STS, 1 de Abril de 2009
| Ponente | NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2009:3441 |
| Número de Recurso | 4203/2004 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 1 de Abril de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a uno de abril de dos mil nueve
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 4203/2004 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA, representada por la Letrada de su Gabinete Jurídico, contra la sentencia de 14 de febrero de 2003 de la Sección Primera de la Sala de Sevilla de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (dictada en el recurso núm. 151/1997).
Siendo parte recurrida don Torcuato, doña Amalia, doña Inés, don Artemio Y doña Marí Trini, que no han comparecido en esta fase de casación.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"FALLAMOS:
Que rechazando la causa de inadmisibilidad alegada debemos estimar el recurso nº 151 de 1997, interpuesto por Don Torcuato, Doña Amalia, Doña Inés, Don Artemio y Doña Marí Trini, contra el artículo 4 del Decreto 528 de 1996 de 26 de diciembre de la Consejería de Gobernación de la Junta de Andalucía , por el que se aprueba la Oferta de empleo público correspondiente a 1.996, que debemos anular por no ser conforme con el ordenamiento jurídico. Sin costas".
Notificada la anterior sentencia, la representación de la JUNTA DE ANDALUCÍA promovió recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparados y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó su escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:
"(...) por formulado recurso de casación contra Sentencia de 14 de febrero de 2003 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla, Sección Primera, dictada en el recurso núm. 151/97 y en mérito de lo expuesto, estime dicho recurso, casando la mencionada Sentencia, y en consecuencia declare ajustado a Derecho el artículo 4 del Decreto 528/1996 , por el que se aprueba la Oferta de Empleo Público para 1996, en su día impugnado".
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 18 de marzo de 2009.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala
El proceso de instancia se inició por don Torcuato y varias personas más, invocando su condición de funcionarios de carrera de distintos Grupos y Cuerpos de la Administración de la Junta de Andalucía, mediante un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el artículo 4 del Decreto autonómico 528/1996, de 26 de diciembre, por el que se aprobaba la Oferta de empleo público correspondiente a 1.996.
El precepto impugnado tenía este contenido:
"Artículo 4 . Convocatorias para plazas correspondientes a dotaciones de personal interino
-
De conformidad con lo establecido en el apartado Tres de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 7/1996, de 31 de julio, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma para Andalucía para 1996, se convocan plazas para todos los Grupos de clasificación de personal funcionario y correspondientes a dotaciones de personal interino, con el límite máximo del total existente a 31 de diciembre de 1995.
-
En las convocatorias respectivas de cada Cuerpo o especialidad se fijará el número de plazas que se ofertan, sin que el total de las ofrecidas en todas las convocatorias pueda superar el límite señalado en el apartado anterior".
La sentencia recurrida en esta casación, tras rechazar la falta de legitimación opuesta por la demandada Junta de Andalucía, estimó el recurso jurisdiccional y anuló el precepto impugnado.
Para justificar ese pronunciamiento anulatorio, delimitó inicialmente la cuestión de fondo indicando que la impugnación planteada había invocado desviación de poder y vulneración de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad (artículos 14, 23.2 y 103 de la Constitución -CE -), así como la infracción del principio de jerarquía normativa.
Y también realizó a tales efectos de delimitación del litigio la siguiente declaración:
"(...) con independencia de las alegaciones que formulan los recurrentes, la Sala concluye, en cuanto al asunto que se somete a nuestra decisión, que el decreto que contiene el artículo recurrido recoge la oferta pública de empleo que la Administración de la Comunidad Autónoma consideró oportuna, y que el artículo 2 cuantificó y distribuyó. Ese precepto con toda claridad afirma que las plazas que se ofertan, distribuidas por Cuerpos y especialidades u opciones de acceso en las relativas a personal funcionario... son las que se recogen en el Anexo del presente Decreto. El examen del Anexo muestra inequívocamente que para el personal funcionario se oferta un determinado número de plazas cuya cifra total se distribuye entre las que se destinan a promoción interna y al turno libre, manifestando el artículo 3.3 en relación con las pruebas de promoción interna que se convocarán con independencia de las de acceso libre, y que las plazas ofertadas y que no se cubran por ese sistema podrán acumularse a las convocatorias de acceso libre.
De lo que acabamos de exponer la conclusión única posible es la de que la oferta pública de empleo para 1.996 de la Administración Pública Autonómica limitaba el número de plazas a cubrir tanto por el procedimiento de acceso libre como de promoción interna a las recogidas en el anexo, y, reservaba las restantes, es decir, las ocupadas por funcionarios interinos, para las convocatorias a que se refería el artículo 4 combatido y que denominaba como "convocatorias para plazas correspondientes a dotaciones de personal interino". De la propia expresión del precepto se deduce que se trataría de convocar las plazas ocupadas por el personal existente, y que estaban dotadas, y con el límite máximo de los existentes el 31 de diciembre de 1995.
Lo que quedaba pendiente de desarrollo era la convocatoria específica y singular de esas plazas para ese personal, y la determinación de las pruebas a superar y el modo de desarrollarse, es decir, su contenido.
Este planteamiento nos permite examinar si eso era legalmente posible y si lo era en las circunstancias que concurrían en el momento en que se pretendió realizarlo".
Posteriormente invocó la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional sobre pruebas selectivas para el acceso a la función pública interpretando los artículos 23.2 y 103.2, y subrayó especialmente la jurisprudencia sobre pruebas restringidas contenida en las SsTC 27/1991, 302/1993 y 60/1994.
Finalmente, como una derivación de esa jurisprudencia constitucional, concluyó lo siguiente:
"Ahora bien agotadas las circunstancias referidas en la citada norma legal, no es posible, como hace el decreto recurrido intentando encontrar un apoyo legal en la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 7 de 1996 , que, desde luego no lo concede, de ahí la invocación de fraude de ley que realizan los recurrentes, convocar unas pruebas específicas y restringidas para el personal funcionario interino al servicio de la Junta de Andalucía con exclusión de los funcionarios de carrera y de los ciudadanos que legítimamente aspiran a ingresar en los cuadros de la Función Pública andaluza.
En consecuencia anulamos el artículo 4 del Decreto 528 de 1996, de 26 de diciembre , por el que se aprobó la oferta pública de empleo de la Junta de Andalucía para 1.996".
El actual recurso de casación de la JUNTA DE ANDALUCÍA invoca en su apoyo tres motivos, todos ellos amparados en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (LJCA).
El primero de esos motivos denuncia que la sentencia de instancia infringe el artículo 19.1.a) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y la jurisprudencia que lo interpreta, al no haber apreciado la falta de legitimación del recurrente que fue aducida en el proceso de instancia.
Para apoyar ese reproche, lo primero que se hace es combatir el interés esgrimido por la parte recurrente para justificar su legitimación.
Se dice a este respecto que los funcionarios demandantes sostienen que la actuación impugnada, al reservar determinadas plazas para interinos, les "hurtaba los puestos vacantes existentes" en dos formas distintas: la primera impidiéndoles optar a Cuerpos superiores; y la segunda limitando sus posibilidades de acceder a determinados Cuerpos participando en el turno libre de la correspondiente convocatoria.
Frente a esos alegatos de la parte actora, se afirma lo siguiente:
"(...) ni el artículo 4 de la Oferta de Empleo Público dice que dichas plazas vayan a reservarse a los interinos, sino que lo que por el contrario dice es que salen a concurso las plazas correspondientes a dotaciones de personal interino, previendo así justamente lo contrario de lo señalado por los recurrentes, la norma prevé el ofrecimiento de las plazas actualmente dotadas por interinos".
Y se concluye después en que ningún beneficio actual y real obtendrían los demandantes con la anulación del artículo impugnado.
Posteriormente se invocan especialmente las sentencias de esta Sala de 28 de enero y 9 de junio de 1997 (recursos de casación 1123/91 y 1230/1991 ), transcribiendo una parte de ésta última, en las que se declara la falta de legitimación de funcionarios de carrera para impugnar actuaciones de la Administración -allí se trataba de la Administración del Estado- referidas al proceso de funcionarización del personal laboral.
Entrando en el análisis de ese primer motivo de casación, lo primero que debe decirse es que la doctrina establecida en esas sentencias de 28 de enero y 9 de junio de 1997, principalmente invocadas, no es trasladable al actual caso litigioso por lo que se explica seguidamente.
Allí se trataba de recursos contencioso-administrativos dirigidos no contra actos concretos de convocatoria de plazas sino contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de marzo de 1991 sobre la aplicación del artículo 15 y la disposición transitoria 15ª de la Ley de la Ley 30/84, de 2 de agosto, modificada por la Ley 23/1988, de 28 de julio, señalando las mencionadas sentencias que el acuerdo impugnado estaba referido a los contratados laborales y no afectaba a los que ya tenían la condición de funcionarios; y frente a la alegación de que los funcionarios resultaban concernidos porque los puestos afectados por el proceso de funcionarización no pasaban a engrosar la lista de plazas vacantes -no pudiendo quienes ya eran funcionarios acceder a ellas-, esas sentencias de 28 de enero y 29 de junio de 1997 señalan que ese no es un efecto generado por el acuerdo del Consejo de Ministros allí recurrido sino querido por la disposición transitoria 15ª ya citada de la Ley 30/1984.
De ahí que esta Sala concluyese entonces que "... no es discernible ningún interés que los recurrentes que pueda ser afectado, bien como perjuicio a eludir o como ventaja a obtener, por el acuerdo impugnado, sobre el cual pudiera asentarse un derecho de tutela, por lo que debe apreciarse su falta de legitimación...".
El caso enjuiciado en el actual proceso es diferente, por tratarse de un recurso contencioso-administrativo que se dirige contra una actuación administrativa que aprueba una Oferta de empleo público y delimita las plazas que son objeto de la misma.
Aquí no puede afirmarse que la incidencia en la esfera de intereses de los funcionarios que no pueden acceder a las plazas en que queda concretada esa Oferta no sea un efecto de la actuación administrativa impugnada sino de la norma legal, y esto porque lo debatido en la instancia fue que esa Oferta estableció una reserva de plazas sólo para interinos que limitaba los derechos de los demandantes.
Por tanto, versando el litigio sobre si la actuación administrativa impugnada incidía o no en la esfera jurídica de los recurrentes, la legitimación de estos para impugnarla se confunde con la controversia de fondo. Y por ello es correcto el siguiente razonamiento empleado por la Sala de instancia para rechazar la falta de legitimación de los recurrentes:
"En el supuesto presente los recurrentes son funcionarios de la Junta de Andalucía, sin que quepa duda de que el acceso a la función pública que se regule en una oferta pública de empleo en virtud de las pruebas convocadas para personal interino que tiene reconocidos servicios previos en la Administración, puede afectar a los derechos de promoción y a las expectativas de traslado para la provisión de vacantes de los funcionarios de carrera, teniendo en consecuencia un interés legítimo en el recurso distinto del mero interés por la legalidad".
En consecuencia, el primer motivo de casación no puede ser acogido.
Los otros dos motivos de casación, que guardan una gran relación entre sí, reprochan, el segundo, la infracción del artículo 70.2 de la LJCA, en relación con los artículos 103.1 y 106.1 CE y la Jurisprudencia aplicable; y el tercero, la infracción de los artículos 14, 23 y 103 CE.
En el desarrollo argumental de uno y otro se utiliza como idea principal que la sentencia recurrida confundió "oferta" de empleo público y "convocatoria"; esto es, no diferenció entre la inicial delimitación de las plazas dotadas presupuestariamente que, por estar vacantes, pueden ser objeto de procedimientos de acceso al empleo público, y la posterior convocatoria que sea realizada para iniciar dichos procedimientos de acceso.
Y esa idea es utilizada tras haber realizado en la exposición del primer motivo esta afirmación que de nuevo ahora conviene volver a transcribir:
(...) ni el artículo 4 de la Oferta de Empleo Público dice que dichas plazas vayan a reservarse a los interinos, sino que lo que por el contrario dice es que salen a concurso las plazas correspondientes a dotaciones de personal interino, previendo así justamente lo contrario de lo señalado por los recurrentes, la norma prevé el ofrecimiento de las plazas actualmente dotadas por interinos".
Esos motivos de casación segundo y tercero sí merecen ser acogidos, por ser justificadas las vulneraciones invocadas en su apoyo.
Tiene razón el recurso en que sólo con base en meras hipótesis puede concluirse que el artículo 4 de la Oferta de empleo público que es objeto de controversia haya incurrido en esas infracciones que se le vienen a imputar: haber sustraído indebidamente unas plazas a los funcionarios de carrera para reservarlas a pruebas restringidas para interinos y, con ello, haber vulnerado los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.
Como también la tiene en que serán las posteriores convocatorias las que en su caso podrán incurrir en esas vulneraciones, cuando limiten de manera indebida el número de personas que pueden participar en el correspondiente proceso selectivo.
Efectivamente la literalidad de ese impugnado artículo cuarto de la Oferta no permite constatar esa reserva para el personal interino, y a ello debe añadirse que la posible duda quedaría despejada si se tiene en cuenta cuál es la significación y el alcance que corresponde a una Oferta de empleo.
Por lo que hace al texto literal de ese repetido artículo 4, debe decirse que únicamente delimita un concreto grupo de plazas, "las correspondientes a dotaciones de personal interino", como uno de los contingentes de plazas que queda incluido en la Oferta de Empleo público, mas ninguna declaración realiza sobre que la convocatoria para dichas plazas quedará limitada a quienes las ocupen como personal interino.
Y sobre el alcance que debe otorgarse a una Oferta de empleo público ha de señalarse lo siguiente: (a) consiste tan sólo en determinar las plazas vacantes que podrán ser objeto de cobertura en el ejercicio anual a que está referida; (b) no conlleva ni produce la iniciación del correspondiente proceso administrativo destinado a seleccionar y nombrar las concretas personas que habrán de ocupar dichas plazas, pues esto corresponde a la ulterior convocatoria que ha de realizarse con esta finalidad; y (c) el párrafo 2 de ese mismo artículo 4 confirma lo anterior cuando expresamente alude a posteriores convocatorias.
Todo lo anterior demuestra que fue indebida la aplicación de los artículos 14, 23 y 103 CE, y de la jurisprudencia existente sobre estos preceptos, que llevó a cabo la sentencia recurrida para justificar su pronunciamiento anulatorio.
Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar haber lugar al recurso de casación, anular la sentencia recurrida y desestimar el recurso contencioso-administrativo que fue interpuesto en el proceso de instancia.
En cuanto a costas procesales, no concurren las razones previstas en el artículo 139.1 de la LJCA para hacer una especial imposición de las correspondientes al proceso de instancia; y de conformidad con lo establecido en el apartado 2 de ese mismo precepto procesal, cada parte abonará las suyas en las que correspondan al recurso de casación.
-
- Haber lugar al recurso de casación interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA contra la sentencia de 14 de febrero de 2003 de la Sección Primera de la Sala de Sevilla de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (dictada en el recurso núm. 151/1997), y anular dicha resolución a los efectos de lo que se declara a continuación.
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- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto en el proceso de instancia contra el artículo 4 del Decreto 528 de 1996 de 26 de diciembre de la Consejería de Gobernación de la Junta de Andalucía, por el que se aprueba la Oferta de empleo público correspondiente a 1.996, al ser conforme a Derecho en lo que fue discutido en dicho proceso.
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- No hacer especial imposición sobre las costas procesales del proceso de instancia ni sobre las correspondientes al recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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