STS 794/1989, 9 de Junio de 1989

El Ayuntamiento de Cullera acordó en 17 de junio de 1985 declarar ílegalizables determinadas obras realizadas por don Jose Ignacio en la avenida DIRECCION000 número NUM000 de dicha localidad, y proponer a la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes la imposición de sanciones económicas al mencionado promotor. Interpuesto recurso de reposición, fue desestimado en 23 de septiembre de 1985.

Don Jose Ignacio interpuso contra los anteriores acuerdos recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia de Valencia (número 1288/85), en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dicte Sentencia por la que se anulen los acuerdosrecurridos, se reconozca su derecho a obtener las correspondientes licencias de obras para construir y usar su parte en el patio de manzana objeto de este recurso y se le indemnice de los graves daños y perjuicios sufridos por la paralización de las obras. Dado traslado a la representación del Ayuntamiento de Cullera, contestó la demanda suplicando la desestimación del recurso. Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo deducido por don Jose Ignacio , debemos declarar y declaramos que los actos impugnados, que han quedado anteriormente reseñados, son conformes con el Derecho y por tanto se confirman, excepto en lo referente a las sanciones impuestas al recurrente, las que deben ser reducidas a la suma total de setenta y cinco mil novecientas sesenta y tres pesetas, y en cuanto a la medida de demolición de las obras que se declaran ílegalizables en dichos actos, se declara asimismo que esta medida no podrá afectar a las construcciones preexistentes, según lo razonado en el fundamento de Derechoo séptimo de esta sentencia, todo ello sin hacer especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales».

El anterior fallo se basa en los siguientes Fundamentos de Derecho: Primero. «El análisis del suplico de la demanda y alegaciones que le sirven de fundamento desvela que el recurrente pretende, en primer término, la declaración jurisdiccional de nulidad de los Acuerdos adoptados por la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Cullera que han quedado reseñados en el encabezamiento de esta sentencia, por los motivos que luego se examinan; en segundo lugar, como situación jurídica individualizada, que se declare su derecho a obtener las licencias denegadas por el Ayuntamiento demandado para efectuar las obras que motivaron las sanciones que le fueron impuestas en las resoluciones impugnadas; por último, que se le reconozca una indemnización por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la actuación municipal, a determinar en período de ejecución de sentencia. Las pretensiones expresadas se fundamentan en una prolija fundamentación que puede resumirse esencialmente en dos órdenes de alegaciones, a saber: de un lado, los motivos de carácter formal por supuestas infracciones de lo dispuesto en los artículos 47.c) y 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 , al haberse dictado dichos actos que son objeto de recurso en cauce procedimiental inidóneo -el procedimiento ordinario del Título VII, en lugar del especial del Título IV, de la Ley citada-, a más de haberse omitido la citación y audiencia de terceros afectados con infracción de lo preceptuado en el artículo 296 de la Ley de 17 de mayo de 1952 , y ocasionado indefensión del actor, todo lo cual entraña, a juicio del mismo, nulidad de pleno derecho de las resoluciones aludidas; de otra parte, las alegaciones de naturaleza material o de fondo consistentes, básicamente, en la inexistencia de infracción urbanística imputable al recurrente, habida cuenta de lo establecido en los artículos 51 y 53 del Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio , en relación con los artículos 23 y 25 de las Ordenanzas Municipales en vigor y costumbre del lugar, y la excesiva cuantía de las sanciones económicas impuestas». Segundo. «En cuanto a los motivos formales de nulidad que invoca el recurrente -los que deben ser decididos en primer lugar por imperativo de su propia naturaleza jurídica-, no se aprecia que en el procedimiento administrativo en que se dictaron los actos recurridos, ni en el contexto de éstos, existieran vicios o defectos jurídicamente relevantes a efectos de su validez, es decir, que se determinen la nulidad de pleno derecho que propugna la parte demandante respecto de aquéllos habida cuenta de no haberse producido ninguno de los supuestos previstos en los citados artículos 47.c) y 48 de la Ley procedimental , según se desprende de las siguientes consideraciones. A) Contrariamente a lo que mantiene la parte actora, el procedimiento sancionador regulado en los artículos 133 a 137 de la Ley de Procedimiento Administrativo es cauce formal adecuado para constatar y declarar las infracciones urbanísticas que puedan cometerse, tanto en sus aspectos fácticos como jurídicos, en cuanto constituyen los antecedentes inexcusables para imponer cualquier sanción, sin necesidad de previa incoación de otro expediente ordinario como propugna el demandante, en consecuencia, forzoso es concluir que no se da en el presente caso el supuesto de nulidad del repetido artículo 47.c), que requiere que los actos se dicten "prescindiendo total y absolutamente" del procedimiento legalmente establecido. La efectiva existencia o no de infracción urbanística por parte del sancionado es cuestión de fondo y no meramente formal, que se examinará posteriormente. B) Tampoco cabe apreciar indefensión del sancionado, a tenor del referido artículo 48.2, último inciso, toda vez que el recurrente hizo amplio uso, a lo largo de la dilatada y compleja tramitación del expediente administrativo en que se dictaron las resoluciones de hecho y de Derecho, así como de proponer pruebas y aportar documentos, debiendo significarse que la no aceptación de medios probatorios concretos por parte del instructor, cuando se estimaran innecesarias o inútiles a la vista de las propias alegaciones del interesado, no entrañan necesariamente, por sí solas, indefensión causante de nulidad, máxime si se tiene presente que el recurrente ha hecho cumplido gasto de las posibilidades probatorias en este proceso sin llegar a desvirtuar, como luego se razonará, los hechos básicos motivadores de la sanción, los que, por otro lado, tampoco discutió en el expediente administrativo ni discute en este proceso en sus aspectos puramente tácticos, sino en su trascendencia jurídico-urbanística; no puede olvidarse a este respecto el reconocimiento expreso o implícito de los hechos denunciados, que se desprende de la lectura de los diferentes escritos presentados por el actual demandante durante el desarrollo del expediente administrativo, reconocimiento por actos propios que no se desdice por lacircunstancia de propugnar consecuencias jurídicas diferentes a las que obtienen las resoluciones recurridas. Hay que poner de relieve que en la tramitación del expediente tantas veces aludido se cumplieron las normas contenidas en los artículos 134 a 137 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Q Finalmente, habiendo sido el actual demandante único promotor y propietario de la obra cuya construcción motivó la incoación del expediente por infracciones urbanísticas cometidas en la misma, así como quien solicitó la licencia en que aquélla se amparaba, forzoso es concluir que solamente él estaba legitimado pasivamente para intervenir en el expediente, sin que la posible existencia de ulteriores transmisiones efectuadas por aquél en favor de terceras personas, o de propietarios de edificaciones preexistentes en el patio interior que estaban de acuerdo con el actor en cuanto a las obras -a quienes puedan afectar algunas de las consecuencias de las sanciones impuestas, concretamente la demolición de lo ilegalmente construido-, sea suficiente para decretar la nulidad del acto decisorio por no haber sido nominalmente citadas, siendo así que el promotor de la obra no designó concretamente quiénes fueran las personas interesadas y el título que les otorgara legitimación. Tampoco en este proceso ha solicitado que se emplazara a terceras personas, con designación nominal de las mismas, sin olvidar tampoco que, en todo caso, la responsabilidad corresponde exclusivamente a quien cometió las infracciones y ha reconocido palmariamente haber construido parte de la edificación sin licencia, comprometiéndose a subsanar o eliminar las partes edificadas indebidamente, según más adelante se expone. En cualquier hipótesis, los terceros adquirentes que puedan resultar afectados por la ejecución, forzosa o voluntaria de los actos recurridos, podían haberse personado en este proceso en virtud de los edictos publicados, sin que lo hayan efectuado, y siempre estarán amparados por la posibilidad de repetir contra el infractor por las consecuencias perjudiciales que sobre su patrimonio puedan recaer.» Tercero. «En cuanto al fondo del asunto, las cuestiones a resolver son de naturaleza predominantemente jurídica, puesto que el recurrente no niega sino que admite en lo esencial los hechos que motivaron la incoación del expediente sancionador, es decir, las características físicas y medidas concretas de las obras llevadas a cabo por el mismo; no obstante, mantiene su disconformidad con las consecuencias jurídico-urbanísticas que decretan los actos impugnados, puesto que, de un lado, niega que existiera infracción urbanística que justifique la denegación de las licencias solicitadas para legalización de las obras debatidas y la imposición de sanciones, y ello por los motivos que luego se examinan; y de otro, mantiene que las sanciones económicas que se decretaron en los actos impugnados son excesivas en su cuantía». Cuarto. «El examen del conjunto de alegaciones de las partes litigantes, contenido del expediente administrativo y pruebas practicadas en este proceso, demuestra concluyentemente que en la obra construida por el recurrente se cometieron las infracciones que se recogen en la Resolución objeto de impugnación; concretamente, la adaptación del garaje o cobertizos preexistentes en el patio interior de la manzana de que trata, más allá del límite edificable de 30 metros de profundidad establecido en las normas que luego se dirá, y la construcción de altillos sobre el mismo, así como la construcción de voladizos en la fachada interior del edificio, más allá de dicho límite, son contrarios a lo dispuesto en las Ordenanzas Municipales del Plan Parcial de Reforma Interior del casco urbano de la villa de Cullera, aprobado en 9 de abril de 1968, concretamente en sus artículos 23, 24 y 25, por lo que los acuerdos municipales que sancionaron dichas infracciones, declarando ilegalizables parte de las obras e imponiendo sanciones, en principio y salvo lo que luego se dirá, son conformes con el Derecho, habida cuenta de lo que disponen los artículos 51 y siguientes del Reglamento de Disciplina Urbanística de 23 de junio de 1978, en relación con el 178.2, 184.2, 225 y siguientes de la Ley del Suelo, Texto Refundido de 9 de abril de 1976 , y demás preceptos concordantes. Contra la legislado aludida no puede prevalecer, contrariamente a lo que propugna la parte actora, una supuesta costumbre del lugar que, a tenor de lo preceptuado en el artículo 1.3 del Código Civil , solamente regirá en defecto de ley aplicable y en tanto en cuanto se pruebe su realidad y concurrencia de los requisitos necesarios para su obligatoriedad jurídica. Ha de significarse que la posible existencia de otras infracciones similares, suponiendo que sean posteriores a la Ordenación urbana cuyos límites desconozcan, no pueden legitimar la ilegal actuación concreta de otro administrado. La supuesta laguna legal del citado artículo 25 de las Ordenanzas no es tal, sino que en dicho precepto se fijan taxativamente las condiciones que, en el aspecto concreto que se considera, han de ser respetadas al efectuar cualquier construcción urbana y que no fueron acatadas por el recurrente». Quinto. «Constituye circunstancia relevante para tal decisión del presente litigio que el propio demandante, en su escrito de fecha 20 de enero de 1984 que obra en el expediente, aceptara expresamente las licencias solicitadas para la legalización de las obras ya realizadas, que son las mismas cuya legitimidad ahora se discute, ofreciendo adaptar las ya efectuadas a la licencia 11/1978 y desistir del recurso contencioso-administrativo que a la sazón estaba pendiente contra precedente acuerdo recaído en el mismo expediente -cuyo desistimiento formuló con posterioridad-; todo lo cual constituye un conjunto de actos propios de reconocimiento de los hechos básicos del actual litigio, contra los que no puede ir ahora válidamente. También reconoce el actor en sus alegaciones que las obras sancionadas fueron llevadas a cabo sin licencia, puesto que no estaban comprendidas en la única que había otorgado el Ayuntamiento con base en el Proyecto Técnico inicialmente presentado y a cuyo amparo se construyó el edificio principal». Sexto. «En consecuencia, debe concluirse que existieron las infracciones urbanísticas de carácter grave que recogen los actos recurridos y, por tanto, era conforme a Derecho la imposición de sanciones económicas y la medida de demolición de las obras ilegales, con base en lo que preceptúan los artículos 225, 226.2, 228.1y 184.2, de la expresada Ley del Suelo , en concordancia con los artículos 51 a 55 de su Reglamento de Disciplina Urbanística . No obstante, como quiera que las sanciones económicas acordadas por el Ayuntamiento lo fueron en su grado máximo, y sin tener en cuenta que parte de la superficie edificada que se tomó como base de cálculo de aquéllas, concretamente los bajos del antiguo garaje existente en el patio interior de la manzana, no era de nueva construcción, procede reducir la cuantía de dichas sanciones, de acuerdo con el dictamen pericial practicado en estos autos, así como excluir de la medida de demolición acordada la construcción preexistente a nivel del suelo en el repetido patio inferior, para así lograr el mero restablecimiento de la realidad física alterada y no la total desaparición de anteriores edificaciones, en cumplimiento de lo que disponen los artículos citados anteriormente». Séptimo. «Al igual que la Comisión Provincial de Urbanismo en su acuerdo de fecha 25 de noviembre de 1985, no se aprecia concurran circunstancias agravantes en la conducta del sancionado, por lo que, teniendo en cuenta el contenido del informe pericial practicado en este proceso en cuanto a la extensión real de las obras legalizarles y no legalizables, así como su valoración en la fecha en que fueron llevadas a cabo, procede reducir las sanciones económicas al mínimo de las previstas legalmente, concordándolas con la valoración pericial de las obras infractoras y la real superficie construida; en conclusión, se estima adecuada que la sanción económica impuesta al recurrente ascienda a la cantidad de 70.055 pesetas por la obra ilegalizable y 5.908 pesetas por la obra legalizable, de acuerdo con lo que mantiene la parte actora en su escrito de conclusiones, al que nada opone la representación de la Corporación demandada. Por cuanto queda argumentado y sin necesidad de entrar en el examen de otras alegaciones puntuales de la demanda, procede estimar en parte el presente recurso y confirmar los actos impugnados, por ser conformes con el Derecho salvo en lo referente a la cuantía de las sanciones impuestas al actor, las que deben ser reducidas según lo anteriormente expuesto, y lo relativo a la demolición de las obras no legalizables, cuya medida no debe afectar a la construcción o cobertizos existentes en el patio interior de la manzana a que se contrae este litigio con anterioridad a la realización de las obras no autorizadas, que deberán ser repuestos a sus dimensiones y características esenciales anteriores. Con base en las anteriores consideraciones, procede desestimar las pretensiones deducidas en la demanda en cuanto al reconocimiento, como situación jurídica individualizada, del derecho del recurrente a obtener las licencias anteriormente aludidas, como tampoco a ser indemnizado por los alegados daños y perjuicios que mantiene haber sufrido, dada la real existencia de infracciones urbanísticas a que se ha hecho extensa alusión. No se aprecian motivos que justifiquen un especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales, a tenor de lo que preceptúa el artículo 131 de la Ley de esta Jurisdicción ».

Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentó la parte apelante su escrito de alegaciones. Cuando correspondió por turno, se acordó señalar para la votación y fallo el día 30 de mayo de 1989.

Fundamentos de Derecho

Se aceptan los de la sentencia apelada.

La Sala 2 de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia, dictó sentencia en 20 de febrero de 1988 en el recurso 1288/85 , en la que se estimaba parcialmente el recurso entablado por don Jose Ignacio , en el sentido de declarar ajustados a Derecho los acuerdos del Ayuntamiento de Cullera de 17 de junio y 23 de septiembre de 1985, en cuanto declaraban ilegalizables determinadas obras realizadas por el recurrente en un inmueble de su propiedad y se reducía el importe de la sanción económica que los acuerdos proponían la Consejería de Transportes, Urbanismo y Obras Públicas de la Generalidad valenciana; señalándose asimismo que la demolición de las obras ilegalizables no podría alcanzar a las construcciones preexistentes. Apelada esa sentencia por el Ayuntamiento de Cullera, los motivos de discrepancia con la misma se concretan en dos extremos: a) en que la sentencia debió apreciar la inadmisibilidad del recurso porque los acuerdos municipales, singularmente el de 17 de junio de 1985, no era definitivo sino de trámite; b) en que la sentencia ha incurrido en errores sobre todo en las mediciones de la obra materialmente ejecutada partiendo de los datos elaborados en la prueba pericial practicada en los autos.

En cuanto al primer motivo es de ver que el acuerdo de 17 de junio de 1985, no sólo proponía la imposición de sanciones económicas sino que declaraba qué obras eran legalizables y cuáles no; que se admitió a trámite y se resolvió el recurso de reposición entablado contra el mismo; y que al ser notificado se hacía saber el sancionado que podía recurrir contra el mismo en la vía jurisdiccional. Pero es que, además, en la contestación a la demanda, no se suplica la inadmisibilidad del recurso, ni siquiera se razona tal decisión en el Fundamento de Derecho décimo, sino que lo que se pide de la Audiencia es una sentencia desestimatoria del recurso de confirmación de los acuerdos recurridos; en definitiva unapretensión respecto al fondo del asunto; que se repite tal cual en el escrito de conclusiones, con la añadidura de este último escrito, de otra petición de la que luego hablaremos. Es decir no sólo estamos en presencia de un acuerdo con resoluciones complejas que le confieren desde el principio naturaleza de acto definitivo, sino que así lo confirma claramente la conducta posterior del Ayuntamiento de Cullera con su actuación procesal que hemos reseñado sucintamente; lo que hace, ciertamente inexplicable semejante alegación, que por ello debe ser desestimada.

Idéntica suerte desestimatoria debe correr la que se refiere el error compartido -según su versión última- por la Sala de instancia al acoger el informe pericial del que parte o se origina tal error. También, frente a esta alegación es de ver que en el escrito de conclusiones se dice por el Ayuntamiento de Cullera, en la segunda, que «del informe pericial, de cuyo rigor no podemos sino agradecerle explícitamente...»; en la alegación tercera se añade que el Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes ha dictado reciente resolución en que impone las sanciones con el tipo medio, pero «sin embargo nosotros nos ratificamos en la concurrencia de las circunstancias agravantes y proponemos la imposición en su grado máximo...»; finalmente en el suplico de tal escrito se pide que «se dicte en su día sentencia desestimatoria, conforme al suplico de nuestra contestación a la demanda modificada en la parte demostrada de las superficies y valoraciones efectuadas por el informe pericial». Como el escrito lleva fecha de 28 de julio de 1987 indudablemente se refiere a la resolución de la Consejería de 12 de mayo del mismo año que se acompaña al escrito de alegaciones. Por tanto, no sólo por ir patentemente contra sus propios actos y criterios en el litigio, sino porque la sentencia valora en sus justos términos el dictamen pericial y con las mediciones practicadas y su referencia a las obras legalizables y no legalizables se inclina por la consecuencia deducida por el recurrente en su escrito de conclusiones, que postula el tipo mínimo de aplicación sin que el Ayuntamiento lo contradiga con razón alguna en su propio escrito de conclusiones, es por lo que procede desestimar el recurso de apelación.

La conducta procesal de la parte apelante no es lo suficientemente temeraria para hacerse acreedora a una ejemplar condena en las costas a tenor del artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.

Que desestimando, como desestimamos, el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Cullera contra la sentencia dictada en fecha 20 de febrero de 1988 en el recurso 1288/85, debemos confirmar y confirmamos la meritada sentencia que es ajustada a Derecho; no imponemos las costas al apelante.

ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- Julián García Estartús.- Pedro Esteban Álamo.- Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico.- José Dávila.- Rubricado.