STS, 19 de Septiembre de 2014

PonenteEDUARDO CALVO ROJAS
ECLIES:TS:2014:3672
Número de Recurso2626/2012
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución19 de Septiembre de 2014
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecinueve de Septiembre de dos mil catorce.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 2626/2012 interpuesto por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén en representación de la XUNTA DE GALICIA contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 23 de mayo de 2012 (recurso contencioso-administrativo nº 841/2005 ). Se ha personado en las actuaciones, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO representada y asistida por la Abogacía del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó sentencia con fecha 23 de mayo de 2012 (recurso contencioso-administrativo nº 841/2005 ) en cuya parte dispositiva se acuerda:

FALLAMOS que debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Abogacía del Estado contra el Decreto 158/2005, de 2 de junio, por el que se regulan las competencias autonómicas en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre y, en consecuencia, declaramos contrario a Derecho y acordamos la anulación de los párrafos segundo y tercero del apartado 2, letra b) del artículo 2 y las letras c) y d) de su apartado 3; se desestiman las restantes pretensiones; no ha lugar a la condena en costas procesales

.

SEGUNDO

La fundamentación de la sentencia recurrida comienza reseñando diversos párrafos del Preámbulo del Decreto autonómico impugnado (fundamento primero de la sentencia) y a continuación explica, en el fundamento segundo, que la resolución del litigio quedó en suspenso hasta que se resolviese la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (recurso 623/2003 ) en relación con la disposición adicional tercera de la Ley del Parlamento de Galicia 9/2002, de 30 de diciembre , de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, en su redacción original, lo que finalmente se produjo por la STC 87/2012, de 18 de abril , del Pleno del Tribunal Constitucional. De esa sentencia del Tribunal Constitucional, que declara inconstitucional y nula la Disposición Adicional Tercera de la Ley del Parlamento de Galicia 9/2002, de 30 de diciembre , ofrece una amplia reseña el fundamento tercero de la sentencia aquí recurrida.

A partir de ahí, la Sala de instancia comienza el examen de los preceptos del Decreto autonómico que son objeto de impugnación.

En el fundamento cuarto de la sentencia se examina en primer lugar el artículo 2.2.b/ del Decreto, cuyo contenido se transcribe, que es impugnado por la Administración del Estado por considerar que lo allí establecido vulnera la disposición transitoria cuarta.2.c/ de la Ley 22/1988, de Costas , cuyo contenido también se transcribe. La Sala de instancia, en ese mismo fundamento cuarto, sintetiza el planteamiento de cada uno de los litigantes y hace una reseña de la doctrina del Tribunal Constitucional y de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo acerca de las competencias del Estado y de las comunidades autónomas en materia de protección del dominio público marítimo-terrestre, así como en relación con la interpretación restrictiva que debe darse a las posibilidades que se contemplan en las disposiciones transitorias de la Ley de Costas en cuanto a usos y edificaciones que afecten a la zona de servidumbre de protección del dominio público.

Con todo ese bagaje, el mismo fundamento cuarto de la sentencia recurrida aborda el examen del precepto impugnado, en los presentes términos:

(...) A continuación, abordamos el estudio de los párrafos litigiosos, comenzando por el siguiente,

"Se entenderán incluidas en este apartado las obras de conservación, consolidación, restauración y remodelación interior, así como las de recuperación de edificaciones ruinosas, siempre que no supongan variación de las características esenciales del edificio, de su volumen ni de su configuración originaria."

Teniendo en cuenta que el párrafo se inicia " Se entenderán incluidas en este apartado ", cabe entender que las " obras de conservación,...etc. ", que detalla forman parte de lo que el Decreto entiende como obras de reparación y mejora, por lo que se impone la tarea de averiguar si, con dicha enumeración, se cumple el objetivo que el Preámbulo del Decreto impugnado persigue cuando alude como objetivo a clarificar y unificar en lo posible el régimen de la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, relacionando los usos y actividades susceptibles de autorización de conformidad con la ley y el Reglamento de costas, aclarando las condiciones y el alcance de las actuaciones permisibles o, por el contrario, al socaire de ello, introduce aspectos novedosos e incurre en exceso normativo merecedor de su anulación.

Desde luego, si como insiste el Letrado de la Xunta, se trata de concretar y especificar pero no ampliar el régimen transitorio que ofrece la normativa básica, resulta inútil incluir una relación a modo de ejemplo pues la casuística es infinita e irreductible a los supuestos enumerados y si es meramente aclaratoria, lo cierto es que los verbos reparar y mejorar ofrecen una interpretación literal clara y diáfana, que haría innecesario introducir cualquier enumeración por redundante, de donde concluimos sobre la inutilidad del párrafo desde la opción interpretativa que postula la Administración demandada.

Por tanto descartada la funcionalidad semántica, de simple recapitulación de obras análogas o idénticas a las de reparación y mejora en la terminología de la Ley de Costa y su Reglamento de desarrollo, surge la imposibilidad de conservar el párrafo litigioso toda vez que, en el caso de las obras de conservación, consolidación, restauración y remodelación interior, aunque no supongan variación de las características esenciales del edificio, de su volumen, ni de su configuración originaria, pugnan con el concepto jurídico y técnico de fuera de ordenación, al que la jurisprudencia asimila el régimen de las construcciones existentes en dicha servidumbre, a la entrada en vigor de la Ley de Costas, al hacer posible que sean recobradas y afianzadas. Esta acción, según hemos visto, es incompatible con una interpretación restrictiva del régimen transitorio de la Ley de Costas que, como excepción al régimen general de prohibir edificaciones destinadas a residencia o vivienda y restringir los usos autorizables, toma como paradigma y prototipo la preexistencia de una edificación "a extinguir", en una vocación de futuro de asegurar servidumbres costeras libres de construcciones, permitiendo, tan solo, obras de reparación, es decir, las necesarias y adecuadas para mantener el status quo y obras de mejora o de implemento de su calidad en términos de salubridad y ornato.

Aplicando esta pauta interpretativa a las obras de recuperación de edificaciones ruinosas que permite el referido párrafo, llegamos a la misma conclusión de contravención del régimen transitorio que con el carácter de básico, prevé la Disposición Transitoria Cuarta , apartado 2, letra c) de la Ley de Costas . En efecto, si como aduce el Letrado de la Xunta de Galicia, el párrafo propende a concretar y no ampliar lo que haya de entenderse por "obras de reparación y mejora", dicha referencia es incompatible con una enumeración meramente ejemplificativa y no sustantiva e innovadora de la normativa básica por dejar concernidos conceptos técnico-periciales y jurídicos, estos últimos relacionados con las previsiones de los artículos 389 y 1591 del Código Civil que, no solo añaden confusionismo, sino que operan una modificación de la finalidad diseñada en la Exposición de Motivos y régimen transitorio diseñado. Conclusión que corrobora el Tribunal Supremo cuando en su sentencia de 29 de junio de 2009, recurso número 1397/2004 (Roj STS 4576/2009 ), citando las de 11 de noviembre de 2008 (casación 6267/04 ), 14 de enero de 2009 (casación 9276/04 ) y 26 de enero de 2009 (casación 8852/04 ), sanciona una interpretación restrictiva de las disposiciones transitorias, "y ello porque la posibilidad de nuevas construcciones en la zona de servidumbre de protección que se contempla en tales disposiciones tiene un carácter marcadamente excepcional frente a la regla general establecida en el artículo 25 de la Ley de Costas , cuyo apartado 1.a/ dispone que en la zona de servidumbre de protección están prohibidas las edificaciones destinadas a residencia o habitación."

En definitiva, el precepto autonómico contraviene la legislación básica confrontada por la Abogacía del Estado puesto que el estado ruinoso, como concepto jurídico que es, requiere la previa declaración de ruina y comporta precisamente, el fin del deber de conservación, de donde se colige aquella extralimitación del concepto "obras de reparación y mejora" que emplea la Ley de Costas por la frontal incompatibilidad que conlleva permitir la conservación de una edificación que, por definición, no puede ser conservada

.

En cuanto al artículo 2.2.c/ del Decreto autonómico impugnado el mismo fundamento de la sentencia razona lo siguiente:

(...) Estas mismas razones, determinan la estimación de la pretensión actora en cuanto al párrafo tercero del artículo 2, apartado 2, letra c) del Decreto 158/2005 , según el cual,

" En el caso de catástrofes naturales, estragos y otros supuestos análogos de fuerza mayor suficientemente acreditados, se entenderán incluidas en el concepto de reparación y mejora las obras necesarias para la restitución de la construcción a la situación anterior a la producción de aquéllos".

El Letrado de la Xunta de Galicia justifica la introducción de dicha previsión, a la que nuevamente otorga mero carácter esclarecedor y no innovador de la normativa básica, por remisión al informe del Director Xeral de la Asesoría Xurídica que, en este concreto aspecto, se limita trasladar la motivación aportada por el centro directivo proponente del texto del decreto (folio 72) y que alude a la necesidad de otorgar un tratamiento diverso cuando la demolición o destrucción de las construcciones preexistentes es debida a fuerza mayor frente a la acción o dejación del hombre. Y es que, la interpretación teleológica, semántica y finalista de la Ley de Costas, no permite hallar, ni en su exposición de motivos, articulado y régimen transitorio, referencia alguna a que cuando el legislador estatal se ha referido a "obras de reparación y mejora" sobre el status quo existente al tiempo de la entrada en vigor de aquella, en la zona de servidumbre de protección, haya querido incluir la restitución a su situación originaria de construcciones afectadas por alguno de tales eventos. Es más, la propia etimología de los vocablos "reparación y mejora" exigen la preexistencia de una estructura o sustrato edificatorio, susceptible de ser mantenido y enriquecido en términos de salubridad y ornato, lo que choca frontalmente con la " restitución de la construcción a la situación anterior "que autoriza el precepto impugnado, pues no puede ser reparado o mejorado lo que ha sido destruido por acción de aquellos eventos.

Este aspecto constituye, en consecuencia, un exceso normativo, no amparado por el título competencial del artículo 148.1.3ª CE , ni por la posibilidad que otorga a las comunidades autónomas el artículo 149.1.23ª CE de establecer normas adicionales de protección del medio ambiente, dado que con ello, el Decreto autonómico al socaire de una supuesta concreción de la normativa básica, inserta un supuesto de hecho no asumido por aquella, que produce la ruptura del estatuto de igualdad de condiciones básicas en el ejercicio de derechos de los propietarios de predios afectados por las limitaciones de uso, que el Estado con carácter de básicos ha establecido en zona de servidumbre de protección.

El informe aludido precisa que el supuesto de hecho que nos ocupa, al no estar previsto ni en la Ley 22/1988, ni en su Reglamento de desarrollo, no permite afirmar que el precepto autonómico impugnado implique su modificación. Se trata de una afirmación que desconoce cual sea la finalidad de la normativa básica y la ordenación de las competencias que ambas administraciones territoriales ostentan en la zona afectada, según el diseño que resulta de la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991 , pues por la vía de la introducción de un supuesto de hecho no previsto en aquella, también tiene lugar una injerencia indebida en las que son de titularidad estatal y que provoca un exceso normativo a cargo del legislador autonómico.

Si el interés público en materia de costas viene definido por la conservación del medio y la necesidad de poner fin a su grave y progresivo deterioro y a alteraciones irreversibles, asegurando la Ley de Costas un modelo de servidumbres costeras expeditas de edificaciones y un régimen transitorio permisivo, tan solo, con las ya existentes considerándolas a extinguir, las consecuencias prácticas derivadas del aspecto impugnado, confrontan con aquellos objetivos por ser sustancialmente garantista del interés particular, que por voluntad del legislador titular de la competencia de mínimos queda subordinado al superior interés general al permitir que las construcciones preexistentes, tan solo, sean susceptibles de obras de reparación y mejora, lo que revela nuevamente la incompatibilidad del Decreto autonómico con las competencias estatales

.

Por último, el fundamento quinto de la sentencia examina la impugnación referida al artículo 2.3, apartados b/, c / y d/ del Decreto autonómico, que eran impugnados por la Administración del Estado por considerarlos contrarios al reparto de competencias diseñado por la Constitución y sistematizado en la Disposición Transitoria Tercera , apartado 3 de la Ley 22/1988, de Costas . El contenido de este fundamento quinto de la sentencia, en lo que aquí interesa, es el que sigue:

(...) QUINTO.- Integrando el segundo y último bloque de impugnaciones, la Abogacía del Estado pretende la anulación del artículo 2.3, letras b), c ) y d) del Decreto 158/2005, de 2 de junio , con arreglo al cual,

" 3. En los terrenos clasificados como urbanos a la entrada en vigor de la Ley de costas podrán autorizarse, además, nuevos usos y construcciones de conformidad con los planes de ordenación en vigor, siempre que se garantice la efectividad de la servidumbre, no se perjudique el dominio público marítimo- terrestre, y se cumplan las condiciones establecidas en el apartado 3º de la disposición transitoria tercera de la Ley de costas.

Para estos efectos, se considerará que un suelo era urbano a la entrada en vigor de la Ley de costas cuando se acredite que en aquella fecha concurría en él alguna de las siguientes circunstancias:

b) Que, sin estar clasificado expresamente como urbano, reuniese todos los requisitos necesarios para su clasificación como tal, específicamente:

I. Que contase con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica.

II. Que estuviese comprendido en áreas consolidadas por la edificación por lo menos en dos terceras partes de su superficie.

c) Que estuviese declarado como núcleo rural preexistente de carácter tradicional en los instrumentos de ordenación vigentes.

d) Que, sin estar formalmente declarado como tal, reuniese todos los requisitos para ser clasificado como núcleo rural preexistente de carácter tradicional con arreglo a la Ley 11/1985, de 22 de agosto, de adaptación de la del suelo a Galicia, o bien como núcleo rural con arreglo a la Ley 1/1997, de 24 de marzo, del suelo de Galicia o a la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia.

Las circunstancias descritas en los apartados b) y d) deberán ser acreditadas mediante informe de la consellería competente en materia de urbanismo ".

A su vez, los motivos de impugnación quedan diferenciados en dos aspectos diversos que agrupan, de un lado, la letra b) en relación con el último párrafo y, de otro, las letras c) y d).

Como denominador común a ambos aspectos, la Administración estatal reputa el precepto contrario al reparto de competencias diseñado por la Constitución y sistematizado en la Disposición Transitoria Tercera , apartado 3 de la Ley 22/1988, de Costas , según la cual,

" 3. Los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley estarán sujetos a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros. No obstante, se respetarán los usos y construcciones existentes, así como las autorizaciones ya otorgadas, en los términos previstos en la disposición transitoria cuarta. Asimismo, se podrán autorizar nuevos usos y construcciones de conformidad con los planes de ordenación en vigor, siempre que se garantice la efectividad de la servidumbre y no se perjudique el dominio público marítimo- terrestre. El señalamiento de alineaciones y rasantes, la adaptación o reajuste de los existentes, la ordenación de los volúmenes y el desarrollo de la red viaria se llevará a cabo mediante Estudios de Detalle y otros instrumentos urbanísticos adecuados, que deberán respetar las disposiciones de esta Ley y las determinaciones de las normas que se aprueban con arreglo a la misma ".

Según lo argumentado, el precepto impugnado permitiría que quedasen autorizados usos y construcciones en terrenos que no estaban clasificados como urbanos a la entrada en vigor de la Ley 22/1988. Así mismo, dada la virtualidad operativa de la citada disposición transitoria, la zona de servidumbre de protección, en tales terrenos, reduciría su anchura pasando de 100 metros, que como regla general se fija en el artículo 23.1 , a 20 metros.

Dicho esto, nos centramos en el primero de los extremos esbozados según el cual, el supuesto previsto en la letra b) del precepto impugnado confrontaría con la Disposición Transitoria Novena , apartado 3 del Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre , por el que se Aprueba el Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, por suprimir el requisito que incorpora en su inciso final relativo a que "la Administración urbanística competente les hubiera reconocido expresamente ese carácter ."

Con arreglo a dicha disposición,

" 3. A los efectos de la aplicación del apartado 1 anterior, sólo se considerará como suelo urbano el que tenga expresamente establecida esta clasificación en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, salvo que se trate de áreas urbanas en las que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en la citada fecha y la Administración urbanística competente les hubiera reconocido expresamente ese carácter ".

En efecto, la aplicación conjunta de la Disposición Transitoria Tercera , apartado 3 de la Ley 22/1988 y de la Disposición Transitoria Novena, apartado 3 de su Reglamento de Ejecución , instituye un régimen transitorio peculiar para los terrenos que cumplan dos requisitos,

- De carácter jurídico, pues han de estar clasificados como suelo urbano. A su vez, la previsión reglamentaria incorpora lo que la jurisprudencia (por todas, la sentencia del Tribunal Supremo de 15-2-2012; recurso número 2955/2008 ), ha denominado situaciones urbanas consolidadas, es decir, áreas urbanas en que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística, reconociendo de este modo, la denominada "fuerza normativa de lo fáctico".

- De índole temporal, en tanto que tal clasificación o aquella situación fáctica, ha de estar vigente o existir al tiempo de la entrada en vigor de la Ley de Costas y teniendo en cuenta que su vigencia lo fue desde el mismo día de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, ex Disposición Final Tercera , nos lleva al día 29 de julio de 1988.

[...]

Por el segundo de los aspectos citados, queda englobada la impugnación de las letras c ) y d) del artículo 2, apartado 3 del Decreto 158/2003 , que el Abogado del Estado fundamenta en la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de julio , afirmando que desconoce las circunstancias y requisitos prefijados por la Ley 22/1988 para determinar la reducción de la anchura de la servidumbre de protección en el seno de sus previsiones transitorias, añadiendo un supuesto novedoso por el cual, el núcleo rural preexistente de carácter tradicional con arreglo a la Ley 11/1985, de 22 de agosto; el núcleo rural de la Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia y el núcleo rural de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, quedan asimilados al suelo urbano en el régimen configurado por la disposición transitoria Tercera, apartado 3 de aquel texto legal y beneficiados de la reducción en anchura de la franja que comprende la servidumbre de protección y, todo ello, insertado retroactivamente, con vulneración de la noción de derecho transitorio.

En su estudio es ineludible tener en cuenta la sentencia del Tribunal Constitucional de 18 de abril de 2012 antes analizada, habida cuenta que la regulación reglamentaria impugnada se asienta en las previsiones de la Disposición Adicional Tercera de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia que, a su vez, ordena la aplicación del régimen transitorio de la Ley de Costas a los núcleos rurales preexistentes de carácter tradicional y al suelo de núcleo rural (régimen previsto en el número 3 de la disposición transitoria tercera de la Ley 22/1988, de 28 de julio , de costas, así como lo establecido en el número 3 de la disposición transitoria séptima y en los números 1 y 3 de la disposición transitoria novena del Reglamento general para el desarrollo y ejecución de dicha Ley de costas).

En efecto, si la referida Disposición Adicional Tercera, en palabras del Tribunal Constitucional, viene a establecer supuestos de aplicación de las referidas disposiciones transitorias de la LC y RC, lo que supone una vulneración de la competencia estatal que atribuye el artículo 149.1, números 1 y 23 CE , el artículo 2, apartado 3, letras c) y d), incurren en el mismo exceso normativo, por lo que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Abogacía del Estado, procede su anulación

.

TERCERO

Notificada a las partes la sentencia, la representación de la Xunta de Galicia preparó recurso contra ella y luego formalizó su interposición mediante escrito presentado el 2 de octubre de 2012 en que al formula dos motivos de casación, ambos al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . El enunciado de tales motivos es, expuesto en síntesis, el siguiente:

  1. En relación con la anulación de los párrafos segundo y tercero del apartado 2, letra b/, del artículo 2 del Decreto 158/2005 ), se alega la infracción de los artículos 149.1.1 y 23 de la Constitución , 27. 3 y 30 del Estatuto de Autonomía de Galicia, disposición transitoria 4ª , apartado 2º.c/ de la Ley de Costas y disposición transitoria decimotercera del Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/1989 . Aduce la Administración autonómica recurrente que el precepto del Decreto 158/2005 no supera los límites fijados por el bloque de constitucionalidad para el ejercicio de competencias de desarrollo reglamentario en la materia. En cuanto al primer apartado controvertido ( "Se entenderán incluidas en este apartado las obras de conservación, consolidación, restauración y remodelación interior, así como las de recuperación de edificaciones ruinosas, siempre que no supongan variación de las características esenciales del edificio, de su volumen ni de su configuración originaria"), los supuestos que allí se contemplan son perfectamente subsumibles en los previstos en la disposición transitoria cuarta .c/ de la Ley de Costas , de la que son mera concreción. Podrá haber una discrepancia sobre la técnica normativa empleada, pero ésta no es suficiente para provocar una anulación del precepto ( STC 136/11 ). En cuanto al apartado siguiente -catástrofes naturales, estragos y otros supuestos de fuerza mayor- el motivo de casación se remite al informe del Director General de la Asesoría Jurídica General, que lo califica de supuesto excepcional no previsto en la Ley ni en el Reglamento de Costas, por lo que éstos no resultan modificados por la regulación que introduce el Decreto.

  2. En cuanto a la anulación de las letras c ) y d) del apartado 3, letra b) del artículo 2 del Decreto 158/2005 , se alega la infracción de los artículos 149.1.1 y 23de la Constitución , 27. 30 y 3 del Estatuto de Autonomía de Galicia, disposición transitoria 3ª de la Ley de Costas y de las disposiciones transitorias séptima y novena, apartados 1 y 3, del Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/1989 . En el desarrollo del motivo se aduce que las comunidades autónomas son competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo y pueden regular tipos de suelos distintos de los contemplados en la legislación estatal basándose en sus peculiares modos de asentamiento poblacional, aunque éstos deban guardar cierta equivalencia con los clasificados con las leyes del Estado. La Comunidad de Galicia ha establecido la tipología de suelo de núcleo rural habida cuenta la dispersión poblacional de este territorio; realidad física espontánea muy anterior a la Ley de Costas. Como la normativa estatal no recogía el tipo de suelo de núcleo rural era imposible que la Ley de Costas, al utilizar estos conceptos, pudiera haber mencionado esa categoría, lo que no significa que deba ser necesariamente excluida. Cuando la Ley de Costas habla de suelo expresamente declarado urbano está pensando en la clasificación del suelo establecida en la legislación estatal entonces vigente (Texto Refundido de 1976) y no en los peculiares modelos de asentamiento de población de las diferentes comunidades autónomas. Por lo demás, los apartados anulados disponen la reducción de la servidumbre respecto de los núcleos rurales existentes de carácter tradicional contemplados en la Ley 11/1985, de 22 de agosto, de adaptación de la Ley del Suelo a Galicia -anteriores a la Ley de Costas- y dentro de ellos sólo a su espacio urbano o que tenga las condiciones para ser considerado como tal. No hay pues reducción de la protección de la normativa de Costas.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia "revocando" la sentencia de instancia y desestimando íntegramente la demanda.

CUARTO

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 16 de noviembre de 2012 se acordó admitir a trámite el recurso de casación y la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.

QUINTO

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida -Administración del Estado- para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que hizo el Abogado del Estado mediante escrito presentado el 9 de enero de 2013 en el que, tras exponer las razones de su oposición a los motivos formulados por la recurrente, termina solicitando la desestimación del recurso de casación.

SEXTO

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 17 de septiembre de 2014, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso de casación nº 2626/2012 lo interpone la representación de la Xunta de Galicia contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 23 de mayo de 2012 (recurso contencioso-administrativo nº 841/2005 ) en la que, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración del Estado, se anulan determinados preceptos del Decreto 158/2005, de 2 de junio, por el que se regulan las competencias autonómicas en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre. En concreto, la sentencia declara contrarios a derecho y, por tanto, anula, los párrafos segundo y tercero del apartado 2, letra b/ del artículo 2 y las letras c/ y d/ del apartado 3 del mismo artículo 2.

Hemos dejado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo y consiguiente anulación de los preceptos del Decreto autonómico impugnado. Contra la referida sentencia se formulan dos motivos de casación, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente tercero. Pues bien, desde ahora queda anticipado que ambos motivos deber ser desestimados; y ello por las razones que pasamos a exponer.

SEGUNDO

La sentencia de instancia, por su acertada factura y sólida fundamentación, no era, ciertamente, fácil de combatir. Pero sucede que la Administración autonómica no ha llevado a cabo un intento serio para desvirtuarla.

Los dos motivos de casación no vienen sino a reiterar, con escasas modificaciones, la argumentación que la Xunta de Galicia ya expuso en su escrito contestación a la demanda, sin que el recurso de casación se dirija a rebatir ninguno de los aspectos de la fundamentación de la sentencia de instancia. La inconsistencia del recurso de casación llega al extremo de que ni siquiera alude a la STC 87/2012, de 18 de abril , del Pleno, que declara inconstitucional y nula la disposición adicional tercera de la Ley del Parlamento de Galicia 9/2002, de 30 de diciembre ; silencio de la Administración recurrente que resulta particularmente significativo teniendo en cuenta que, como hemos dejado indicado en el antecedente segundo, en ese pronunciamiento del Tribunal Constitucional, del que la sentencia recurrida hace un amplio resumen, se aborda buena parte de las cuestiones que han sido objeto de controversia en el proceso que nos ocupa. En fin, en el recurso de casación la Administración autonómica tampoco intenta desvirtuar las certeras citas de la doctrina del Tribunal Constitucional y de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo que se contienen en la sentencia recurrida, como son las relativas a las competencias del Estado y de las comunidades autónomas en materia de protección del dominio público marítimo-terrestre y la interpretación restrictiva que debe darse a las posibilidades que se contemplan en las disposiciones transitorias de la Ley de Costas en cuanto a usos y edificaciones que afecten a la zona de servidumbre de protección del dominio público, regulación ésta que, como explica la sentencia de instancia, está inspirada en el propósito de "congelación" de la fachada marítima y en la que la situación de las edificaciones preexistentes se asimila a la categoría urbanística de edificaciones en situación de "fuera de ordenación".

A nada de ello aluden los motivos de casación, que, como decimos, se limitan a reproducir, de forma sintetizada, los mismos argumentos que la Xunta de Galicia expuso en su contestación a la demanda y a los que la sentencia ahora recurrida da cumplida respuesta.

Así las cosas, es obligado recordar que la jurisprudencia de esta Sala, de la que son exponente las sentencias de 26 de septiembre de 2013 (casación 4084/2010 ) y 22 de noviembre de 2012 (casación 6836/2010 ), entre otras muchas, viene declarando que la mera reiteración de los argumentos expuestos en la instancia resulta incompatible con la naturaleza del recurso de casación, cuyo objeto es la impugnación de la sentencia de instancia. Como señalábamos en sentencia de 7 de diciembre de 2010 (casación 5951/2006 ), citando una anterior de 25 de octubre de 2010 (casación 3614/07) « ...[el] método seguido por la representación del recurrente sería reprobable incluso si se tratase aquí de un recurso de apelación, pues aunque en este pueden ser replanteados y revisados todos los aspectos fácticos y jurídicos de la controversia, su articulación no puede consistir en una mera reiteración de la demanda. Pero la técnica empleada resulta de todo punto inaceptable tratándose, como aquí sucede, de un recurso de casación, pues éste no constituye una segunda instancia sino un juicio a la sentencia; esto es, una vía singular de impugnación tendente a constatar si es o no ajustada a derecho la interpretación y aplicación de las normas realizada por el Tribunal de instancia. Y mal puede este Tribunal Supremo realizar esa labor si el recurso de casación no trata de rebatir o desvirtuar las razones dadas en la sentencia, sino que, sin mencionarlas siquiera, se limitar a reproducir de forma prácticamente literal lo alegado en la demanda ».

Por todo ello, los dos motivos de casación deben ser desestimados.

TERCERO

Deben imponerse las costas derivadas del recurso de casación a la Administración autonómica recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de cuatro mil euros (4.000 €) por los conceptos de representación y defensa de la Administración del Estado.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación nº 2626/2012 interpuesto en representación de la XUNTA DE GALICIA contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 23 de mayo de 2012 (recurso contencioso-administrativo nº 841/2005 ), con imposición de las costas a la parte recurrente en los términos señalados en el fundamento jurídico tercero.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION : Leída y publicada fue la anterior sentencia estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.

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