STS, 5 de Junio de 2009
| Ponente | JOSE DIAZ DELGADO |
| ECLI | ES:TS:2009:3978 |
| Número de Recurso | 2670/2006 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 5 de Junio de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de junio de dos mil nueve
Visto por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen el recurso de casación número 2670/2006 que pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador DON FELIPE JUANAS BLANCO, en nombre y representación de la Comunidad Autónoma del País Vasco, interpuesto contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de fecha 9 de marzo de 2006, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 1061/2005, seguido ante la misma, interpuesto por la Procuradora DOÑA CRISTINA DE INSAUSTI MONTALVO en nombre y representación de La FEDERACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS DE EUSKADI-UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES, contra el Decreto 77/2005, de 12 de Abril, por el que se regulan la áreas funcionales de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi y sus Organismos Autónomos (BOPV de 4 de mayo de 2005. Ha sido parte La FEDERACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS DE EUSKADI-UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES, representada por la Procuradora Doña PALOMA VALLES TORMO.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dictó sentencia, de fecha nueve de marzo de 2006, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 1061/2005, cuya parte dispositiva es la siguiente: "FALLO: Que estimando el presente recurso nº 1061/2005, interpuesto por la procuradora DOÑA CRISTINA DE INSAUSTI MONTALVO en nombre y representación de la FEDERACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS DE EUSKADI-UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES, el DECRETO 77/2005, de 12 de Abril , por el que se regulan las áreas funcionales de la administración general de la Comunidad Autónoma de Euskadi y sus organismos autónomos (BOPV de 4 de mayo de 2005), debemos: primero: declarar la disconformidad a derecho del decreto recurrido que consecuentemente anulamos. Segundo : Sin imposición de las costas".
Por escrito de entrada en este Tribunal en fecha 16 de junio de 2006, se formaliza la interposición del presente recurso de casación, por el Procurador DON FELIPE JUANAS BLANCO, en nombre y representación de la Comunidad Autónoma del País Vasco, en el que la recurrente, tras exponer cuantos hechos y fundamentos jurídicos tuvo por conveniente, solicita de esta Sala que " casando la recurrida anule la declaración contenida en el fallo y declare en consecuencia, la adecuación a derecho del Decreto 77/2005, de 12 de abril que fue objeto del contencioso ".
El codemandado formuló escrito de oposición en el presente recurso, que tuvo entrada en este Tribunal, en fecha 18 de julio de 2007, en el que tras exponer cuantos fundamentos tuvo por conveniente término solicitando la desestimación del recurso.
Se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 27 de mayo de 2009, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,
El recurrente alega como primer motivo de casación, al amparo de lo dispuesto en el número 1 c) del artículo 88 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa el quebrantamiento por parte de la sentencia de las normas reguladoras de las sentencia, al incurrir en un defecto de motivación, pues anula la totalidad del Decreto impugnado, cuando solo motiva la nulidad de una parte del mismo, la relativa a los preceptos que anudan el concepto de área funcional y área relacional con la provisión de puestos de trabajo (artículo 6 y por conexión la disposición transitoria segunda ).
Dicho motivo ha de estimarse, aunque como la recurrente afirma, la demandante en el recurso contencioso-administrativo precedente solicita en primer lugar la nulidad absoluta del decreto impugnado, y la sentencia sostiene en su fundamento jurídico segundo lo siguiente:
"SEGUNDO: El decreto recurrido introduce novedosamente en el régimen jurídico de la función pública vasca, aunque limitado al ámbito de la Administración General de la Comunidad Autónoma Vasca y sus Organismos Autónomos (art.1 ), un nuevo instrumento organizativo que denomina Área Funcional, y que constituye la agrupación de puestos que desempeñan tareas que exigen conocimientos y destrezas comunes (art.2 ), con el objeto de racionalizar el sistema de provisión de puestos de trabajo (art.6.1 ). Junto a dicho novedoso concepto aparece el de Área Relacional del puesto, que es aquella con la que tiene afinidad en función de los conocimientos exigidos (art.3 ).
A tales fines se habilita al Departamento competente en materia de función pública para establecer rutas o itinerarios profesionales a través de los cuales se haga efectiva la progresión profesional de los funcionarios (art. 6.2 ), y se establece que las bases de las convocatorias de los procedimientos de provisión de puestos contengan la escala de méritos por tiempo de servicios prestados en Áreas Funcionales y en Áreas Relacionales.
Para ello, cada puesto de trabajo será agrupado en una de las Áreas Funcionales de las previstas en el Anexo del Decreto (art.4.1 ), y las relaciones de puestos de trabajo deberán identificar el Área Funcional del puesto (art.5 ).
Las partes e en que el decreto incide en materia de estatuto de los funcionarios públicos materia que el art. 103.3 CE reserva a la ley, si bien para el sindicato recurrente no sólo carece de sustento legal, sino que contradice abiertamente disposiciones de la LFPV, en tanto que a juicio de la Administración demandada constituye un reglamento ejecutivo, complemento de los arts. 13 (relaciones de puestos de trabajo) y 46.3 (concurso de provisión de puestos) ambos de la LFPV y de las previsiones de la misma y, hemos de entender que también de la Ley vasca 1/2004, de 25 de febrero de ordenación de los Cuerpos y escalas de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi y sus Organismos Autónomos, sobre Grupos, Cuerpos y Escalas".
Es decir, la sentencia, en su fundamento jurídico primero, donde recoge los motivos de impugnación y oposición de las partes, considera que el decreto, en su totalidad, vulnera el principio de reserva de ley, y no acoge, ni en su contenido, ni en el fallo, la tesis de nulidad subsidiaria del artículo 6 y disposición transitoria segunda, como solicitaba la recurrente en el recurso contencioso-administrativo.
Sin embargo, como reconoce la parte recurrida, la sentencia pudiera haber limitado la declaración de nulidad al artículo 6 y a la disposición transitoria segunda, pues los demás preceptos, el artículo 1, en cuanto definen las áreas relacionales y funcionales, así como el 2 y el 3, como un instrumento de organización de los recursos humanos, que consiste en la asignación de puestos que desempeñen tareas que exigen conocimientos y destrezas comunes; el artículo 3 en cuanto define el Área relación, que reitera que las áreas relacionales son las contenidas en el anexo; el 4, que hace lo mismo en cuanto a las funcionales, el 5 que recuerda la exigencia legal del contenido de las relaciones de puestos de trabajo, son en principio neutrales, aunque pudieran resultar inoperantes, anulado el artículo 6 y la disposición transitoria segunda.
Sin embargo, la sentencia debió razonar porque los demás preceptos no podían subsistir, al menos con el carácter de reglamento de organización, y por ello procede estimar el motivo de casación, anular la sentencia y sustituirla por otra que limite la anulación del Decreto al artículo 6 y a la Disposición Transitoria segunda.
El segundo de los motivos de casación lo articula la recurrente al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por una supuesta interpretación errónea del primer inciso del artículo 103.3 de la Constitución Española, en tanto la sentencia recoge una interpretación amplia de la reserva legal para establecer las condiciones de promoción de la carrera administrativa y el modo de provisión de puestos de trabajo.
Sostiene la recurrente que la estructuración de la función pública vasca venía rigiéndose por las relaciones de puestos de trabajo y de forma complementaria, por los Cuerpos de funcionarios, lo que no siempre ha sido posible conciliar. Pero a eso cabe decir, que si así ha ocurrido es porque al determinar la relación de puestos de trabajo no se ha observado el respeto al segundo de estos principios, que supone un límite legal, cuyo traspaso no puede ser alegado como motivo para buscar una tercera solución, como sostiene la recurrente, las "Áreas Funcionales", que se intenta justificar con la potestad de autoorganización y con la persecución del interés general. No cabe dudar de esta intención, y de que posiblemente, existan soluciones organizativas que mejoren la establecida con carácter básico, pero en el ejercicio de esa potestad de autoorganización, la Administración Autonómica ha de respetar la normativa básica estatal, aun cuando se pueda discrepar de la solución adoptada desde el punto de vista de " lege ferenda"
Sostiene la recurrente que la creación de estas áreas no incide en la provisión de puestos de trabajo. Sin embargo, la sentencia recurrida en su fundamento jurídico cuarto razona lo siguiente:
" La LFPV, así como la Ley 1/2004 , siguiendo los principios básicos de la Ley 30/1984, de 17 de agosto , de medidas para la reforma de la función pública, descansa en dos grandes instrumentos organizativos de la función pública vasca, uno que atendiendo a la realidad objetiva de la organización administrativa delimita los puestos de trabajo y sus relaciones ( art.13 LFPV ), y otro que atendiendo al elemento personal de la organización, agrupa a los funcionarios por grupos de titulación en cuerpos y escalas, que contribuyen a la racionalización de las pruebas de acceso y de promoción interna ( art. 39 LFPV ), y su expresión presupuestaria de plazas o dotaciones de plantilla.
A partir de esas dos claves organizativas, la carrera profesional de los funcionarios se construye sobre el concepto legal de grado personal mediante la posibilidad de acceder a otros puestos de trabajo mediante los procedimientos de concurso o libre designación, y asimismo la posibilidad de acceder por promoción interna a cuerpos del grupo superior ( art.44 LFPV ).
La LFPV concibe la posibilidad de acceder a otros puestos de la forma más amplia posible, sin otro límite que la acreditación de los requisitos de desempeño exigidos por la relación de puestos de trabajo.
Pues bien, el decreto impugnado viene a introducir en dicho marco legal un concepto nuevo, un instrumento organizativo nuevo que sin duda va a condicionar significativamente la carrera profesional de los funcionarios afectados, cual es el de la pertenencia a un Área Funcional y la existencia de una ruta o itinerario profesional por el que habrá de discurrir su carrera, aspecto este que no queda suficientemente clarificado en el decreto y para cuyo desarrollo se habilita al titular del Departamento competente en materia de función pública, pero que en cualquier caso autoriza a concluir que restringirá la libre movilidad actual bien porque las convocatorias limiten las posibilidades de acceso a la previa pertenencia a una determinada Área Funcional, bien porque sobreponderando los méritos del trabajo desarrollado en la misma condicionen decisivamente las oportunidades de acceso a otros puestos.
A juicio de la Sala el decreto recurrido introduce una innovación legislativa de enorme calado, que en absoluto cabe conceptuar de complemento o colaboración con la Ley, toda vez que ni en la LFPV ni en la Ley vasca 1/2004 , se encuentra principio alguno que sea fundamento de dicha regulación.
No bastan a estos efectos vagas referencias a la regulación de los grupos de titulación, cuerpos o escalas, o a las relaciones de puestos de trabajo, o a la previsión del art. 46.3 LFPV que en relación con los concursos de traslados autoriza a incluir entre otros méritos la valoración del desempeño de puestos de trabajo anteriormente ocupados.
A juicio de la Sala la nueva regulación no complementa la previsiones legales sobre grupos de titulación, cuerpos o escalas, ya que en realidad las Áreas Funcionales en cuanto agrupación de puestos de trabajo que exigen destrezas y conocimientos comunes nada tienen que ver con los grupos de titulación, los cuerpos o las escalas que constituyen instrumentos organizativos que agrupan a funcionarios en razón del nivel de la titulación exigida y a los efectos de racionalizar las pruebas comunes de acceso y de promoción interna art.39 LFPV ).
Tampoco tienen una función de complemento de las relaciones de puestos de trabajo, pues las mismas constituyen un instrumento de racionalización de las estructuras que, a modo de fotografía global de las mismas se limitan a incluir los puestos de trabajo existentes con su denominación, Departamento de adscripción, régimen de dedicación, requisitos de desempeño, y adscripción al Grupo, Cuerpo o escala que corresponda ( art.15 LFPV ).
Tampoco constituye complemento del art. 46.3 LFPV , ya que dicho precepto regula el procedimiento de provisión de puestos de trabajo de concurso, y en esencia establece que es el sistema normal de provisión de puestos, y prevé que en él se valorarán los méritos que se contengan en la correspondiente convocatoria, señalando los que expresamente habrán de figurar de la siguiente manera <
La Administración trata de justificar el carácter ejecutivo del reglamento impugnado como complemento y desarrollo de la anterior previsión legal en el aspecto por el que ordena que se valore entre los méritos del concurso el desempeño de puestos de trabajo anteriormente ocupados. Tal sería si, por ejemplo, regulara la forma de valorar dicho mérito, pero lo que hace el decreto impugnado no es decir cómo ha de valorarse dicho mérito que, no olvidemos, es uno entre otros y que aparece precisamente enunciado en último lugar tras el grado personal, la antigüedad, las titulaciones y los cursos de perfeccionamiento, sino que lejos de tal previsión legal concibe un nuevo instrumento de organización de la función pública vasca que se inserta junto a los dos en los que hasta la fecha descansaba organizativamente la misma, con el "objeto (de) racionalizar el sistema de provisión de puestos de trabajo a través de la valoración de conocimientos y destrezas adquiridas" (art.6.1 ) que a partir de ahora va a estar condicionado por la pertenencia al Área Funcional y por el seguimiento de rutas o itinerarios profesionales de los que para nada habla la LFPV.
Se trata de una reforma que, aunque enunciada de forma sumamente concisa, es de gran calado y que, junto a otros reglamentos de coetánea tramitación, de los que da cuenta precisamente el informe de la Comisión Jurídica Asesora, se dirige a ordenar la función pública en relación con la carrera profesional y la movilidad, no tanto sobre el grado personal como hace la LFPV, sino a través de la especial valoración del trabajo desarrollado, razón por la cual el máximo órgano consultivo, aun cuando acepta el carácter ejecutivo del reglamento, recomienda que "habría que reflexionar sobre la necesidad de que la LFPV refleje el fenómeno de las Áreas Funcionales y en el contexto de la Ley se estudien todas esas implicaciones y en su caso, se establezcan las adaptaciones procedentes" añadiendo que "si la carrera ya no se pretende ordenar a través de los niveles de complemento de destino (cuya potencialidad queda reducida de forma notable e incluso desaparece en un Grupo) sino mediante las tareas del puesto a través de complemento específico o por medio de la progresión profesional en el puesto de trabajo (carrera estática), y parece evidente que por lo menos para esto último es necesaria una reforma legal, no convendría que se difiriera en el tiempo ¿más pronto o más tarde se ha de producir- una intervención legislativa que dé cobertura completa al sistema"
En suma hemos de concluir que, tal como postula el sindicato recurrente, el decreto impugnado infringe la reserva de ley que en materia de estatuto de los funcionarios públicos establece el art. 103.3 CE e incide por ello en un vicio de nulidad de pleno derecho ( art. 62.2 LRJAP y PAC ), por lo que ha de ser anulado previa estimación del recurso interpuesto".
No puede sino confirmarse en este punto la sentencia impugnada, todo ello, haciendo hincapié, aunque la recurrente lo soslaya, en que la sentencia se fundamenta también y de forma sustantiva en derecho autonómico, por lo que la estimación de la conculcación denunciada en el artículo 103.3 de la Constitución, no eximiría de la contradicción con la ley autonómica que la sentencia dice conculcada. En efecto, como el propio recurrente reconoce, al no ser siempre compatibles los criterios de relación de puestos de trabajo y el de Cuerpos ha habido que ir a un tercero distinto, el de las "Áreas Funcionales y Relacionales". En consecuencia, cuando la sentencia motiva y sostiene que se ha introducido un criterio de provisión de puestos de trabajo distinto de los previstos en la ley, con vulneración del principio de reserva de ley, acierta, y por ello ha de desestimarse el presente motivo de casación.
No procede la imposición de las costas procesales, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
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- Ha lugar a estimar el recurso de casación número 2670/2006, interpuesto por el Procurador DON FELIPE JUANAS BLANCO en nombre y representación de LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de fecha 9 de marzo de 2006, que anulamos.
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- Ha lugar a estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo nº 1061/2005 y declaramos la nulidad del artículo 6 y la Disposición Transitoria Segunda del Decreto impugnado.
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- No ha lugar a la condena en las costas procesales.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico
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