STS, 28 de Marzo de 2000

La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 2 de noviembre de 1995 cuyo fallo dice:

Fallamos. Estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Silvia contra la resolución del Ministro de Justicia, de 13 de enero de 1994, que desestimó la reclamación formulada por la interesada de responsabilidad patrimonial de la Administración, acto que anulamos, por ser contrario a derecho, declarando el derecho de la demandante a percibir una indemnización de dos millones de pesetas

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Las sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

La resolución impugnada se dictó el 13 de enero de 1994 por el Ministro de Justicia, que desestimó la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia de los perjuicios sufridos por la muerte del hijo de la demandante en el Centro Penitenciario donde había sido ingresado por orden judicial.

Examinando si concurren los requisitos establecidos por el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y por la jurisprudencia para la concurrencia de responsabilidad patrimonial debe decirse lo siguiente. Existe un funcionamiento anormal del servicio, puesto que ha resultado probado que, aunque el fallecido durante su detención se había cortado las venas, para nada se apercibió de dichas circunstancias al Centro Penitenciario donde fue ingresado, lo que, aparte de otras razones, motivó que no se adoptaran medidas de cuidado. Entre las obligaciones de los Centros Penitenciarios está la de velar por la vida y la integridad física de los internos.

El fallecimiento de un allegado, en este caso de un hijo, causa un indudable perjuicio a sus familiares.

Es en relación con la concurrencia o no de relación de causalidad donde se producen las mayores discrepancias de las partes. Si bien la muerte del interno fue debida fundamentalmente a su propiaactuación, por cuanto está claro que se suicidó, administrativamente se incurrió en una negligencia que podría haber impedido o, al menos, dificultado esa actuación lesiva de la propia vida. Así se desprende del intento anterior de suicidio producido durante su precedente detención y del que no se había advertido a la prisión. Estaríamos ante un supuesto de concurrencia de causas. Este supuesto ha sido reiteradamente admitido por la jurisprudencia del Tribunal Supremo aunque inicialmente fue negada por el mismo. En el supuesto de autos no puede admitirse una culpa exclusiva de la víctima, dado el funcionamiento anormal de los servicios públicos, sino una culpa concurrente. No se ha acreditado la concurrencia de fuerza mayor o de otras causas que pueden excluir la responsabilidad.

Concurriendo culpa de la víctima, valorando prudentemente la incidencia notable de la actuación del propio fallecido y el daño moral causado con su muerte se estima procedente fijar una indemnización en favor de la actora por importe de dos millones de pesetas, cantidad en la que se incluyen todo tipo de perjuicios, incluso intereses legales generados por la responsabilidad de la Administración del Estado.

En efecto, pocos son los datos que se aportan respecto de los daños producidos a la demandante, pues se ignoran las circunstancias personales la víctima, si trabajaba, estaba abonando algún piso, contribuía al sostenimiento de la familia, etcétera; por lo que debe admitirse como daño cualificado el daño moral. Aunque siempre es difícil de efectuar una valoración de los mismos debe procederse, según la jurisprudencia, a una apreciación racional aunque no matemática, dado que en la mayoría de los casos se carece de parámetros o módulos objetivos, por lo que deben ponderarse todas las circunstancias concurrentes en el caso aun reconociendo, como hace la jurisprudencia, las dificultades que comporta la conversión de circunstancias complejas y subjetivas en una suma dineraria.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por el abogado del Estado se formula un motivo único de casación que sintéticamente se expone así:

Motivo primero y único. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado.

Después de examinar la evolución del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública, el recurso se centra en que la Sala afirma que el nexo causal existe dada la culpa in vigilando que se aprecia en el actuar administrativo, al no haberse tenido en cuenta que durante la detención anterior del fallecido aquél se había cortado las venas, no adoptándose las medidas de cuidado que en el caso estaban justificadas.

El recurrente disiente de dichos argumentos, por entender que el mencionado deber de vigilancia, como resulta de lo actuado, fue prestado adecuadamente tanto en la fase anterior al acontecimiento mortal, cuanto en la posterior. Es incuestionable que la Administración tiene el deber de velar por la vida y la integridad física de los internos recluidos los centros penitenciarios, lo que conlleva una obligación de vigilancia; pero tal obligación ha de conjugarse necesariamente, además de con la libertad e intimidad que ha de respetarse al interno, con el conjunto de obligaciones de todo orden que pesan sobre los funcionarios de dicha Administración penitenciaria. Como se desprende del expediente el cumplimiento de las normas de vigilancia y control puede calificarse de rigurosamente estricto, tal y como preceptúa el artículo 76 del Reglamento penitenciario.

Debe destacarse que el fallecido fue examinado a su ingreso por el médico del establecimiento, quien llegó a la conclusión de se encontraba en estado de aparente normalidad. Cuando se cortó las venas no se encontraron alteraciones significativas. No se hicieron constar antecedentes depresivos. El mandamiento de prisión no contenía observación alguna al respecto. La Administración en ningún momento ha actuado con abandono de las cautelas que precisaban las circunstancias concurrentes.

La atención sanitaria prestada al interno, una vez advertido el ahorcamiento, fue desde luego la adecuada y así resulta también del expediente administrativo, pues fue trasladado con toda urgencia en el vehículo particular de un funcionario al Servicio de Urgencias del Hospital General de Asturias. Se trató, pues, de una acción suicida que, como señala en su informe el Consejo de Estado, no puede ponerse en relación con un defectuoso funcionamiento o con una actitud pasiva o inactiva de la Administración.

El simple deber de vigilancia no puede conducir a una aplicación mecánica del ordenamiento jurídico afirmando que toda actividad dañosa que se produzca en el ámbito de un servicio público genera responsabilidad. La relación con el funcionamiento del servicio, según reiterada jurisprudencia, ha de ser directa, inmediata y exclusiva. La Administración, según esta jurisprudencia, no puede ser responsable de los daños o consecuencias derivadas de actos en los que tuvo participación determinante el propiolesionado. Esta doctrina jurisprudencial es contradicha por la sentencia que se impugna. Por lo tanto, incurre en error de derecho la sentencia de instancia al afirmar la existencia de un funcionamiento anormal del servicio, siendo así que resulta manifiesta la inexistencia del necesario vínculo causal entre el daño y el servicio público. La obligación de vigilancia que pesa sobre la Administración penitenciaria no puede confundirse con una responsabilidad objetiva indiferente a los elementos causales del daño.

Termina solicitando que, estimando el recurso, se case y anule la sentencia recurrida y se dicte otra en su lugar más conforme a derecho, por la que se declare que la resolución administrativa impugnada es plenamente ajustada a derecho en cuanto denegó la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado formulada por la recurrente.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal de Dña. Silvia se hacen, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

La sentencia de instancia reconoce la existencia de todos y cada uno de los requisitos que han venido exigiéndose como imprescindibles para que prospere la responsabilidad administrativa. El abogado del Estado sostiene que se cumplió el deber de vigilancia; sin embargo el recurso tiene fundamento en la desconexión entre los servicios policiales, judiciales y penitenciarios reveladora de un funcionamiento anormal de la Administración de justicia. No se tuvo en cuenta que el interno presentaba unos antecedentes recientes de intentos de suicidio, así como ataques de histeria, lo que hubiera aconsejado someterlo a vigilancia y observación constante.

El concepto de relación de causalidad que refiere el abogado del Estado ha sido superado ya por la jurisprudencia al introducir el concepto de concausas y la teoría de equivalencia de condiciones afirmando que se da ésta cuando concurre un tercero a la producción del daño. Ello ha llevado a la jurisprudencia que cita a tener en cuenta el concurso de causas y, de acuerdo con ella, realizar una distribución de la carga indemnizatoria, como correctamente señala la sentencia recurrida.

Termina solicitando que se dicte sentencia en la que, con integra confirmación de la sentencia de instancia, se declare ajustada a derecho la indemnización por ésta impuesta, con expresa condena en costas de la parte recurrente.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 23 de marzo de 2000, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por el abogado del Estado contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional el 2 de noviembre de 1995 por la que se declara el derecho de la Dña. Silvia a percibir una indemnización de dos millones de pesetas en concepto de responsabilidad patrimonial por el fallecimiento de su hijo, que se suicidó en el Centro Penitenciario donde había sido ingresado por orden judicial.

En el motivo primero y único, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, se alega, en síntesis, que el deber de vigilancia, que la sentencia estima omitido, se prestó adecuadamente; pues tal obligación ha de conjugarse necesariamente, además de con la libertad e intimidad que ha de respetarse al interno, con el conjunto de obligaciones de todo orden que pesan sobre los funcionarios de dicha Administración penitenciaria; el simple deber de vigilancia no puede conducir a una aplicación mecánica del ordenamiento jurídico afirmando que toda actividad dañosa que se produzca en el ámbito de un servicio público genera responsabilidad. Añade que la Administración, según la jurisprudencia, no puede ser responsable de los daños o consecuencias derivadas de actos en los que tuvo participación determinante el propio lesionado.

En el supuesto de fallecimiento de internos en establecimientos penitenciarios, especialmente si ha tenido lugar la intervención de una tercera persona como agente activo, la jurisprudencia es constante en exigir la presencia de algún elemento de anormalidad en el servicio penitenciario suficiente para establecer un nexo de causalidad entre la omisión administrativa y el fallecimiento, y determinar con ello el carácter antijurídico del daño producido a pesar de haber intervenido terceras personas en su producción (sentencias de 13 de junio de 1995, 25 de enero de 1997, 18 de noviembre de 1996, 4 de enero de 1991, 5 de noviembre de 1997, 26 de abril de 1997, 13 de marzo de 1989 y 22 de julio de 1988, entre otras).

No es obstáculo a la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración en los casos de fallecimientos de internos en establecimientos penitenciarios por obra de otra persona -o, en el caso que examinamos, por su propia voluntad suicida- el carácter directo, inmediato y exclusivo con que la jurisprudencia viene caracterizando el nexo causal entre la actividad administrativa y el daño o lesión, pues, como afirma la sentencia de 25 de enero de 1997, entre otras, la imprescindible relación de causalidad entre la actuación de la Administración y el resultado dañoso producido puede aparecer bajo formas mediatas, indirectas y concurrentes (aunque admitiendo la posibilidad de una moderación de la responsabilidad en el caso de que intervengan otras causas, la cual debe tenerse en cuenta en el momento de fijarse la indemnización).

Asimismo, la naturaleza del recurso de casación impone que deba respetarse la valoración de la prueba efectuada en virtud de sus facultades exclusivas por el tribunal de instancia. Se destaca en el relato de hechos efectuado por la misma, que ha resultado probado que, aunque el fallecido durante su detención se había cortado las venas, para nada se apercibió de dichas circunstancias al Centro Penitenciario donde fue ingresado, lo que, aparte de otras razones, motivó que no se adoptaran medidas de cuidado.

Así sentados los principios que deben informar la valoración que esta Sala debe realizar, la conclusión a que llegamos es la de que ha existido, en grado suficiente, la concurrencia de un elemento de anormalidad en el servicio público prestado, hecho que determina por sí mismo, como puede inferirse de los anteriores razonamientos, la desestimación del único motivo de casación en que se sustenta el recurso interpuesto por el abogado del Estado.

Sobre la base de los hechos que la Sala de instancia declara probados, ésta aprecia le existencia de una anormalidad en el servicio público penitenciario determinante de la existencia de responsabilidad patrimonial. No se advierte, en consecuencia, la infracción denunciada.

En efecto, no podemos compartir la alegación del recurrente en el sentido de no existir elemento alguno de anormalidad en el servicio por el hecho de que el fallecido fue examinado a su ingreso por el médico del establecimiento, quien llegó a la conclusión de se encontraba en estado de aparente normalidad y, cuando se cortó las venas en la ocasión precedente, no se habían encontrado alteraciones psíquicas graves. En efecto, el carácter objetivo de la responsabilidad de la Administración determina que la anormalidad en el servicio no debe necesariamente estar conectada a la existencia de una infracción subjetiva de los deberes de los funcionarios, sino que basta con demostrar, como aprecia la sentencia de instancia, que objetivamente existió una deficiencia, aun cuando fuera aislada, determinante de la omisión de cuidados que pudieron evitar el fallecimiento. El no haberse advertido al centro penitenciario de los antecedentes de tendencia suicida del interno constituye por sí mismo un elemento demostrativo de que la vigilancia practicada no fue suficiente, pues de haberse conocido esta circunstancia las autoridades del centro hubieran, como afirma la sentencia de instancia, ordenado cuidados especiales que hubieran podido impedir el suicidio.

Alega la parte recurrida que el elemento determinante del fallecimiento fue la propia voluntad del interno. Esta sala tiene declarado (v. gr., sentencias de 6 de octubre de 1998 y 13 de octubre de 1998) que, aun cuando la jurisprudencia ha venido refiriéndose de modo general a un carácter directo, inmediato y exclusivo para particularizar el nexo causal entre la actividad administrativa y el daño o lesión que debe concurrir para que pueda apreciarse responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, no queda excluido que la expresada relación causal -especialmente en los supuestos de responsabilidad por funcionamiento anormal de los servicios públicos- pueda aparecer bajo formas mediatas, indirectas y concurrentes, circunstancia que puede dar lugar o no a una moderación de la responsabilidad (sentencias de 8 de enero de 1967, 27 de mayo de 1984, 11 de abril de 1986, 22 de julio de 1988, 25 de enero de 1997 y 26 de abril de 1997, entre otras) y que entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen, en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, aquéllas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél (sentencia de 25 de enero de 1997), por lo que no son admisibles, en consecuencia, concepciones restrictivas que irían en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas (sentencia de 5 de junio de 1997).

No obstante, hemos declarado también que el concepto de relación causal se resiste a ser definido apriorísticamente con carácter general, y se reduce a fijar qué hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el resultado final como presupuesto o «conditio sine qua non» esto es, como acto o hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del precedente, aunque es necesario además que resulte normalmente idóneo para determinar elconcreto evento o resultado teniendo en consideración todas las circunstancias del caso (sentencia de 5 de

diciembre de 1995).

Aplicando la anterior doctrina a los hechos que la Sala de instancia, en el ejercicio de su facultad exclusiva de valoración del material fáctico aportado, considera probados, puede deducirse de ellos que la comunicación omitida de los antecedentes suicidas del interno hubiera determinado la adopción de cuidados especiales que hubieran podido evitar su suicidio, de tal suerte que la culpa in vigilando dimanante del carácter defectuoso de la vigilancia llevada a cabo por ser insuficiente la información llegada al centro penitenciario aparece como causa idónea y relevante de los consiguientes perjuicios, siquiera lo sea de modo concurrente con la conducta propia del interno y su voluntad suicida.

A la producción del resultado dañoso es cierto que contribuyó de forma decisiva la conducta del interno, producto de su tendencia suicida. Como ya se ha visto, la jurisprudencia de esta Sala declara que la nota de «exclusividad» referida al nexo de causalidad debe ser entendida en sentido relativo y no absoluto como se pretende. No obstante, especialmente en los casos de funcionamiento anormal de los servicios públicos o inactividad de la Administración, la concurrencia de concausas imputables unas a la Administración y otras a personas ajenas e incluso al propio perjudicado, imponen criterios de compensación (asumiendo cada parte la cuota que le corresponde) o de atemperar la indemnización a las características o circunstancias concretas del caso examinado. Al haberlo estimado así la Sala no se advierte, en suma, la existencia de infracción alguna del ordenamiento jurídico en sus razonamientos en torno a la existencia y alcance del nexo de causalidad entre los perjuicios causados y el funcionamiento anormal del servicio penitenciario.

En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto e imponer las costas a la parte recurrente, en virtud de lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada, aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.