STS, 25 de Junio de 1996
| Ponente | MANUEL GODED MIRANDA |
| Número de Recurso | 1459/1992 |
| Fecha de Resolución | 25 de Junio de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Junio de mil novecientos noventa y seis.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba indicados, el recurso de apelación que con el número 1.459/92 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña María Cristina Huertas Vega, en nombre de la Compañía "ESABE EXPRESS S.A.", contra la sentencia dictada el 23 de septiembre de 1.991 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº 19.400/89, sobre sanción a empresa de seguridad por falta de cobertura legal del precepto aplicado. Habiendo sido parte apelada el señor Abogado del Estado, en nombre de la Administración General del Estado
La sentencia apelada contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo número
19.400 interpuesto por la Procuradora Dª María Cristina Huertas Vega en nombre y representación de ESABE EXPRESS S.A. contra las Resoluciones del Ministerio del Interior de 31 de agosto de 1.988 y 8 de mayo de 1.989 y en consecuencia debemos declarar y declaramos que son conformes con el Ordenamiento Jurídico. Sin especial declaración sobre costas".
Notificada la anterior sentencia la representación procesal de la empresa "ESABE EXPRESS S.A." interpuso recurso de apelación para la correspondiente Sala del Tribunal Supremo el cual fue admitido en un solo efecto por providencia de 5 de diciembre de 1.991 en la que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal.
Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, personada y mantenida la apelación por la Procuradora Doña María Cristina Huertas Vega, en nombre de la Compañía "ESABE EXPRESS S.A.", se acordó darle traslado para que presentase escrito de alegaciones. La misma cumplimentó el trámite conferido y tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia por la que se revoque la alegada y se estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo de la Dirección de la Seguridad del Estado de fecha 8 de julio de 1.987, sobre imposición a esta mercantil Esabe Express S.A. de una multa de 50.000 pesetas por supuesta falta de visado técnico de un contrato de servicio de vigilancia en la sucursal del Banco de la Pequeña y Mediana Empresa, sita en la C/ Casa Jiménez, nº 6 de Zaragoza.
Continuado el trámite por el señor Abogado del Estado, en la representación que ostenta, lo cumplimentó igualmente por escrito en el que tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia por la que se confirme la sentencia apelada.
Conclusas las actuaciones para votación y fallo se señaló la audiencia del día 20 de junio de 1.996, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentesal procedimiento.
La resolución de la Dirección de la Seguridad del Estado de 8 de julio de 1.987 impuso una sanción de 50.000 pesetas a la entidad "Esabe Express S.A." por el hecho consistente en que, en la sucursal del Banco de la Pequeña y Mediana Empresa sita en la calle Casa Jiménez nº 6 de Zaragoza, se encontraba prestando servicio de vigilancia y protección el 17 de marzo de 1.987 un Vigilante Jurado de Seguridad perteneciente a la mencionada sociedad, sin que su contrato se hubiese presentado a la Dirección de la Seguridad del Estado para su visado y aprobación técnica, como exige el artículo 4.2 del Real Decreto 1.338/1.984, de 4 de julio, acordándose la sanción en virtud de lo prevenido en el artículo 18 del Real Decreto 880/1.981, de 8 de mayo, sobre prestación privada de servicios de seguridad. El 24 de marzo de 1.988 la Subsecretaría del Interior desestima el recurso de alzada interpuesto por "Esabe Express S.A." contra la anterior resolución. Habiendo promovido la entidad sancionada recurso potestativo de reposición, fue declarado inadmisible por haber sido presentado fuera del plazo legal en virtud de acuerdo de la Subsecretaría del Interior de 9 de mayo de 1.989. "Esabe Express S.A." dedujo contra los referidos actos recurso contencioso-administrativo, que fue desestimado por sentencia dictada el 23 de septiembre de
1.991 por la Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional en razón de haberse interpuesto extemporáneamente el recurso de reposición decidido por la resolución de 9 de mayo de 1.989. Frente a dicha sentencia la entidad "Esabe Express S.A." ha promovido el presente recurso de apelación.
La parte apelante alega en contra del criterio de la sentencia impugnada que fue tan sólo al presentar el recurso de reposición cuando no respetó el plazo legal establecido al efecto, teniendo dicho recurso carácter potestativo, por lo que, a su juicio, se convierte en un puro trámite procedimental; y añade que las normas en que la Administración se ha basado para imponerle la sanción recurrida carecen totalmente de rango legal para ello, ya que el hecho sancionado es una simple infracción administrativa de carácter formal -la supuesta falta de un visado técnico- que no vulnera la seguridad pública ni tiene por objeto prevenir la comisión de actos delictivos, lo que comporta la nulidad de pleno derecho de la resolución sancionadora, circunstancia que el Tribunal de primera instancia debiera haber apreciado. Tratándose de actos administrativos o disposiciones generales incursos en una causa de nulidad de pleno derecho, esta Sala Tercera del Tribunal Supremo ha declarado que frente a las nulidades de esta clase no puede invocarse la extemporaneidad de los recursos interpuestos, ya que la nulidad de pleno derecho de un acto administrativo puede solicitarse y debe declararse "en cualquier momento" (artículos 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1.958, vigente cuando se pronunciaron las resoluciones combatidas, y 102.1 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, que le ha sustituido). Sobre la posible extemporaneidad de los recursos, y ello es aplicable tanto a los que se hacen valer en vía administrativa como en vía jurisdiccional, ha de prevalecer, en todo caso, el principio general de ineficacia insubsanable de los actos que sean nulos de pleno derecho, recogido en las conocidas máximas "quod nullum est nullum producit effectum" y "quod ab initio vitiosum est, non potest tractu tempore convalescere" (cfr. sentencias de 24 de octubre de 1.994 y 7 de noviembre de 1.995, fundamento de derecho undécimo). En razón de ello, si los actos sancionadores que en el presente proceso se impugnan son nulos de pleno derecho, por haberse dictado en aplicación de una normativa que infringe el principio de legalidad de las infracciones y sanciones administrativas que establece el artículo 25.1 de la Constitución y que es también, por tanto, nula de pleno derecho, la circunstancia de que el recurso de reposición potestativo hecho valer contra la sanción impuesta se presentase fuera del plazo legalmente previsto para ello, o la de que la referida nulidad de pleno derecho no se haya invocado por la sociedad recurrente en la primera instancia del proceso, verificando dicha invocación en la presente apelación, no impiden que debamos entrar a conocer de la repetida excepción, puesto que la misma puede ser alegada en cualquier momento, tanto ante los órganos de la Administración como, por idéntica razón, ante los Tribunales de Justicia, lo que conduce a la revocación de la sentencia apelada en cuanto a este punto se refiere.
El principio de legalidad, aplicable a las infracciones y sanciones administrativas, que se encuentra establecido en el artículo 25.1 de la Constitución, significa que la tipificación de las infracciones y la definición y, en su caso, graduación de las sanciones, y la lógica correlación entre conductas ilícitas tipificadas y sanciones correspondientes, deben estar contenidas en una norma con rango de ley, de modo que permita conocer con suficiente grado de certeza el tipo y clase de sanción del que pueda hacerse merecedor quien cometa una concreta infracción (sentencias del Tribunal Constitucional 219/89, de 21 de diciembre, y 207/90, de 13 de diciembre). El artículo 18 del Real Decreto 880/1.981, de 8 de mayo, que establece las sanciones aplicables a las infracciones que se cometan contra sus preceptos y contra las normas que lo desarrollen, y el artículo 4.2 del Real Decreto 1.338/1.984, de 4 de julio, que son los aplicados por la Dirección de la Seguridad del Estado en su resolución de 8 de julio de 1.987 para imponer la sanción objeto del presente proceso, carecen de la necesaria cobertura legal para la tipificación deinfracciones y determinación de sanciones, cuando la sanción se impone, como en el supuesto enjuiciado, por el incumplimiento de las normas reguladoras del régimen administrativo a que están sometidas las empresas de seguridad, supuesto en que está incluido el citado artículo 4.2 del Real Decreto 1.338/1.984, que se limita a exigir un visado y aprobación técnica por parte de la Administración respecto a los contratos en que se convenga la prestación de servicios por medio de Vigilantes Jurados. Por tanto, los preceptos aplicados por la Administración en la resolución sancionadora impugnada vulneran el principio de legalidad consagrado en el artículo 25.1 de la Constitución, lo que comporta su nulidad conforme a los artículos 26 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1.957, y artículo 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1.958 (aplicables por razón de la fecha del hecho enjuiciado), lo que determina la nulidad de pleno derecho de las resoluciones que se fundan en tales preceptos para la imposición de la sanción de 50.000 pesetas a "Esabe Express S.A.". En este sentido, refiriéndose al Real Decreto 880/1.981 y a la Orden de 28 de octubre de 1.981, se han pronunciado las sentencias de este Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1.988, 5 y 16 de febrero de 1.990, así como las del Tribunal Constitucional 6/1.994, de 17 de enero, y 42/1.994, de 15 de febrero. Particularmente las normas en que se basó la resolución sancionadora no tienen cobertura legal suficiente en el artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/1.979, de 26 de enero, de Protección de la Seguridad Ciudadana, porque dicho precepto sólo permite sancionar el incumplimiento de las normas de seguridad impuestas reglamentariamente a las empresas "para prevenir la comisión de actos delictivos", pero no incluye en su ámbito el incumplimiento de las normas reguladoras del régimen administrativo a que están sometidas las empresas de seguridad, supuesto en que está comprendido el repetido artículo 4.2 del Real Decreto
1.338/1.984, como hemos expresado. La nulidad de las disposiciones sancionadoras por infracción del artículo 25.1 de la Constitución se proyecta sobre las resoluciones que las han aplicado, por lo que debemos estimar el recurso de apelación promovido por "Esabe Express S.A.", revocar la sentencia impugnada y, estimando el recurso contencioso-administrativo en su día deducido, declarar la nulidad de los actos de la Administración objeto del proceso, dejando sin efecto la sanción impuesta.
No concurren las circunstancias exigidas por el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional a efectos de una especial imposición de costas.
Que debemos estimar y estimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de "Esabe Express S.A." contra la sentencia dictada el 23 de septiembre de 1.991 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº 19.400/1.989, sentencia que debemos revocar y dejar sin efecto por no ser conforme a derecho, y, con estimación del recurso contencioso-administrativo en su día deducido, debemos declarar la nulidad de la resolución de la Dirección de la Seguridad del Estado de 8 de julio de 1.987, por la que se impuso a la sociedad mercantil recurrente una sanción de 50.000 pesetas, así como de las resoluciones de la Subsecretaría del Interior de 24 de marzo de 1.988, que desestimó el recurso de alzada promovido contra la anterior, y de 9 de mayo de 1.989, que declaró inadmisible el recurso potestativo de reposición, por infringir los indicados actos el principio de legalidad consagrado en el artículo 25.1 de la Constitución, dejando sin efecto, consecuentemente, la sanción de multa por ellos impuesta; sin formular especial declaración sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico
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