impugnados, como se ha señalado, contienen una regulación mucho más amplia, ni con la del artículo 5.°, que faculta al Gobierno de Navarra para la fijación de la estructura orgánica, funcional y dotacional de las diferentes zonas básicas de salud, precepto que no es incompatible y, por el contrario, se completa con la Disposición Final 1ª, 1, en la que se exige la previa Audiencia, entre otros, de los Colegios afectados por las disposiciones dictadas en ejecución y desarrollo de dicha Ley, naturaleza que tienen los Decretos Forales objeto de impugnación.
La estimación de este motivo de nulidad de los Decretos Forales objeto de impugnación hace innecesario el examen de los demás motivos de fondo en que se apoya la pretensión ejercitada en la demanda, por lo que procede desestimar el recurso de apelación interpuesto por la Comunidad Foral de Navarra, sin declaración sobre el pago de las costas de este recurso de apelación por no apreciarse en ninguna de las partes motivos para una expresa imposición de las mismas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto en nombre del Gobierno de Navarra contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona, de 7 de octubre de 1988 , que anuló los Decretos Forales 172, 173, 174, 175, 176, 177, 180, 182 y 183, todos de fecha 4 de julio de 1986 , y el Acuerdo de 19 de septiembre de 1986, que desestimó los recurso de reposición formulados contra los anteriores, por los que se implantaron, respectivamente, las estructuras de atención primaria de las zonas básicas de salud de Cizur-Echavacoiz, Carcastillo, Alsasua, Lodosa, Barañain, Sangüesa, Tudela-Oeste, Tafalla y Cintruénigo; sin declaración sobre el pago de las costas de este recurso de apelación.
ASI por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandarnos y firmamos.-César González Mallo.-Francisco José Hernando Santiago.-Ramón Trillo Torres.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el excelentísimo señor don César González Mallo, Magistrado Ponente, estando celebrando audiencia pública en esta Sala del Tribunal Supremo, en el mismo día de su fecha. Certifico.-El Secretario.
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