STS, 30 de Marzo de 2009

La sentencia impugnada desestimó el recurso contencioso administrativo promovido por la entidad mercantil Agrupación Seis, S.L., contra la denegación presunta de la solicitud que el 22 de diciembre de 1997 había dirigido al Ministerio de Medio Ambiente interesando una indemnización por los daños y perjuicios que, según dice, se le han irrogado por la paralización y el precinto en el curso de un procedimiento sancionador de las obras iniciadas en un solar de su propiedad, sito en el Paraje de Punta Pinet del municipio de San José (Ibiza), desde el 11 de mayo de 1994 hasta el 20 de noviembre de 1996, fecha en la que se declaró la caducidad de expediente y se ordenó levantar aquel precinto.

Dicho pronunciamiento jurisdiccional, después de describir el acto recurrido y de exponer la jurisprudencia sobre el instituto de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas (fundamentos primero a tercero), relata en el cuarto los siguientes hechos:

[...]

A) La Demarcación de Costas de Baleares incoó en fecha 11 de mayo de 1994 expediente sancionador, con inmediata orden de paralización de las obras que la entidad recurrente AGRUPACIÓN SEIS S.L. (antes Playa Pinet S.A.) había iniciado para la construcción de un edificio de viviendas y locales en zona de dominio público marítimo terrestre, sin la debida autorización administrativa, entre los hitos 1072 y 1074, en un tramo de costa denominado Punta Pinet, término municipal de San José (Ibiza).

La entidad recurrente había obtenido licencia municipal de obras en 1983, prorrogada en 1993.

B) La citada entidad presentó escrito en fecha 14 de julio de 1995 en el que solicitaba el archivo por caducidad del expediente incoado, así como el desprecinto del edificio, con reconocimiento del derecho a la correspondiente indemnización por la paralización de las obras de que fue objeto, requiriendo mediante nuevo escrito de 19 de octubre de 1995 que se emitiese la certificación de acto presunto.

C) En fecha 5 de diciembre de 1995, la mencionada entidad interpuso recurso ordinario contra la desestimación presunta de lo solicitado en su escrito de 14 de julio de 1995, que fue resuelto por la Dirección General de Costas en fecha 20 de noviembre de 1996, acordando el archivo del expediente por caducidad del mismo y el desprecinto de las obras, sin efectuar pronunciamiento alguno respecto de la indemnización solicitada, por entender que debería sustanciarse en el correspondiente expediente de responsabilidad patrimonial.

D) El 22 de diciembre de 1997 la entidad recurrente solicitó ante la Demarcación de Costas de Baleares la indemnización correspondiente a los daños y perjuicios causados por el precinto y paralización de las obras desde que se ordenó mediante Resolución de 11 de mayo de 1994 de la Demarcación de Costas de Baleares hasta que se levantó por Resolución de la Dirección General de Costas de 20 de noviembre de 1996 notificada a la recurrente el 16 de enero de 1997.

E) El 30 de mayo de 2002, esta Sala dictó Sentencia desestimatoria en el recurso 181/2000 interpuesto por Punta Pinet S.L. contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 4 de marzo de 1999 por la que se aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa de unos 83,4 kilómetros de longitud correspondiente a la totalidad del término municipal de San José (Ibiza).

F) La construcción que fue objeto del expediente sancionador se ubicaba en una zona comprendida entre la línea de antiguo deslinde, anterior a la Ley de Costas, y la nueva, más amplia, existiendo en el momento de incoarse el referido expediente una nueva delimitación provisional del dominio público marítimo terrestre (iniciada en 1993) que comprendía el tramo de costa de Punta Pinet.

En el fundamento quinto resuelve la controversia en los siguientes términos:

A la vista de lo expuesto es claro, a juicio de la Sala, que no puede acogerse el recurso planteado en los términos en que se ha concretado la exigencia de responsabilidad patrimonial de la Administración.

En efecto, la Sala no tiene dudas de que la razón asiste a la parte actora para denunciar un defectuoso funcionamiento de la Administración por el hecho de haberse tenido que declarar por la Dirección General de Costas la caducidad del expediente sancionador incoado, en la medida en que ello supone un expreso reconocimiento de que la Demarcación de Costas de Baleares no tramitó y resolvió el expediente, en el sentido procedente, con la diligencia legalmente exigible.

Ahora bien, no debe confundirse ese hecho con la pretensión de que se declare la responsabilidad de la Administración por el tiempo en que estuvo precintado el edificio y paralizadas las obras en construcción desde que se incoó el expediente sancionador por la Demarcación de Costas de Baleares y se ordenó su levantamiento por la Dirección General de Costas, pues para acoger esta pretensión la parte actora debería haber acreditado la improcedencia del precinto y de la paralización indicados. Esto no sólo no ha sucedido, sino que, por el contrario, ha quedado acreditado, en virtud de la Sentencia dictada por esta Sala en fecha 30 de mayo de 2002, que los terrenos en los que se ubicaba la construcción objeto del precinto y paralización pertenecían al dominio público marítimo terrestre, de manera que no puede afirmarse que la Administración del Estado actuase defectuosamente por ordenar la paralización cautelar de la construcción que en ellos se estaba realizando sin su correspondiente autorización.

Por tanto, la indemnización que, en su caso, procedería acordar a favor de la entidad recurrente sería la correspondiente a los daños y perjuicios derivados de la declaración de caducidad del expediente sancionador antes mencionado, y no a "los causados por la paralización de obras y precinto de las mismas" como pretende la demanda.

En consecuencia, dado que la parte actora no ha alegado ni probado haber sufrido daños y perjuicios por la causa indicada como apta para generar en este caso la correspondiente responsabilidad de la Administración, sino por otra diferente que, por lo expuesto, no puede ser acogida, se impone la conclusión de desestimar el presente recurso contencioso-administrativo.

En este sentido, ni siquiera acudiendo al informe pericial incorporado a las actuaciones, emitido por Don Justiniano, puede estimarse probada la existencia y, en su caso, la cuantía, de daños y perjuicios indemnizables por el concepto indicado, dado que el análisis contenido en dicho informe aparece referido al daño emergente y lucro cesante derivados de la paralización de las obras de construcción (y, en concreto, a indemnización por la extinción del contrato de construcción, coste de ésta, desvalorización del terreno por su nueva condición de no urbanizable, coste del proyecto no edificado, y costas y gastos de profesionales derivados del acto administrativo de paralización y precinto).

«Agrupación Seis» preparó el presente recurso y, previo emplazamiento ante esta Sala, efectivamente lo interpuso, al amparo del artículo 88, apartado 1, letra d), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción (BOE de 14 de julio), mediante escrito presentado el 17 de noviembre de 2004.

Expone que la sentencia que combate contradice el artículo 24 de la Constitución porque no ha otorgado el amparo judicial al que obliga el texto constitucional. Entiende que su pronunciamiento no se corresponde con los acontecimientos, ya que los daños que reclama no lo son por una irregular actuación administrativa, sino por precintar unas obras que se ejecutaban legalmente, al amparo de una licencia municipal, y cuya prosecución fue después autorizada, paralizándolas durante un lapso de tiempo en el que se le causaron unos daños y perjuicios que, a su juicio, han quedado acreditados por los informes obrantes en los autos.

Añade que el suelo sobre el que se realizaban los trabajos era urbano y edificable antes de la entrada en vigor del nuevo deslinde de la zona marítimo terrestre, habiendo sido paralizadas las obras por quien carecía de competencia para ello. Precisa que no plantea con su reclamación la cuestión del dominio público, sino la relativa a que durante el tiempo en el que se produjeron los actos de suspensión no existía aún el deslinde del dominio público marítimo terrestre, estando en vigor el anterior. Por consiguiente, la paralización en aquel momento de unas obras legales no correspondía a la Administración del Estado sino, en su caso, al Ayuntamiento que había otorgado la licencia de obras para un solar de edificable, según el planeamiento urbanístico vigente a la sazón. En su opinión, la Administración estatal debió requerir a la Corporación local para que iniciara un procedimiento de lesividad.

Considera que, por la vía de los hechos, se le ha impedido ejecutar unas obras que eran legales cuando las realizaba, sin que puedan tenerse en cuenta actos administrativos posteriores ni disposiciones de carácter general, que desclasificaban el suelo urbano para convertirlo en dominio público marítimo terrestre.

Termina solicitando el dictado de sentencia que case la recurrida y que, en su lugar, le reconozca el derecho a ser indemnizada por la paralización de las obras amparadas en la licencia municipal.

El abogado del Estado se opuso al recurso en escrito registrado el 6 de octubre de 2006, solicitando que se dicte sentencia inadmitiéndolo en virtud del artículo 93, apartado 2, letra c), de la Ley 29/1998, pues el escrito de interposición omite fundamentarlo en alguno de los motivos de casación que establece el artículo 88 de dicha Ley. El rechazo a limine litis debe producirse también, a juicio del defensor de la Administración, porque, haciendo un esfuerzo para entender la queja de la sociedad recurrente, puede entreverse una alegación de incongruencia, siendo así que invoca en el suplico el artículo 95, apartado 2, letra d), cuando, a los efectos supuestamente pretendidos, hubiera debido apoyarse en la letra c). En definitiva, entiende el abogado del Estado que no tiene por qué adivinar qué ha pretendido, en verdad, la actora y se queja de que no puede arbitrar adecuadamente su defensa en las condiciones en las que el recurso ha quedado planteado.

A título subsidiario pide la desestimación del recurso. Expone que la Sala se ha planteado dos hipótesis: que la empresa recurrente reclame por la paralización de las obras o que lo haga por la caducidad del expediente sancionador, rechazando ambas. La primera por ausencia del requisito de la antijuridicidad, ya que se debió acreditar la improcedencia del precinto y de la paralización subsiguiente. Dice que la demandante olvida que las obras requerían autorización estatal, que no se suple con la licencia municipal, y que, en todo caso, corresponde al Estado la prerrogativa de garantizar las obras.

En cuanto a la caducidad, como supuesto determinante de la responsabilidad, entiende acertado razonar que la demandante no justificó los daños y los perjuicios derivados de la misma. La falta de acreditación se ha hecho valer por la Sala de instancia en relación con esa caducidad no con la paralización de las obras, respecto de la que resultaba impertinente toda prueba, ya que en ese punto la ausencia de responsabilidad no se produce por falta de daño sino por ausencia de antijuridicidad.

En providencia de 16 de febrero de 2009 se dio traslado a la compañía recurrente de las causas de inadmisibilidad esgrimidas por el abogado del Estado, que evacuó el siguiente día 23, mediante escrito en el que se sorprendió de que el defensor de la Administración reitere en el año 2009 las mismas causas de rechazo a limine que esgrimió en el 2006, al presentar su oposición, por lo que en su opinión debe declararse la nulidad de aquel nuevo escrito, que se limita a reproducir el anterior.

Las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, circunstancia que se hizo constar en diligencia de 17 de octubre de 2006, fijándose al efecto el día 25 de marzo de 2009, en el que, previa deliberación, se aprobó la presente sentencia.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JOAQUÍN HUELIN MARTÍNEZ DE VELASCO,.

La compañía «Agrupación Seis» impugna la sentencia dictada el 30 de junio de 2004 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. Esta sentencia desestimó el recurso contencioso-administrativo que había interpuesto frente a la denegación presunta de la solicitud que el 22 de diciembre de 1997 había dirigido al Ministerio de Medio Ambiente interesando una indemnización por los daños y perjuicios que, según dice, se le han irrogado por la paralización y el precinto en el curso de un procedimiento sancionador de las obras iniciadas en un solar de su propiedad, sito en el Paraje de Punta Pinet del municipio de San José (Ibiza), desde el 11 de mayo de 1994 hasta el 20 de noviembre de 1996, fecha en la que se declaró la caducidad de expediente y se ordenó levantar aquel precinto.

El abogado del Estado, en el trámite de oposición, pide que no se admita el recurso porque la compañía actora no lo sustenta en ninguno de los motivos previstos en el artículo 88, apartado 1, de la Ley 29/1998, sin que se comprendan cuáles sean las razones de su discrepancia con la sentencia que combate.

De esta pretensión liminar del defensor de la Administración se dio traslado a la parte recurrente, quien, a la vista del escrito en el que lo ha evacuado, no ha entendido el alcance de la diligencia. No se trata de que ahora, en febrero de 2009, el abogado del Estado haya presentado un escrito de idéntico contenido que el de oposición, registrado en octubre de 2006 y del que recibiría una copia, sino de que, con la finalidad de salvaguardar su derecho a la defensa y a la igualdad de armas en el proceso, se ha abierto un trámite ad hoc para que pueda contestar a esas causas de inadmisión, invocadas entonces y frente a las que no había tenido ocasión de alegar. Este error le ha llevado a desaprovechar la ocasión, limitándose a pedir la «nulidad» de ese inexistente segundo escrito que reiteraría el anterior, sin que nada haya argumentado acerca de las razones esgrimidas por la otra parte para pedir el rechazo, sin examen del fondo, de su recurso de casación.

En cualquier caso la primera de las razones que hace valer la Administración para que esta Sala no analice el fondo del recurso de casación no puede prosperar, porque, si bien el escrito de interposición no es un modelo de rigor y de claridad, en él se dice expresamente que la impugnación se ampara en el artículo 88, apartado 1, letra d), de la Ley 29/1998.

Ahora bien, no ocurre lo mismo con la segunda, ya que el único precepto que se esgrime como infringido es el artículo 24 de la Constitución, dando a entender que se habría producido una infracción procesal denunciable por el cauce de la letra c) de aquel precepto y no de la d). Pero no es así. La invocación de esa norma constitucional es un pretexto para poner de manifiesto la discrepancia de la compañía recurrente con la decisión de la Sala de instancia, esto es, con su interpretación de la legalidad aplicable para decidir la contienda, legalidad que, sin embargo, silencia, sin aclarar cuál sean las concretas disposiciones, o la jurisprudencia que las interpreta, conculcadas por la decisión de instancia.

Es más, si se analiza con detenimiento dicho escrito, que reproduce el de preparación del recurso, se observa que, tras relatar los hechos que tiene por oportunos, la compañía recurrente se limita a discrepar de las conclusiones fácticas, afirmando que quedó acreditado ante la Audiencia Nacional el daño y el perjuicio irrogados.

En suma, nos encontramos bien ante una queja que no se concreta aducida por cauce inadecuado (quebrantamiento de las formalidades esenciales del juicio), bien ante un discrepancia con lo resuelto sin especificar las normas o la jurisprudencia que se estiman infringidas, bien ante un intento de revisar las pruebas apreciadas por la Sala a quo. En ninguna de tales hipótesis puede admitirse la impugnación.

Y es que el recurso de casación es un remedio extraordinario a través del cual se acude al Tribunal Supremo con la finalidad de que, con ocasión de determinadas resoluciones (relacionadas en los artículos 86 y 87 de la Ley 29/1998 ), revise la aplicación que se ha hecho en la instancia de la leyes sustantivas y procesales. Es extraordinario porque opera únicamente en virtud de los motivos establecidos expresamente por el legislador, reducidos a comprobar si se ha «proveído» equivocadamente (error in iudicando) o se ha «procedido» de forma indebida (error in procedendo). La naturaleza de la casación como recurso tasado limita los poderes de este Tribunal y también la actividad de los recurrentes. No es, pues, una nueva instancia jurisdiccional; no nos traslada el conocimiento plenario del proceso de instancia, sino únicamente un análisis limitado a verificar los motivos enumerados en el artículo 88, apartado 1, de la Ley 29/1998 [véase, entre las más recientes, la sentencia de 1 de diciembre de 2008 (casación 3910/05, FJ 2º )].

Por consiguiente, el recurso de casación no constituye una segunda edición del proceso, siendo su objeto mucho más preciso, pues trata de realizar un examen crítico de la resolución que se combate, estudiando si se han infringido por la Sala sentenciadora las normas o la jurisprudencia aplicables para la resolución de la controversia, comprobando que no se ha excedido del ámbito de su jurisdicción, ejercida conforme a sus competencias a través del procedimiento establecido, y controlando, para en su caso repararla, toda posible quiebra de las formas esenciales del juicio por haberse vulneradora las normas reguladoras de la sentencia o las que rigen los actos o las garantías procesales, siempre que en este último caso se haya producido indefensión (véase el artículo 88, apartado 1, de la Ley de esta jurisdicción).

Esta especial configuración obliga a articular cada queja por su cauce e impone al recurrente la carga de citar las normas o la jurisprudencia que estime conculcadas, sin confiar tan inexcusable aportación de parte a la colaboración del órgano decidor, porque la Sala, al suplir dicha insuficiencia, podría alterar los términos en que se encuentra planteado el debate [autos de 18 de febrero de 1998 (casación 2230/95, FJ 2º); 13 de octubre de 1998 (casación 8691/97, FJ 4º); y 5 de junio de 2007 (casación 4024/04, FJ 3º)]. Corresponde al recurrente intentar demostrar las vulneraciones que denuncia [véanse las sentencias de 17 de abril de 1998 (casación 492/94, FJ 1º) y 20 de diciembre de 2006 (casación 765/04, FJ 3º )], deber cuyo primer presupuesto es la cita de la normas afectadas.

Además, aquella singular naturaleza del recurso de casación impide revisar los hechos del litigio, salvo que por la vía de la letra d) del repetido artículo 88, aparado 1, se denuncie la infracción de los preceptos que regulan la valoración de pruebas tasadas o que la llevada a cabo resulta contraría a la razón y a la lógica, conduciendo a resultados inverosímiles y, por consiguiente, manifestación de un ejercicio arbitrario del poder jurisdiccional, vulnerador del artículo 9, apartado 3, de la Constitución [véanse las sentencias de 17 de noviembre de 2008 (casación 5707/07, FJ 2º); de 24 de noviembre de 2008 (casación 3394/05, FJ 1º); y 16 de febrero de 2009 (casación 6092/05, FJ 4º )].

Las anteriores reflexiones nos obligan a inadmitir este recurso de casación y así lo hemos de declarar en esta sentencia en virtud del artículo 95, apartado 1, en relación con el 93, apartado 2, ambos de la Ley 29/1998.

En aplicación del artículo 139, apartado 2, de la Ley reguladora de nuestra jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente, con el límite de mil euros para los honorarios del abogado del Estado.