STS, 10 de Julio de 2009
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2009:4978 |
| Número de Recurso | 12/2008 |
| Fecha de Resolución | 10 de Julio de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de julio de dos mil nueve
Visto por la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, la cuestión de ilegalidad núm. 12/2008, deducida por la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia del Castilla La Mancha en el recurso contencioso administrativo nº 356/2004, en relación con el artículo 332 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril.
Ha formulado alegaciones el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta.
El recurso contencioso administrativo nº 356/2004, interpuesto ante la Sala de los Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha concluyó mediante Sentencia de 25 de abril de 2008, cuyo fallo es del siguiente tenor:
<<1. Estimamos el presente recurso contencioso-administrativo. (...) 2. Anulamos la resolución dictada por el Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadiana en fecha 29 de marzo de 2004, expediente 158/03 CR, por la que se impuso una sanción de 6.100 euros, con obligación de paralización de vertidos, por la comisión de una infracción al art. 116.3.f del Texto Refundido de la Ley de Aguas , R.D. Legislativo 1/2001, de 20 de julio, y 316 .g del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril , por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidraúlico. (...) 3 .- No hacemos imposición de costas. >>
Declarada la firmeza de la sentencia mediante providencia de 10 de septiembre de 2008, la Sala acuerda plantear cuestión de ilegalidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 123 de la LJCA.
El día 24 de septiembre de 2008 la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Castilla La Mancha dicta auto cuya parte dispositiva acuerda lo siguiente:
<
Remitidas las actuaciones a esta Sala, mediante escrito de 23 de octubre de 2008, el Abogado del Estado solicita que se tengan por formuladas las alegaciones en la cuestión de ilegalidad suscitada y se declare la legalidad del artículo 332 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico que se cuestiona en este procedimiento.
En virtud de providencia de esta Sala se señaló para deliberación y fallo el día 8 de julio de 2009, fecha en que ha tenido lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
La presente cuestión de ilegalidad ha sido planteada por la Sala de lo Contencioso administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, en relación con el artículo 332 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, que dispone
<< En todo expediente sancionador, una vez contestado el pliego de cargos, realizada, en su caso, la práctica de las pruebas, completado el expediente con las alegaciones y documentos que procedan y previa audiencia del interesado, el instructor formulará la propuesta de resolución en los términos previstos en el art. 18 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora.
El organismo de cuenca dictará la resolución que proceda o remitirá el expediente a la Dirección General correspondiente para su elevación al órgano que tuviera atribuida la competencia. El plazo para resolver no excederá de un año, contado a partir de la incoación del expediente >>.
El Auto que formula esta cuestión de ilegalidad señala, reiterando y transcribiendo los argumentos de la Sentencia que dieron lugar a la estimación del recurso expresados en el fundamento cuarto, que el artículo 332 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico omite el trámite de notificación de la propuesta de resolución al presunto infractor. Y no solo lo omite sino que "lo veda o impide", vulnerándose las garantías que se deducen del artículo 24.2 de la CE.
Por su parte, el Abogado del Estado argumenta que el precepto reglamentario cuestionado --artículo 332 --, no veda que se notifique la propuesta de resolución, sencillamente no dice nada porque se remite al artículo 18 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, porque según el artículo 1 de este reglamento se aplica a todo lo no expresamente previsto por la norma especial sancionadora.
El control jurisdiccional de la potestad reglamentaria que se ejerce mediante este procedimiento especial de las cuestiones de ilegalidad, se concreta, a tenor de los términos expuestos en el fundamento anterior, en determinar si el procedimiento sancionador descrito, respecto de las actuaciones anteriores a la resolución del mismo, lesiona el artículo 24.2 de la CE, concretamente el derecho a ser informado de la acusación.
La cuestión que se nos suscita ha sido ya planteada ante esta Sala Tercera en relación con el mismo precepto reglamentario -- artículo 332 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico--, por la misma Sala de instancia --Sección Segunda de la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Castilla La Mancha--, y siguiendo la misma fundamentación, dando lugar a la Sentencia de 2 abril de 2009 (cuestión de ilegalidad nº 4/2008 ) en la que acordamos desestimar dicha cuestión de ilegalidad por las razones que seguidamente reproducimos.
<< Tiene razón la Abogacía del Estado cuando señala que el artículo 332 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico debe ser interpretado en concordancia con lo dispuesto en los artículos 18 y 19 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto . Y es que, en efecto, debe tomarse en consideración no sólo que en lo que se refiere a la formulación de la propuesta de resolución aquel artículo 332 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico se remite a lo dispuesto en el artículo 18 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora sino que, antes de eso y con carácter más general, el artículo 327.2 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico (según redacción dada por el Anexo-1 del Real Decreto 1771/1994, de 5 agosto, de adaptación a la Ley 30/1992 de 26 noviembre , de determinados Procedimientos Administrativos en materia de aguas, costas y medio ambiente) establece que <
Una aplicación práctica de ese juego de remisiones la encontramos en la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 2 de octubre de 2007 (casación para unificación de doctrina 231/2004), donde expresamente se recuerda que el artículo 327.2 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico remite a la regulación contenida el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, y que este último, tras regular en su artículo 18 la propuesta de resolución, luego el artículo 19 concede a los interesados, tras la notificación de esa propuesta, un plazo de quince días para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor del procedimiento.
No procede que entremos aquí a examinar las particularidades del caso examinado en la sentencia que puso fin al litigio, pues es sabido que la finalidad de la cuestión de ilegalidad es únicamente la depuración del ordenamiento jurídico sin que la sentencia que la resuelva pueda en ningún caso modificar la situación jurídica derivada de la sentencia de instancia (artículo 126.5 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción). Sólo nos detendremos a señalar que una cosa es que se anule la resolución sancionadora por no haber sido previamente notificada la propuesta de resolución al interesado, causándole indefensión, y otra muy distinta es concluir que la omisión del mencionado trámite de notificación viene determinada o es consecuencia directa de lo dispuesto en el precepto reglamentario cuya legalidad se cuestiona.
Frente a lo que razona la Sala de instancia al plantear la cuestión, hemos visto que el artículo 332 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico no excluye la notificación de la propuesta de resolución al interesado. Más bien al contrario, la interpretación concordada de ese precepto con lo establecido en los artículos 18 y 19 Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , lleva a concluir que, salvo en el supuesto específico a que se alude en el apartado 2 del citado artículo 19 , la regla general es la establecida en el artículo 19.1 , que impone como preceptiva la notificación de la propuesta de resolución seguida luego de un plazo para que el interesado pueda formular alegaciones.
Cuestión distinta es la que se aborda en la sentencia ya citada de 2 de octubre de 2007 (casación para unificación de doctrina 231/2004 ), donde queda señalado que si el pliego de cargos notificado en una fase anterior del procedimiento no contenía determinados datos y especificaciones que sí figuran luego en la propuesta de resolución, puede resultar vulnerado el derecho del expedientado a no sufrir indefensión pues lo que se le confiere tras la notificación de la propuesta es sólo un trámite de alegaciones y no de prueba. Pero este es, como decimos, un problema distinto -la defectuosa formulación del pliego de cargos- que no guarda relación con las razones aducidas en el auto en el que se cuestiona la legalidad del artículo 332 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico . (...)
Por las razones expuestas la cuestión de ilegalidad debe ser desestimada >>
No está de mas añadir que cuanto hemos señalado resulta acorde con lo que esta Sala Tercera venia declarando con motivo de la aplicación del artículo 332 de tanta cita, y su remisión al artículo 18 del Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora, que nos sugiere e impone una interpretación conjunta, y desde luego no mutilada del citado artículo 332, ni desgajada del precepto también reglamentario que se integra en su contenido. Así, la STS de 2 de octubre de 2007 (recurso de casación para la unificación de la doctrina nº 331/2004), que señala, en el fundamento de derecho cuarto, que << El artículo 327.2 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico dispone, ya desde el año 1994, que "el procedimiento para sancionar las infracciones previstas en el presente Reglamento será el regulado por el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, con las especialidades que se recogen en los artículos siguientes". Por tanto, es a lo dispuesto en aquel Reglamento a lo que debemos prestar una singular atención.
A su vez, el artículo 330 de ese Reglamento ordena que "acordada, en su caso, la incoación del expediente, se designará instructor que formalizará el pliego de cargos. En él se harán constar los hechos que se imputen al presunto responsable, los preceptos infringidos, los daños causados y las posibles sanciones, así como la identidad del instructor y de la autoridad competente para imponer la sanción con especificación de la norma que atribuya la competencia. El pliego de cargos será notificado al interesado, que podrá, en el plazo de diez días, formular las alegaciones y proponer las pruebas que estime pertinentes". Y el párrafo primero de su artículo 332 dispone que "en todo expediente sancionador, una vez contestado el pliego de cargos, realizada, en su caso, la práctica de las pruebas, completado el expediente con las alegaciones y documentos que procedan y previa audiencia del interesado, el instructor formulará la propuesta de resolución en los términos previstos en el artículo 18 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora".
Este Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, tras regular en ese artículo 18 la propuesta de resolución, añade en el 19 que lo que se concede a los interesados tras la notificación de esa propuesta es "un plazo de quince días para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor del procedimiento". Habiendo dicho antes, en su artículo 17.3 , que por pruebas se entienden "aquellas distintas de los documentos que los interesados puedan aportar en cualquier momento de la tramitación del procedimiento">>.
Las razones expuestas justifican que se desestime la cuestión de ilegalidad propuesta. Y según lo que previene el artículo 126.2, inciso segundo LJCA, en relación con el artículo 72.2, de la Ley citada en el apartado anterior, la parte dispositiva de esta Sentencia deberá publicarse en el Boletín Oficial del Estado.
Tal como establece el artículo 126.5 de la expresada Ley, esta Sentencia no afecta a la situación jurídica derivada de la sentencia dictada por aquél en el recurso contencioso administrativo del que trae causa.
Las características objetivas del procedimiento especial previsto en el capítulo II del título V de la Ley Jurisdiccional, cuyo planteamiento se lleva a cabo de oficio por un órgano jurisdiccional, justifican la no imposición de las costas procesales.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos confiere el pueblo español,
Que desestimamos la cuestión de ilegalidad planteada por la Sala de lo Contencioso- administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha en el recurso contencioso administrativo nº 356/2004, respecto del artículo 332 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril.
Esta sentencia, una vez que sea firme, se comunicará a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha y la parte dispositiva deberá publicarse en el Boletín Oficial del Estado, a los efectos previstos en el artículo 72.2, en relación con el 126.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa.
Se adoptarán cuantas medidas sean necesarias para cumplimentar este mandato. No hacemos imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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