STS, 12 de Diciembre de 1994
| Ponente | JOSE MARIA RUIZ-JARABO FERRAN |
| Número de Recurso | 36/1994 |
| Fecha de Resolución | 12 de Diciembre de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Diciembre de mil novecientos noventa y cuatro.
VISTO por la Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso de apelación en interés de la Ley número 36/94, interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que por su cargo ostenta, contra la sentencia dictada el 30 de enero de 1.991 por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, recaída en el recurso número 86 de 1.991, sobre celebración de manifestación de funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía.
En escrito de fecha 1 de febrero de 1.991 presentado ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, el Abogado del Estado interpuso recurso extraordinario de apelación en interés de la Ley contra sentencia dictada el 30 de enero de 1.991 por la mencionada Sala, en la que se estimó el recurso interpuesto por D. Esteban , en su calidad de DIRECCION000 de Organización del Comité Ejecutivo Provincial de Málaga del Sindicato Unificado de Policía, y autorizó la manifestación solicitada por dicho Sindicato, y al estimarse por el representante de la Administración que la referida sentencia era gravemente errónea en cuanto al pronunciamiento que contiene el plazo de preaviso, interpuso contra aquélla recurso extraordinario de apelación de interés de la Ley, solicitando se fije como doctrina legal correcta la de que el plazo mínimo de preaviso establecido en el artículo 8º de la Ley Orgánica 9/83, sólo puede ser minorado cuando concurran causas extraordinarias y graves debidamente justificadas.
Una vez se tuvo por interpuesto el mencionado recurso de apelación extraordinario y remitidas las actuaciones al Ministerio Fiscal, por éste se emitió su informe en escrito de 27 de febrero de
1.991, y dándose posteriormente traslado al Abogado del Estado para que manifestara si sostenía o no la apelación, por el mismo presentó con fecha 8 de abril de 1.994 el correspondiente escrito, en el que formuló las alegaciones que al efecto estimó oportunas, solicitando que se dicte sentencia declarando gravemente dañosa y errónea la impugnada, fijando la doctrina legal correcta de conformidad con sus alegaciones.
Finalmente, por providencia del 14 de julio de 1.994 se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día 28 de noviembre del mismo año, fecha en la que tuvo lugar dicha actuación procesal.
Se promueve el presente recurso extraordinario de apelación en interés de la Ley interpuesto por el Abogado del Estado, contra la sentencia dictada por la Sala de este orden jurisdiccional de Málaga del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de fecha 30 de enero de 1.991, impugnación prevista en el artículo 101 de la Ley de esta Jurisdicción, según redacción anterior a la Ley 10/1.992, de 30 de abril; la sentencia impugnada estimó el recurso contencioso-administrativo que, al amparo del proceso especial regulado en la Ley 62/1.978, de 26 de diciembre, sobre Protección Jurisdiccional de los DerechosFundamentales de la Persona, y en concreto, del previsto en el número 6 de su artículo 6º, interpuso un representante en Málaga del Sindicato Unificado de Policía, contra la resolución del Gobernador Civil de dicha ciudad, que prohibió la manifestación solicitada por dicho Sindicato en escrito de 22 de enero de
1.991, a realizar por diversas calles de aquélla, en vehículos particulares y por funcionarios libres de servicio, resolución denegatoria del ejercicio del derecho de reunión pacífica solicitado por el Sindicato recurrente en la instancia, que se basaba, en primer lugar, en el incumplimiento del plazo mínimo legal previsto en la Ley Orgánica 9/1.983, de 15 de julio, reguladora del Derecho de Reunión, en cuanto al requisito de la previa comunicación por escrito a la autoridad gubernativa con una antelación de diez días naturales, añadiéndose, en segundo lugar, otros motivos derivados de la necesaria adopción de medidas de seguridad preventiva ante posibles riesgos derivados de la circunstancia de producirse en los mismos días el conflicto bélico del Golfo Pérsico, por lo que la celebración de la manifestación en cuestión incidiría negativamente en el clima de tranquilidad de los ciudadanos y de los integrantes de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad garantes de la seguridad pública.
La sentencia impugnada en este recurso extraordinario de apelación, no admite ninguno de los motivos aducidos por la autoridad gubernativa para prohibir la manifestación a que venimos aludiendo, ya que, y por lo que se refiere al incumplimiento del plazo de diez días de antelación a la fecha propuesta para dicha manifestación, para la comunicación establecida en el artículo 8º de la Ley Orgánica 9/1.983, no la estima como requisito preceptivo y siempre exigible, sino que es necesario que por la autoridad gubernativa se acredite que la minoración del precitado plazo sea causa determinante para la imposibilidad de organizar adecuadamente los servicios públicos que puedan estar afectado por la manifestación, es decir, establece como doctrina que el aludido plazo de diez días no es siempre exigible, ya que su incumplimiento no determinará la prohibición de la manifestación solicitada, salvo cuando a dicho incumplimiento temporal se unan otras circunstancias justificativas, según cada caso, de la aludida prohibición. Esta doctrina sentada en la sentencia objeto del presente recurso, es lo único que se impugna por el representante de la Administración, y a lo que, por consiguiente, debe contraerse nuestra resolución, interesándose por aquél que dicho pronunciamiento -contenido en el cuarto de los fundamentos de derecho de la mencionada sentencia- sea declarado gravemente dañoso y erróneo, y que se fije como doctrina legal correcta la que establezca que el plazo mínimo de preaviso es condición o presupuesto para la utilización constitucional del derecho de reunión, constituyendo el incumplimiento esencial del deber de comunicar, en los términos establecidos en la Ley Orgánica 9/1.983, condición de legalidad impuesta por el Ordenamiento Jurídico para el ejercicio del citado derecho, por lo que, "en definitiva, el plazo mínimo de diez días naturales es un plazo netamente objetivo, que sólo puede ser minorado cuando concurran causas extraordinarias y graves debidamente justificadas, pero no cuando, se supone, como lo hace la sentencia que se impugna, que la autoridad gubernativa tuvo tiempo suficiente para conocer cómo y cuando se iba a realizar el derecho y adoptar en consecuencia las medidas oportunas", tal como textualmente se dice por el Abogado del Estado en el párrafo último de la segunda de sus alegaciones expuestas en el escrito presentado en las presentes actuaciones sosteniendo este recurso extraordinario de apelación en interés de la Ley, siendo ésta la doctrina legal que se interesa por aquél de este Tribunal Supremo, y a la que hemos aludido extensamente, resumiendo las alegaciones del representante de la Administración ahora recurrente, ya que en el Suplico del referido escrito no se concreta, como debiera haberse hecho, la indicada doctrina legal, por cuanto sólo se solicita que se "fije la doctrina legal correcta sobre los efectos que produce el incumplimiento del plazo de preaviso establecido en el artículo 8º de la Ley Orgánica 9/83, de conformidad con la alegaciones contenidas en este escrito".
El derecho de reunión reconocido en el artículo 21 de la Constitución, pero cuyo concepto no aparece delimitado en aquélla, es uno de los fundamentales recogidos en nuestra vigente Primera Ley de la Nación, derecho fundamental que, según hemos precisado en nuestra sentencia de 5 de abril de 1.982, deviene desde el artículo 20 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 10 de diciembre de 1.984 e, igualmente, está consagrado en el artículo 21 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos de 19 de diciembre de 1.965, ratificado por España en 1.977, Declaración y Pacto que han de servir de pauta de interpretación de las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades reconocidas en la Constitución, como establece el párrafo segundo del artículo 10 de la misma, declarándose en el segundo de aquellos preceptos, que aun reconocido el derecho comentado con total amplitud, podrá estar sujeto a las restricciones que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos o libertades de los demás, y ello, porque como se dice en la sentencia del Tribunal Constitucional de 29 de enero de 1.982 "no existen derechos ilimitados".
En relación con el derecho de reunión en concreto, la sentencia del mismo Tribunal Constitucional de 29 de marzo de 1.990, establecía que "de la exágesis del artículo 21 de la Constitución queda suficientemente claro que dos son los límites o requisitos constitucionales que han de cumplir losciudadanos que decidan manifestarse en una vía pública: que la reunión sea pacífica y que anuncien a la Autoridad el ejercicio de su derecho", añadiéndose por lo que a la obligación de comunicar previamente a la Autoridad gubernativa se refiere, que la misma sólo es exigible con respecto a las reuniones en lugares de tránsito público, comunicación que en la actualidad se rige por lo artículos 8º y siguientes de la Ley 9/1.983, de 15 de junio, reguladora del derecho de reunión, de cuyo régimen, la sentencia últimamente citada destaca que, en primer lugar, con dicha comunicación no se trata de interesar solicitud de autorización alguna, pues el ejercicio de este derecho fundamental se impone por su eficacia inmediata y directa, sin que pueda conceptuarse como un derecho de configuración legal, ya que con la aludida previa comunicación tan sólo se efectúa una declaración de ciencia o de conocimiento a fin de que la Autoridad gubernativa puede adoptar las medidas pertinentes para posibilitar tanto el ejercito en libertad del derecho de los manifestantes como la protección de los derechos y bienes de la titularidad de terceros, estando aquella legitimada a modificar las condiciones del ejercicio del derecho de reunión e incluso, a prohibirlo, previa la realización siempre del oportuno juicio de proporcionalidad, en segundo lugar, dicha actuación administrativa no es reconducible a ningún género de manifestación de autotutela.
Así delimitado el contenido del derecho de reunión, y por lo que al presente recurso interesa, resta ahora por fijar el alcance del requisito de la comunicación previa, que se exige en el número 2 del artículo 21 de la Constitución y se regula en los artículos 8º y 9º de la Ley Orgánica 8/1.983, de 15 de julio, estableciéndose un plazo para formular la precitada comunicación que, con carácter general, es de diez días naturales como mínimo y treinta como máximo, permitiéndose, como excepción, que la comunicación podrá hacerse con una antelación mínima de veinticuatro horas "cuando existan causas extraordinarias y graves que justifiquen la urgencia de convocatoria", causas que conviene señalar ya, no se han aducido en ningún momento por los promotores de la manifestación que fue prohibida en la resolución del Gobernador Civil de Málaga residenciada en el proceso donde se dictó la sentencia ahora impugnada, debiendo resaltarse que la comunicación de la indicada manifestación que, recordamos, se iba a celebrar por determinadas vías públicas de la mencionada ciudad, fue presentada ante la Autoridad gubernativa con nueve días de antelación a la fecha en que se pretendía celebrar aquélla, es decir, con incumplimiento del aludido plazo mínimo de diez días.
En relación con la trascendencia del incumplimiento del plazo mínimo de preaviso, la sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de junio de 1.982 declaró la constitucionalidad de la exigencia de comunicación previa a la autoridad para las reuniones en lugares de tránsito público y de que la misma se presente con cierta antelación, estableciéndose, por ello, como lícita la potestad de la autoridad gubernativa de prohibir la celebración de las reuniones reconocidas en el artículo 21.1 de la Constitución "cuando la comunicación carezca de alguno de los requisitos previstos en el artículo 5, apartado 2", con referencia a la Ley 17/1.976, de 29 de mayo, reguladora del derecho de reunión hasta la entrada en vigor de la Ley 9/1.983, y que, en lo que ahora interesa, fijaba también en el precepto aludido la presentación de un preaviso o comunicación con una antelación igualmente de diez días naturales., declarándose de forma categórica en la mencionada sentencia de 16 de junio de 1.982, en el sexto de sus fundamentos jurídicos, insistiendo en lo antes indicado, que "el incumplimiento del plazo de preaviso -o su falta-, como auténtica condición o presupuesto para la utilización constitucional del derecho de reunión, puede conducir a la prohibición de este por la autoridad gubernativa, puesto que el único derecho de reunión que en lugar público se reconoce en el artículo 21.2 es el que necesariamente se ha de ejercitar comunicándolo previamente a la autoridad", obviamente dentro del plazo mínimo de antelación al que tantas veces venimos aludiendo, ya que de no exigirse el cumplimiento de dicho plazo, la validez del preaviso quedaría relegada al albur de la circunstancialidad, como se dice en la tantas veces aludida sentencia, con quiebra de la certidumbre del mismo para que el titular del derecho, en cuanto a las condiciones de su ejercicio, "circunstancionalidad" que es, precisamente, la que se ha utilizado en la sentencia ahora apelada para enervar el cumplimiento del plazo mínimo de preaviso, que sólo cede cuando existen causas extraordinarias y graves que justifiquen la urgencia de la convocatoria, único supuesto en que la Ley permite que la comunicación a la autoridad gubernativa puede hacerse en un plazo inferior al antes indicado, concretamente, con una antelación mínima de veinticuatro horas, conclusión que, por lo tanto, determina que la sentencia apelada deba ser revocada en el punto concreto que venimos tratando, debiéndose fijar, como obligada consecuencia, la doctrina legal correcta en sustitución de la declarada en la mencionada sentencia recurrida, y que, como resultado de cuanto anteriormente hemos expuesto, recogiendo al efecto la doctrina del Tribunal Constitucional recaída en la materia que venimos tratando, debe ser la de que "el incumplimiento del plazo mínimo de diez días para la obligada comunicación a la autoridad gubernativa, establecido en el artículo 8º de la Ley Orgánica 9/1.983, de 15 de julio, para la celebración de reuniones y manifestaciones en lugares de tránsito público, habilita a la autoridad gubernativa para prohibir la celebración de las reuniones o manifestaciones extemporáneamente comunicadas", declarándolo así a los efectos pertinentes.CUARTO.- Por cuanto antecede, resulta procedente la estimación del presente recurso de apelación, con revocación de lo declarado en la sentencia impugnada en el cuarto de sus fundamentos jurídicos, y dada la estructura de este recurso, en el que no ha habido parte contraria a la Administración recurrente, huelga cualquier pronunciamiento sobre costas.
En nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español .
Que debemos estimar y estimamos el presente recurso de apelación en interés de la Ley número 36/94, interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada el 30 de enero de 1.991 por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, recaída en el recurso número 86 de 1.991, declarando gravemente dañosa y errónea la doctrina contenida en el cuarto de los fundamentos jurídicos de dicha sentencia, y respetando la situación jurídica particular derivada de su fallo, debemos declarar y declaramos como doctrina legal correcta que "el incumplimiento del plazo mínimo de diez días para la obligada comunicación a la autoridad gubernativa, establecido en el artículo 8º de la Ley Orgánica 9/1.983, de 15 de julio, para la celebración de reuniones y manifestaciones en lugares de tránsito público, habilita a la autoridad gubernativa para prohibir la celebración de reuniones o manifestaciones extemporáneamente comunicadas".
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma, CERTIFICO.-
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