El Instituto Nacional de Administración Pública como institución generadora de conocimiento transformador en la función pública española
| Autor | Jorge Crespo González |
| Páginas | 199-229 |
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Las instituciones son espacios formales que se crean con carácter estable y permanente para cumplir misiones específicas en los Estados contemporáneos. Esta misión se materializa y hace visible mediante el desarrollo de un conjunto de líneas de actuación, y de actividades asociadas a las mismas, que las dotan de razón de ser y que contribuyen, por ello, a justificar socialmente su existencia. En el caso de las Administraciones públicas, son instituciones al servicio del poder público y, por ello, su finalidad principal es «el fortalecimiento de la democracia, la garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos, la aceptación del ejercicio del poder político por los ciudadanos, el logro de la cohesión y la integración social y el desarrollo económico y social» (Arenilla, 2014). De este modo, se convierten en instituciones fundamentales para el mantenimiento y la progresión del sistema al que pertenecen, ya que desempeñan una importante labor en la generación de valor social, económico y político.
Además, las instituciones inciden en las conductas de las personas que las integran (influencia ad intra) y con las que se interrelacionan (influencia ad extra), pues limitan, restringen, refuerzan y modifican sus comportamientos, pautas culturales y valores. Desde este punto de vista, las instituciones políticoadministrativas se convierten en elementos transformadores del entorno del que forman parte y con el que interactúan y, por ello, se distinguen por ser uno
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de los agentes críticos en los procesos de cambio del status quo de cualquier sistema cultural, económico, social y político-administrativo.
Este capítulo tiene como cometido analizar al Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), una institución político-administrativa clave en los procesos de reforma e innovación de la función pública en España. En concreto, se pretende identificar e indagar en aquellas actividades que se han llevado a cabo en los últimos años, aportando un aprendizaje transformador que puede contribuir a orientar los futuros cambios en el modelo existente de función pública española. Por tanto, el objeto de estudio se focaliza principalmente en la dimensión funcional del INAP, en qué hace, para qué lo hace y cuál es el valor que aportan sus acciones a la función pública. Para abordar esta cuestión, se comienza haciendo un recorrido general (y no exhaustivo) por sus antecedentes históricos con el objeto de verificar cómo, desde sus orígenes, el INAP ha estado vinculado al desarrollo de la Administración y la función pública. A continuación, se profundiza en su misión institucional actual, destacando aquellas líneas de actuación que han permitido crear un conocimiento innovador en el sector público. En el siguiente epígrafe, se expone cuál es la visión del INAP sobre la función pública del futuro, haciendo especial referencia a sus principales propuestas para transformar el modelo vigente en la Administración General del Estado. Por último, el capítulo finaliza con un apartado de conclusiones en el que se resumen sus aspectos más significativos.
El INAP es una institución que lleva más de cincuenta y cinco años al servicio de los ciudadanos y, por tanto, generando valor en la Administración pública española, en general, y en su función pública, en particular. Su primer antecedente histórico fue el Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios (CFPF), una sección que la Secretaría General Técnica de la Presidencia del Gobierno1creó el 22 de septiembre de 1958 con la misión de organizar y desarrollar cursos, conferencias, seminarios y cualquier otra actividad destinada a habilitar a los empleados públicos para el ejercicio de su actividad profesional. Por ello, sus actividades formativas se caracterizaban por
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tener una orientación predominante práctica2, lo que suponía una novedad significativa respecto a la formación tradicional de los funcionarios españoles porque se pretendía «completar los conocimientos, predominantemente jurídicos, exigidos para el acceso a los Cuerpos Generales, con las nuevas técnicas de organización y racionalización hasta entonces poco desarrolladas en España» y que se adscribían al área de la Ciencia de la Administración (Gil y Cleofé, 2000: 74).
El CFPF ha modificado su modelo organizativo y ha incrementado su dimensión funcional a lo largo del tiempo3. En el año 1961, dejó de ser una sección para convertirse en un organismo autónomo de la Presidencia del Gobierno y, por primera vez, su marco normativo recogió entre sus cometidos la selección de funcionarios4. Unos años después (1964), se le encomendó colaborar con la Secretaría General Técnica de la Presidencia del Gobierno en la elaboración de «estudios y trabajos de investigación en materia de personal»5.
En el año 1966, el CFPF aprobó su primer reglamento orgánico6, un marco normativo que regula de manera detallada su estructura organizativa, sus funciones y su régimen jurídico. En lo referente a su dimensión funcional, se delimitaron y diversificaron sus atribuciones7, sumándose a sus actividades tradicionales (vinculadas a la selección y formación de los empleados públicos) otras nuevas, entre las que se destacan las siguientes: la realización de estudios y trabajos de investigación sobre los distintos aspectos de la Administración pública española y extranjera, especialmente en lo relativo a la administración de personal y al régimen jurídico de la función pública8; la edición de publicaciones especializadas en el ámbito de la Ciencia de la Administración y la difusión de este conocimiento entre los empleados públicos; el mantenimiento de relaciones con aquellas personas e instituciones nacionales e internacionales
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interesadas en los problemas de la Administración pública; y la prestación de asistencia técnica a otros países, especialmente hispanoamericanos, para transferir las experiencias positivas desarrolladas. Por otro lado, la normativa de 1966 también señalaba que el Centro podría «designarse en lo sucesivo»9Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP), apelativo que terminó convirtiéndose en oficial10.
La etapa histórica que se inicia con la transición política española llevó consigo una nueva ola de reformas en el modelo organizativo y funcional vigente. En 1977, el ENAP pasó a denominarse INAP11. Además, se ampliaron sus fines, por lo que a su misión tradicional (la selección, la formación y el perfeccionamiento de funcionarios) se sumaron otros cometidos como el mantenimiento de relaciones de cooperación con instituciones similares en el extranjero (especialmente en los países iberoamericanos) y la investigación en el ámbito de la Administración pública y, en particular, de la función pública12.
De este modo, algunas de las actividades existentes desde 1966 se convirtieron en ejes estratégicos de la institución y, en consecuencia, se produjo una reestructuración organizativa al crearse la Escuela de la Función Pública Superior, la Escuela de Formación Administrativa y el Centro Español de Cooperación Administrativa13. En este periodo, al Presidente del INAP se le otorgó, por primera vez, la categoría de director general14, cuando anteriormente el puesto se proveía por concurso entre «funcionarios con más de diez años de servicio y experiencia docente en las materias de organización de la Administración pública»15.
En el comienzo del periodo constitucional, el INAP sufrió un cierto debilitamiento institucional (Alonso, 2000). En este sentido, en el año 1979, se suprimió la categoría de director general del presidente del INAP y la institución
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pasó a depender de la Dirección General de Función Pública, adscrita a la Presidencia del Gobierno16.
En el año 1983, se originó un nuevo cambio institucional en el INAP que incidió, como iba siendo costumbre, en el rango jerárquico de su presidente y en su misión. Por un lado, el presidente del INAP recuperó la categoría de director general17. Por otro lado, se conservaron los fines anteriores y se añadieron otros como la coordinación de los Centros, Institutos o Escuelas de la Administración Civil que tuviesen a su cargo actividades de selección, formación y perfeccionamiento de funcionarios, y la cooperación con los Centros, Institutos o Escuelas de Administración Pública de las Comunidades Autónomas. Estas nuevas líneas de actuación respondían a la instauración del Estado auto-nómico en España y ponían de manifiesto cómo el INAP se configuraba como la máxima autoridad institucional para dirigir y orientar la labor de las organizaciones administrativas que se habían constituido para desempeñar sus mismos cometidos en las diversas regiones del territorio español.
Unos meses después se inició el proceso de diseño del nuevo marco norma-tivo de la función pública española que dio lugar a la aprobación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública. Esta regulación ha sido una de las más relevantes en la historia de la función pública en España y otorgó al INAP «la coordinación, control y, en su caso, la realización de los cursos de selección, formación y...
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