STS, 19 de Diciembre de 1988
| Ponente | FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO |
| ECLI | ES:TS:1988:8915 |
| Fecha de Resolución | 19 de Diciembre de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
. 1.616.- Sentencia de 19 de diciembre de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco González Navarro.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Contratos de los Entes Locales. Denuncia por la Administración.
NORMAS APLICADAS: Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales.
DOCTRINA: La previsión de una prórroga contractual -cuando se la contempla por su reverso: posibilidad de denuncia del contrato- viene a operar de forma semejante a una causa de resolución unilateral y recíproca que se acepta por ambas partes y que exime a ambas de explicar o justificar su decisión y de tener que indemnizar, siempre que la denuncia se haga con la antelación debida que debe estar pactada.
En la villa de Madrid, a diecinueve de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Mariano , representado por el Procurador señor Estévez Fernández Novoa, defendido por Letrado, siendo parte apelada el Ayuntamiento de Santiago de Compostela, representado por el Procurador señor Estévez Rodríguez, bajo la dirección de Letrado, y estando promovido contra la sentencia dictada de 12 de febrero de 1986 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña , en recurso sobre denuncia del contrato para la explotación del servicio de cafetería y comedor del Mercado de Ganados.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. Magistrado don Francisco González Navarro.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña se ha seguido el recurso número 599-86, promovido por don Mariano , y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Santiago de Compostela, sobre denuncia del contrato para la explotación del servicio de cafetería y comedor del Mercado de Ganados.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha de 12 de febrero de 1986, en la que aparece el fallo que dice así: «Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso- administrativo deducido por don Mariano contra acuerdos del Excmo. Ayuntamiento de Santiago de Compostela de 30 de julio de 1981 y de 11 de agosto de 1982, éste desestimatorio (salvo en la fijación de la fecha de cesación del contrato) del recurso de reposición formulado contra el primero, sobre denuncia del contrato entre dicha corporación municipal y el ahora recurrente para explotación del servicio de cafetería y comedor del Mercado de Ganados de dicha ciudad; sin hacer pronunciamiento respecto al pago de las costas devengadas en la substanciación del procedimiento».
Fundamentos de Derecho
En la presente apelación se cuestiona la validez jurídica de la sentencia dictada por la Salade lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña, de 12 de febrero de 1986 , que desestimó el recurso contencioso-administrativo número 805/1982 interpuesto por don Mariano contra acuerdos del Excmo. Ayuntamiento de Santiago de Compostela de 30 de julio de 1981 y 11 de agosto de 1982, por los que se denunciaba el contrato suscrito entre la Corporación Municipal y el recurrente (que aquí comparece como apelante) para la explotación del servicio de cafetería y comedor del Mercado de Ganados de aquella ciudad.
Los hechos de que trae causa esta apelación son, en síntesis, los siguientes: a) En 19 de agosto de 1972 el Ayuntamiento de Santiago de Compostela acordó la concesión del servicio de cafetería y restaurante en el Mercado Nacional de Ganados de esa población a don Mariano , en virtud del concurso convocado al efecto, b) La escritura pública de formalización del contrato lleva fecha de 18 de octubre de 1972 y se otorgó ante el notario del Colegio de La Coruña, residente en Santiago, don Alberto Barrera López (copia de la escritura obra a los folios 14 y siguientes de los autos); c) En el pliego de condiciones (folios 19 y siguientes de los autos) se dice que la duración del contrato será de diez años prorrogables por tres períodos de cinco años (cláusula 2), pero no se prevé con que antelación ha de hacerse, en su caso, la denuncia del contrato al objeto de evitar su prórroga; d) En el Boletín Oficial n.° 97, de 29 de abril de 1982, de la provincia de La Coruña se publicó anuncio convocando nuevo concurso para la adjudicación de la concesión, que todavía se hallaba vigente, -según se dirá después- de la cafetería y restaurante de que aquí se trata; e) En el contrato no establece plazo para la denuncia; tampoco en el pliego; f) A propuesta del Concejal Delegado de Mercados la denuncia se acordó en sesión de 30 de junio de 1981 (folios 29 y 30 del expediente); g) No consta que esta denuncia fuera comunicada al concesionario, que se entera de ello por la prensa.
El contrato de que se trata se rige aunque sobre este particular nada se dice en el pliego ni en el contrato- por el Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto (reglamentario) de 9 de enero de 1953 , y, en lo no previsto en el mismo, por las disposiciones aplicables a la Administración General del Estado y, en su defecto, los preceptos pertinentes del derecho privado (todo esto, según lo prevenido en la disposición adicional 2.a del mencionado Reglamento de 1953 ).
Esta Sala no entiende muy bien el sentido de la alegación 1.a que formula en esta apelación el Ayuntamiento, donde llama la atención acerca de nuestro auto de 27 de junio de 1986 que declaró de oficio desierto el presente recurso. Y ello porque figura también en el rollo de sala otro auto posterior, de 23 de julio de 1987, en que, por razones que allí se indican -personación en plazo de la que esta Sala tuvo conocimiento con retraso - se anula aquél y se tiene por personado en tiempo y forma el apelante. Como es impensable que se haya querido confundir a la Sala, hay que entender que el apelante no ha examinado con atención el citado rollo.
Conceptos distintos -perfectamente distinguidos en la legislación de contratos administrativosson los de perfección, validez y eficacia del contrato. El contrato administrativo se perfecciona (ésto es, se entiende nacido al mundo del derecho) por la adjudicación definitiva ( art. 45 del Reglamento de 1953 ). La validez del contrato supone ausencia de vicios determinantes de su nulidad o anulabilidad (artículos 6 y siguientes), la formalización del contrato es requisito de eficacia (art. 1.° letra d), pero no de validez (artículo
48.1). Esto quiere decir que el contrato tuvo eficacia desde el día siguiente a la formalización, o sea, desde el 19 de octubre de 1972. Por tanto, el plazo de diez años expiraba el 18 de octubre de 1982, como sostiene el concesionario. Y no es obstáculo a ello el que en la Memoria presentada por éste para la licitación se hiciera constar que el local se abriría al público desde la adjudicación, porque la Memoria no tiene carácter de documento contractual ( art. 82.1 del Reglamento de la Ley de Contratos del Estado ) y ese dato no quedó incorporado -en el caso de que hubiera podido serlo- al contrato.
Ni la propuesta que hace el Concejal Delegado de Mercados, ni el acuerdo municipal acordando la denuncia de la concesión expresan cual es la razón que justifica esa decisión que priva al concesionario de la posibilidad de seguir explotando la concesión. Sin embargo, hay que tener presentes dos cosas: a) La previsión de una prórroga contractual -cuando se la contempla por su reverso: posibilidad de denuncia del contrato- viene a operar de forma semejante a una causa de resolución unilateral y recíproca que se acepta por ambas partes y que exime a ambas de explicar o justificar su decisión y de tener que indemnizar siempre que la denuncia se haga con la antelación debida que debe estar pactada, b) La previsión de prórroga constituye una excepción al principio del tiempo éste que tiene, a su vez, su fundamento en los de publicidad y concurrencia, los cuales favorecen la mejora del servicio. De aquí que la doctrina suele postular como deseable que no se pacten prórrogas o que las previstas no se concedan salvo que el interés público o la necesaria amortización de las inversiones hechas por el concesionario demanden esa prórroga. De aquí resulta que el acuerdo de denunciar el contrato que adoptó el Ayuntamiento no es, en principio, objetable en términos jurídicos.
Aquí, sin embargo, concurren determinadas circunstancias que no pueden ser pasadas por alto: a) El contrato no prevé plazo alguno para la denuncia, lo que, con toda evidencia, es imputable a la Administración, b) Es obvio que la denuncia debe hacerse con antelación suficiente para que el concesionario pueda replantear su futuro laboral y profesional, evitando, además, la realización de gastos que normalmente habría que realizar para asegurar la prestación del servicio, c) Sin embargo, en este caso, y aunque el acuerdo de denuncia se tomó con más de un año de antelación lo cierto es que no consta que ese acuerdo fuera notificado al interesado, por lo que hay que estar y pasar por su afirmación de que no lo conoció hasta junio de 1982, es decir, unos cuatro meses antes del transcurso de los diez años. Y éste es un plazo claramente insuficiente para poder organizar con eficacia el futuro y en el que muy bien podían haberse adoptado ya previsiones para orientar la explotación en los cinco años de prórroga, con los gastos consiguientes, d) Y hay, por último un hecho evidente: que es necesario proceder a la liquidación del contrato que se extingue por decisión de la Administración, decisión que, como ha quedado dicho, es legítima pero que no exime de este deber. Y no consta aquí que ésto se haya hecho tampoco. Como tampoco consta que se haya adoptado medida alguna en orden a la devolución de la garantía.
En esas circunstancias, y habiendo solicitado el apelante el abono de perjuicios, resulta necesario recurrir al método analógico para llenar la laguna legal que para resolver caso tan particular se da aquí, por lo que, conforme al artículo 4 del Código Civil , parece oportuno traer a colación el artículo 120.3 del Reglamento de contratos del Estado donde, a propósito de retraso en la formalización del contrato por causas imputables a la Administración dice que se ampliará «el plazo señalado en el mismo tiempo que resultase perdido como consecuencia de la causa de que se trate, indemnizando al contratista los daños que esta demora le pueda ocasionar». Porque el plazo mínimo para la denuncia debe ser -como lo ha entendido el Ayuntamiento- el de un año, por lo que al haber conocimiento el interesado de la denuncia con sólo cuatro meses de antelación, cabe entender que, a estos efectos, la Administración ha anticipado en ocho meses la extinción del contrato. De manera que debe indemnizar los beneficios de ocho meses más de duración del contrato, cálculo que se hará en trámite de ejecución de sentencia en la forma que marca el art. 232 del mismo Reglamento para el caso de rescate, precepto aplicable igualmente por analogía. De manera que se indemnizan los beneficios dejados de obtener en esos ocho meses calculados en razón a los resultados de la explotación en el último quinquenio. Debiendo asimismo procederse a la liquidación del contrato, si es que no se hubiese hecho, atendiendo a lo que en el citado precepto se establece, en cuanto pueda ser aplicado, y a lo que en el contrato se ha pactado (cláusula 9.a punto 8, por ejemplo).
No se aprecian motivos para imponer condena en costas.
Debemos estimar parcialmente el recurso interpuesto por don Mariano contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña, de doce de febrero de mil novecientos ochenta y seis (recurso 805/1982 ), la cual debemos revocar y revocamos en cuanto deniega al interesado el derecho a ser indemnizado, derecho que tiene el interesado en los términos que resultan del fundamento octavo de esta nuestra sentencia. Y así lo declaramos. Debiendo fijarse el monto de la indemnización en trámite de ejecución de sentencia, conforme a los criterios que de ese fundamento resultan. Procediéndose asimismo a la liquidación del contrato, caso de que no se hubiese hecho ya, también en trámite de ejecución de sentencia. En lo demás la sentencia impugnada debe ser confirmada. Sin costas.
Y, a su tiempo, con certificación de esta Sentencia devuélvanse las actuaciones de Primera Instancia y expediente administrativo, a la Sala de su procedencia.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- Francisco González Navarro.- Juan García Ramos Iturralde.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. don Francisco González Navarro, de lo que como Secretario, certifico.
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