STS, 18 de Mayo de 2009

En el proceso antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla dictó sentencia en fecha 21 de marzo de 2006, estimatoria del recurso. Notificada a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Chiclana de la Frontera y de la Junta de Andalucía, se presentaron sendos escritos preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en la providencia de la Sala de instancia de 17 de abril de 2006, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el Ayuntamiento de Chiclana de la Frontera compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 13 de junio de 2006 su escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando sentencia en consonancia con los motivos de casación alegados.

La Junta de Andalucía compareció también ante este Tribunal Supremo mediante sendos escritos presentados en fechas respectivas 24 de mayo y 19 de julio de 2006, en el último de los cuales señaló que: " no considerándose viable el recurso de casación preparado (...) manifiesta esta parte que no sostiene el citado recurso ".

Por auto de 4 de septiembre de 2006 se acordó declarar desierto el recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía.

Mediante providencia de fecha 12 de abril de 2007 se admitió a trámite el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Chiclana de la Frontera, atribuyéndosele su conocimiento a la sección quinta de esta Sala. Por la de 21 de septiembre de 2007 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte recurrida a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso. En el referido término la parte recurrida no presentó escrito alguno, por lo que mediante providencia de 4 de diciembre de 2007 se declaró caducado el trámite de oposición.

Por providencia de fecha 5 de Mayo de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 12 de Mayo de 2009, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. PEDRO JOSÉ YAGÜE GIL,

Se impugna en este recurso de casación nº 3014/2006 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó en fecha 21 de marzo de 2006, en el recurso nº 992/2004, interpuesto por D. Gustavo y las entidades mercantiles "Explotaciones Agropecuarias de Campano SA" y "Urbanización Pinar de Don Jesús SA" contra el acuerdo de 23 de diciembre de 2003 de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cádiz, por el que se aprobó definitivamente, con carácter parcial, el Plan General de Ordenación Urbana de Chiclana de la Frontera, quedando en suspenso varias determinaciones del mismo, pendientes de la presentación de un nuevo Texto Refundido del plan, en el que se acredite el cumplimiento de las observaciones contenidas en dicho acuerdo.

La referida sentencia, tras reproducir en su fundamento jurídico primero el "anexo" del acuerdo recurrido en el que se precisan las determinaciones del Plan General de Chiclana de la Frontera que deberían corregirse, concluyó que las rectificaciones impuestas en él resultaban de tal envergadura que imposibilitaban la aprobación del Plan, incluso parcialmente. Estimó por ello el recurso y anuló el referido acuerdo, con la siguiente argumentación (que transcribimos literalmente en cuanto ahora interesa):

"[...] Nadie discute que efectivamente es posible la aprobación definitiva parcial de los planes generales de ordenación urbana, o urbanística según terminología de la LOUA, el problema que a nuestro entender subyace es el de los límites que debe guardar esta aprobación definitiva parcial. El art. 132.3 del RPU, distingue varios supuestos que van desde la aprobación pura y simple hasta la denegación de la misma; pasando por el estadio intermedio de la suspensión de la aprobación para la subsanación de deficiencias, distinguiendo según deban introducirse modificaciones sustanciales o no, en el primer caso necesariamente debe someterse a información pública y posterior elevación al órgano competente para su aprobación definitiva; en el otro supuesto, subsanación de modificaciones no sustanciales, se puede optar bien por elevarlo de nuevo a aprobación definitiva, o bien entra en vigor directamente sin necesidad de este último trámite. No contemplado de manera específica por la normativa -sí en la actual art. 33, b y c Ley 7/02 -, si bien, se admite sin problemas, con un amplio respaldo jurisprudencial, la aprobación parcial con reserva de subsanar las particularidades que se indiquen.

La opción que ejerce el órgano competente, es el de la aprobación definitiva, excepto las determinaciones señaladas pendientes que quedan suspendidas hasta la subsanación de deficiencias.

[....] Desde luego, llama la atención las numerosísimas determinaciones suspendidas que deben ser objeto de subsanación.

[....] La simple lectura de las determinaciones suspendidas, algunas inexistentes como se ha dicho, y que deben ser objeto de incorporación o corrección, muestran palmariamente que se pone en entredicho no ya sólo los principios básicos sobre los que se asienta el propio plan, sino la misma función y finalidad del plan, puesto que tan amplia suspensión y corrección de determinaciones desvirtúa el carácter integral y global del plan tanto desde el punto de vista territorial, ya se señalaran como por ejemplo quedan afectados elementos estructurantes básicos de indudable importancia, como material, en cuanto desaparece toda seguridad jurídica en aspectos básicos como el estatuto de la propiedad del suelo. Si bien es factible la aprobación definitiva parcial, suspendiendo la aprobación de alguna zona o sector determinado, en tanto que no queda comprometido ni el modelo ni el régimen jurídico del suelo en general, al afectar a ese concreto sector o zona, que por su carácter aislado puede ser objeto de un tratamiento urbanístico específico sin comprometer otras zonas o sectores, cuando la suspensión se extiende a tal número de determinaciones, a tantos sectores y zonas, lo que resulta patente es que prácticamente todo el plan queda comprometido rompiéndose el carácter integral y global del plan.

[....] Pero, aún la importancia de lo dicho anteriormente, lo que resulta determinante en la desvirtuación del Plan General y de sus características y funciones básicas, es el tratamiento que se contiene en la aprobación y determinaciones suspendidas respecto de la clasificación del suelo. En este caso, se observa que además del amplísimo tratamiento que contiene respecto de toda clase de suelo, no se limita a objetar sobre la clasificación de suelos que por su carácter objetivo no pueden recibir más que una determinada clasificación, sino que el órgano con competencia para aprobar el plan, procede a un auténtico examen de oportunidad, clasificando determinados suelos según el propio parecer de la Comisión, lo cual mal se compadece con el principio antes enunciado de autonomía municipal, ni con la motivación que justificó las concretas clasificaciones, si bien dado que la parte actora no aborda este tema, valga a título de mero comentario.

[....] Ya se ha comentado, que si una de las finalidades del Plan General es delimitar el estatuto jurídico del suelo, cuando la distinta clasificación del suelo ya comporta por se, por los derechos y cargas que se derivan de cada clase de suelo, un muy distinto régimen, resulta claro que una intervención tan acusada como la referida, incidiendo de lleno en la clasificación y calificación del suelo, comporta evidentemente un cambio significativo en el régimen jurídico del suelo que el Ayuntamiento proponía que se está afectando directa y relevantemente al estatuto jurídico de la propiedad del suelo, las modificaciones a introducir cambian, en algunos casos radicalmente, el régimen jurídico del suelo, con gran inseguridad jurídica, incidiendo sustancialmente en el aspecto material urbanístico del suelo, con la trascendencia constitucional vista en cuanto delimita el contenido concreto de cada propiedad, poniendo en entredicho la propia ejecutividad del plan en aspectos tan básicos como cesiones, expropiaciones, reparto de beneficios y cargas..., puesto que se rompe el equilibrio necesario fruto de un tratamiento integral y global de cada parte integrado en el conjunto, cuando cambian estas partes de manera tan sustancial y en tal alto número, no puede menos que afectar sustancialmente al modelo primitivo, perdiendo el Plan General su significación, el territorio no se contempla de manera integral, sino que a la postre lo que se consigue es un planeamiento que aporta soluciones parciales a medida que se van añadiendo o corrigiendo las determinaciones que se contempla en el citado anexo.

Todo lo cual ha de llevarnos a acoger las causas de nulidad invocadas, sin necesidad de entrar en otras consideraciones".

Contra la referida sentencia la representación del Ayuntamiento de Chiclana de la Frontera ha interpuesto recurso de casación, en el cual esgrime dos motivos de casación, a saber:

1. - Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional 29/98, por infracción de lo dispuesto en el artículo 70.2 de la misma, en relación con el artículo 63.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJA-PAC), así como de jurisprudencia representada en las sentencias del Tribunal Supremo de 10 de diciembre de 2001, 25 de abril de 1997, 22 de marzo de 1994 y 26 de septiembre de 1995. Considera el Ayuntamiento recurrente que los defectos formales que la sentencia de instancia le imputó al acuerdo recurrido son de escasa entidad y no generan indefensión, por lo que no determinan su nulidad.

2. - Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, por infracción del artículo 132.b) del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, aprobatorio del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, así como de jurisprudencia en la que se reconoce la posibilidad de aprobar parcialmente un Plan General, dejándose en suspenso las determinaciones del mismo que deban corregirse.

El primer motivo del recurso de casación se articula, como se ha dicho, por el cauce del subapartado c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, por el " quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de las sentencias y de las que rigen los actos y garantías procesales ".

Dicho motivo no puede prosperar en los términos en los que ha sido formulado, al concurrir una evidente falta de correspondencia entre su desarrollo y el cauce procesal utilizado (artículo 93.2.d. LRJCA ), ya que su argumentación ninguna relación guarda con el supuesto regulado en el artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional. En efecto, no se denuncia en este primer motivo ningún defecto procesal, sino que se plantean cuestiones sustantivas atinentes al tema de fondo debatido en el proceso (nulidad o anulabilidad del acuerdo administrativo recurrido), que en todo caso tendrían encaje en el motivo casacional del subapartado d) del referido artículo 88.1.

Tan defectuosa selección del motivo justifica por sí sola su rechazo, pues, como ha declarado esta Sala en multitud de sentencias, es preciso que exista una correlación entre el motivo o motivos que sirven de fundamento al recurso -los taxativamente autorizados por el artículo 88.1 LJCA - y el desarrollo argumental desplegado en apoyo de los mismos, exigencia implícita en el deber legal de expresar "razonadamente" (ex artículo 92.1 LJCA ) el motivo o motivos en que venga amparado el recurso, de tal modo que cuando no es así, esto es, cuando la argumentación jurídica vertida en el desarrollo del motivo es ajena al motivo casacional esgrimido por la parte recurrente, concurre la causa de inadmisión prevista en el artículo 93.2.d) de la Ley de esta Jurisdicción (por todas, sentencias de 31 de octubre de 2008 -RC 1007/2007-, 8 de abril de 2008 -RC 6310 / 2004- y 22 de marzo de 2006 -RC 2729 / 2003 -). No ha de olvidarse, en este sentido, que como hemos dicho en numerosas ocasiones, la expresión del motivo casacional en el escrito de interposición no es una mera exigencia rituaria desprovista de sentido, sino elemento determinante del marco dentro del que ha de desarrollarse la controversia y en torno al que la sentencia debe pronunciarse; sin que, por otro lado, pueda aceptarse que esta inexcusable carga procesal, que sólo a la parte recurrente afecta, pueda ser suplida por la colaboración del órgano jurisdiccional.

Con independencia y sin perjuicio de ello, el motivo no podría prosperar en ningún caso habida cuenta que los preceptos cuya supuesta infracción invoca la parte recurrente (artículo 63.2 LRJA-PAC y artículo 70.2 LRJCA ) no pueden sustentar por sí solos el motivo, desde el momento que dichos preceptos se limitan a proclamar con carácter genérico que es causa de anulación y consiguiente estimación del recurso contencioso-administrativo la concurrencia de cualquier infracción del Ordenamiento Jurídico en la actividad administrativa examinada. Además, la argumentación que la parte recurrente despliega para justificar la cita de esos preceptos no guarda relación con las verdaderas razones por las que la Sala a quo estimó el recurso. La parte recurrente insiste en que los meros defectos formales o procedimentales no determinan necesariamente la nulidad de la actividad administrativa impugnada, pero en este caso no se anuló el Acuerdo en cuestión por incurrir en vicio formal o procedimental alguno, sino sustantivo, al aprobar un Plan General en cuya ordenación concurren deficiencias globales y estructurales, puestas de manifiesto por la propia Comunidad Autónoma de Andalucía y por las Administraciones sectoriales de costas, carreteras y medio ambiente. Deficiencias que en su conjunto afectaban a la propia esencia del plan, e impedían su aprobación definitiva, total o parcial.

En cuanto a la jurisprudencia alegada (sentencias del Tribunal Supremo de 10 de diciembre de 2001, 25 de abril de 1997, 22 de marzo de 1994 y 26 de septiembre de 1995 ), no explica el recurrente ni su contenido, ni la posible identidad existente entre los supuestos examinados en ellas y el que es objeto de este litigio, por lo que tampoco pueden ser tomadas en consideración.

Pero, sobre todo, el motivo es rechazable porque confunde los conceptos de acto administrativo y disposición general. Los actos administrativos pueden ser ilegales por nulidad (artículo 62.1 de la Ley 30/92 ) o por simple anulabilidad (artículo 63 ), pero las disposiciones generales no son nunca anulables sino nulas de pleno derecho (artículo 62.2 de la Ley 30/92, que dispone la nulidad de pleno derecho de las disposiciones administrativas que vulneren las leyes u otras disposiciones de rango superior, sin distinción de valoración formal o material). Un Plan General es una disposición general, y, por lo tanto, cualquier infracción en que incurra producirá su nulidad de pleno derecho.

En el segundo motivo del recurso de casación, formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, se denuncia la infracción del artículo 132.3.b) del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, aprobatorio del Reglamento de Planeamiento Urbanístico (RPU), en relación con los artículos 33.b) y 33.c) de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, así como de la jurisprudencia representada en las sentencias del Tribunal Supremo de 8 de mayo y 2 de diciembre de 2006.

Este motivo tampoco puede prosperar, al no efectuarse en él una crítica razonada a la sentencia de instancia, limitándose a reproducir literalmente lo dispuesto en el citado artículo 132.3.b) RPU, a citar sin más los artículos 33.b) y 33.c) de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía y a añadir, en términos genéricos, que " tal aprobación parcial, dejando en suspenso las determinaciones señaladas hasta la subsanación de las mismas, no es compatible con la regulación legal vigente en los temas urbanísticos, y, concretamente, en lo que al planeamiento afecta ". Tampoco explica el contenido de las dos únicas sentencias invocadas como jurisprudencia infringida, ni su incidencia en el caso analizado.

Al margen de ello, el criterio establecido en la sentencia recurrida, sobre los requisitos necesarios para poder aprobar parcialmente un Plan General, es acorde con la reiterada jurisprudencia de esta Sala sobre el particular, de la que constituyen buena muestra nuestras sentencias de 23 de mayo de 2003 (RC 4116/2000), 8 de mayo de 1998 (Rec. 4285/1992) o 7 de abril de 1992 (Rec. 5470/1990 ). En ellas afirmamos que, aunque es admisible que los planes urbanísticos sean aprobados en forma parcial, quedando en suspenso ciertas determinaciones o ámbitos de los mismos objeto de corrección, ello requiere en cualquier caso " que esos obstáculos que impidan la aprobación definitiva [total] no afecten al modelo territorial fundamental que subsiste en sus líneas definidoras ", así como " que la solución resultante mantenga coherencia ".

Acogiendo esta doctrina, el artículo 33.2.d) de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, -que citamos a efectos meramente ilustrativos, al no resultar aplicable al caso por razones de transitoriedad- impide implícitamente otorgar aprobación definitiva (total o parcial) a un Plan General que incurra en " deficiencias sustanciales ".

En este concreto caso la sentencia impugnada concluyó, precisamente, que los defectos del Plan General que se deben subsanar son, en su conjunto, "sustanciales", tanto por su elevado número, como por la extensión superficial afectada, y porque en buena parte atañen a sistemas generales y elementos estructurales de la ordenación urbanística e incluso territorial, por lo que, en coherencia con lo antedicho no procedía su aprobación, ni siquiera parcial. Llegó así a afirmar que: " las modificaciones a introducir cambian, en algunos casos radicalmente, el régimen jurídico del suelo, con gran inseguridad jurídica, incidiendo sustancialmente en el aspecto material urbanístico del suelo, con la trascendencia constitucional vista en cuanto delimita el contenido concreto de cada propiedad, poniendo en entredicho la propia ejecutividad del plan en aspectos tan básicos como cesiones, expropiaciones, reparto de beneficios y cargas..., puesto que se rompe el equilibrio necesario fruto de un tratamiento integral y global de cada parte integrado en el conjunto, cuando cambian estas partes de manera tan sustancial y en tal alto número, no puede menos que afectar sustancialmente al modelo primitivo, perdiendo el Plan General su significación, el territorio no se contempla de manera integral, sino que a la postre lo que se consigue es un planeamiento que aporta soluciones parciales a medida que se van añadiendo o corrigiendo las determinaciones que se contempla en el citado anexo ".

El Ayuntamiento de Chiclana no cuestiona en su recurso de casación este presupuesto de hecho de la sentencia impugnada, determinativo del fallo anulatorio.

Finalmente, resulta significativo que ninguna de las Administraciones públicas demandadas haya invocado y acreditado en el proceso de instancia la existencia de al menos un distrito del término municipal que no resultando afectado por las deficiencias a subsanar pudiera funcionar urbanísticamente de manera coherente y autónoma al margen del resto del territorio y de las determinaciones del Plan suspendidas, en un marco de mínima seguridad jurídica.

Razones todas por las que este motivo ha de ser desestimado.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la L.J. 29/98 ).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.