STS, 2 de Abril de 2014

Promovido el presente Recurso Contencioso-Administrativo contra el Acuerdo descrito en el encabezamiento de esta resolución, instada la remisión del expediente administrativo y recibido el mismo en esta Sección y Sala, se dió traslado a la parte recurrente, que ha formalizado y presentado, con fecha 21 de noviembre de 2012, la oportuna demanda, en la que se suplica que se dicte sentencia por la que se anule el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 17 de febrero de 2012 por el que se aprobaron las nuevas tarifas para aprovechamiento del acueducto Tajo-Segura.

El Abogado del Estado y la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha formularon respectivamente, con fecha 14 de diciembre de 2012 y 2 de enero de 2013, sendos escritos de contestación a la demanda, solicitando se dicte sentencia desestimatoria del recurso por considerar el acto impugnado conforme a Derecho.

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 12 de febrero pasado, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal, continuándose la deliberación en sucesivas sesiones hasta el día 26 de marzo.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzon Herrero, Magistrado de la Sala

ANTECEDENTES

Se impugna, mediante este Recurso de Contencioso-Administrativo, interpuesto por la Procuradora Dª. Paloma Alonso Muñoz, actuando en nombre y representación del Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo Segura, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de febrero de 2012, en virtud del cual se aprobaron, a propuesta del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, las nuevas tarifas para el aprovechamiento del acueducto Tajo-Segura, entrando éstas en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, esto es, el 8 de marzo de 2012.

No conforme con dicho Acuerdo, el Sindicato Central de Regantes del acueducto Tajo-Segura (S.C.R.A.T.S.) promovió Recurso Contencioso-Administrativo número 270/2012, si bien limitado a la tarifa correspondiente a riegos con aguas trasvasadas al sureste y a la tarifa correspondiente a riegos con aguas propias de la cuenca del Segura que utilicen la infraestructura del acueducto Tajo-Segura en el postrasvase.

POSICIONES DE LAS PARTES

1. Demandantes

   S.C.R.A.T.S. combate el Acuerdo del Consejo de Ministros aprobatorio de las nuevas tarifas del Acueducto Tajo-Segura en cuatro fundamentos jurídicos.

   En el primero de ellos, el Sindicato efectúa una breve mención a la naturaleza jurídica de la tarifa, señalando su condición de tasa, por cuanto que su hecho imponible viene determinado por el servicio que, de forma exclusiva, presta la Administración hidráulica consistente en la conducción de las aguas por el Acueducto Tajo-Segura, desde su toma en el río Tajo hasta que las mismas son aprovechadas o se hallan a disposición de los usuarios de la cuenca del Segura. Esta condición -afirma- «ha sido reconocida expresamente en la disposición final 1ª de la Ley 25/98, de 13 de julio , sobre modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público», así como por la «Excma. Sala Tercera del Tribunal Supremo en sus sentencias de [13] de febrero y 9 de julio de 1999 ».

   En el segundo Fundamento de Derecho de su demanda, S.C.R.A.T.S. recuerda que, durante los ejercicios 2005 a 2009, «a consecuencia de la grave situación de sequía entonces existente», se aprobaron una serie de Reales Decretos-Ley con el propósito de «establecer para los usuarios de las aguas una medida compensatoria en lo posible por las pérdidas ocasionadas por [t]a[l] situación». Por eso «se declara[ro]n exentos los gastos fijos y los variables de la tarifa -apartados b) y c) de la misma-», de manera que «los usuarios beneficiados no tuvier[o]n que abonar nada por esos gastos». Además -continúa-, «así se entendió por la propia administración en la tarifa de 2009, al no aplicar liquidación positiva alguna por los gastos fijos y variables de los años 2005, 2006 y 2007», lo que, en su opinión: a) «constituye un claro precedente en la materia»; y, b) determina que «[se] considere contrario a derecho que en la nueva tarifa de 2011 -aprobada en marzo de 2012-, se incluyan las Liquidaciones correspondientes a los gastos fijos y variables correspondientes a los años 2008 y 2009, por cuanto que se trata de gastos declarados por ley exentos, conforme a lo dispuesto en los Reales Decretos-Ley 8/2008 y 14/2009».

   En el tercer fundamento jurídico, tras reiterar que «la propia administración había considerado antes, en la tarifa de 2009, que la exención abarcaba a todos los gastos fijos y variables habidos en los años 2005, 2006 y 2007, cuya liquidación correspondía efectuar en dicha tarifa», razón por la cual «las liquidaciones fueron de 0,00 euros por esos conceptos», manifiesta el demandante su sorpresa «al conocer la propuesta de tarifas de 2011, cuando se comprobó el injustificado cambio de criterio que efectuaba la administración, al introducir ahora una liquidación de los gastos fijos y variables habidos en los años 2008 y 2009», cambio de criterio que no le fue referido al Abogado del Estado en el escrito de solicitud de informe- folios 1.1 y 1.2 de la ampliación del expediente».

   Para S.C.R.A.T.S., este cambio de criterio contraviene «el principio fundamental de los actos propios, al contradecir sin justificación alguna una actuación anterior, que era idéntica a la actual, lo que afecta a la buena fe - art. 7.1 del Código Civil -».

   Finalmente, en el cuarto Fundamento de Derecho, la Corporación considera como «[o]tro hecho demostrativo de que la exención abarcaba a todos los gastos fijos y variables habidos en los años 2008 y 2009» el que «la Confederación Hidrográfica del Segura [...] ha[ya] sido compensada económicamente por la pérdida de ingresos derivada de las exenciones aprobadas por los tan reiterados Reales Decretos-Ley, en los años 2008 y 2009 -al igual que antes lo había sido por los gastos habidos en el periodo 2005-2007», compensación que «demuestra claramente que la exención era por la totalidad de los costes», de ahí que califique como inadmisible el «que se pretenda cobrar dos veces por un mismo concepto, uno mediante las compensaciones establecidas legalmente, y otro repercutiendo años después las supuestas Liquidaciones en una tarifa posterior».

2. Abogado del Estado

   En su contestación, el Abogado del Estado resalta que en la demanda no existe «alegación alguna referida a la falta de cobertura normativa del acuerdo del Consejo de Ministros recurrido», como tampoco «ninguna objeción formal» al mismo, lo que le lleva a afirmar que «el Consejo de Ministros, actuando conforme a derecho, no ha hecho sino sujetarse a la norma».

   Acto seguido, recuerda que «[l]os Reales Decretos-Leyes 10/2005, de 15 de septiembre; 9/2007, de 5 de octubre; 8/2008, de 24 de octubre y 14/2009, de 4 de diciembre, entre otras medidas, contuvieron exenciones de pago por exacciones relativas a la disponibilidad de agua a favor de los titulares de uso de agua para riego, con efectos limitados al año correspondiente» y, en particular, «entre otras, la exención de las aportaciones correspondientes a los gastos fijos y variables de funcionamiento de la tarifa de conducción de las aguas en los párrafos b ) y c) del art. 7.1 de la Ley 52/1980, de 16 de octubre », por lo que, durante los ejercicios 2005 a 2008 «se les eximió de la aportación a los gastos fijos y variables de funcionamiento del Acueducto Tajo- Segura a los usuarios de riego beneficiados y, durante los años 2006 a 2008, se le[s] ha eximido de la liquidación de estas aportaciones de abastecimiento beneficiario».

   Recuerda que «[e]l informe de la Abogacía del Estado de 13 de junio de 2011 señaló, amparándose en la doctrina de[l] Tribunal Supremo [...] que, en lo referente a los gastos fijos y variables de funcionamiento, y a la previsión realizada conforme a lo dispuesto en el art. 7.2 letras a ) y b) de la ley 52/80 , debía de agregarse la diferencia entre las cantidades previstas para el ejercicio anterior y los gastos producidos y acreditados en l[a] liquidación de ese ejercicio, por aplicación analógica de los arts. 300 y 307 del RDPH», de ahí que «[l]as diferencias en más o en menos que habían de agregarse a las previsiones de los gastos fijos y variables de funcionamiento del Acueducto Tajo-Segura en 2011 [...] eran las que, prescindiendo de la aplicación de las mencionadas exenciones a los sujetos pasivos de esta prestación patrimonial pública en los ejercicios 2008 y 2009, resultaban de poner en relación los presupuestos de dichos ejercicios con la liquidación de los mismos».

   Para el representante de la Administración General del Estado, «[l]as nuevas tarifas recurridas, en el fondo, se calcularon teniendo en cuenta para ello (de acuerdo con la metodología implantada en las anteriores tarifas), tanto la previsión de gastos fijos y variables de funcionamiento, como la liquidación de los presupuestos» y «la repercusión de las inversiones en el Acueducto Tajo Segura efectuada de conformidad con lo señalado en el art. 7.2 de la ley 52/1980, de 16 de octubre , teniendo en cuenta las cantidades abonadas por este concepto, de acuerdo con la redacción dada a dicho artículo por el artículo 89 de la ley 24/2001, de 27 de diciembre », el cual fue declarado constitucional por la Sentencia 102/2012, de 8 de mayo de 2012, del Pleno del Tribunal Constitucional.

   Finalmente, aduce que «durante el proceso de elaboración de las tarifas recurridas, se cumplieron todas las previsiones legales y se contestaron y resolvieron las alegaciones de los que tuvieron a bien realizarlas», las cuales «se referían a las mismas cuestiones que se señalan como motivos o fundamentos del recurso contencioso-administrativo, y fueron objeto de informe (el señalado de la Abogacía del Estado) y resolución sobre la incidencia de las exenciones contenidas en los distintos Reales Decretos-Leyes de Medidas Urgentes para paliar los efectos de la sequía; y, en particular, si debería incluirse en el cálculo de la liquidación de los años 2008 y 2009 que es la misma cuestión que ahora se plantea como motivo de recurso».

3. Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha

   Para la representante de la Administración autonómica, el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 17 de febrero de 2012, no infringe el ordenamiento jurídico, sino que se ajusta a las previsiones del art. 7.2 de la Ley 52/1980, de 16 de octubre, de Regulación del Régimen Económico de la Explotación del Acueducto Tajo-Segura , en la redacción conferida por el art. 89 de la Ley 24/2001, de 24 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y del Orden Social.

   Considera necesario, a estos efectos, traer a colación y reproducir los Fundamentos de Derecho octavo y noveno de la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 13 de febrero de 1999 (Rec. Contencioso-Administrativo núm. 735/1995 y acumulado 768/1995 ), pues, a la vista de su doctrina, «debe tenerse en cuenta la diferencia entre las cantidades previstas para el ejercicio anterior y los gastos producidos y acreditados en la liquidación de ese ejercicio, y todo ello por aplicación analógica del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, referente a la fijación del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua».

NATURALEZA DE LAS TARIFAS IMPUGNADAS

Para S.C.R.A.T.S., las tarifas correspondientes a riegos con aguas trasvasadas al Sudeste y con aguas propias de la cuenca del Segura que utilicen la infraestructura del acueducto Tajo-Segura en el postrasvase, que son las únicas a las que se contrae el presente recurso contencioso-administrativo, tienen la naturaleza de tasas.

Efectivamente, la naturaleza de las tarifas aquí cuestionadas es la propia de una tasa, circunstancia no discutida por el Abogado del Estado ni por el representante de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en sus respectivas contestaciones, y que resulta de la sentencia de esta Sala de 13 de febrero de 1999 (Recurso Contencioso-Administrativo núm. 735 / 1995 y acumulado núm. 768/1995 ), en cuyo Fundamento de Derecho Cuarto puede leerse lo que sigue: «Y es que se trata de una exacción gestionada y recaudada, en nombre del Estado, por la Confederación Hidrográfica correspondiente -art. 13 de la Ley especial-, que está establecida específicamente para los beneficiarios de las obras de regulación realizadas a cargo del Estado en el Trasvase aquí considerado y que persigue atender a sus gastos de funcionamiento, explotación y conservación. Hay, pues, como ya declaró esta Sala en su sentencia de 31 de Diciembre de 1996 , toda una actividad administrativa o de prestación de servicios dirigida a la consecución de estas finalidades, que se realiza en régimen de Derecho público, que se impone con carácter obligatorio a los afectados y que no puede prestarse, ni se presta, en el ámbito del sector privado, por cuanto la normativa especial que la regula la reserva a las competencias de la Administración hidráulica» [véanse también las sentencias de esta Sala de 9 de julio de 1999 (Rec. Contencioso-Administrativo núm. 604/1997 ); y de 25 de abril de 2013 (Rec. Contencioso-Administrativo núm. 33/2010 )].

CUESTIÓN DEBATIDA

Se discute la inclusión, en la nueva tarifa de 2011, de las liquidaciones pendientes de los gastos fijos y variables de funcionamiento de los años 2008 y 2009, cuando los mismos habían sido declarados exentos a través de los Reales Decretos- Ley 8/2008, de 24 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los efectos producidos por la sequía en determinados ámbitos de las cuencas hidrográficas, y 14/2009, de 4 de diciembre, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los efectos producidos por la sequía en determinadas cuencas hidrográficas. Y ello a pesar de que en el cálculo de la tarifa del ejercicio 2009 la Administración excluyó todos los gastos de funcionamiento, fijos y variables, cuya liquidación procedía practicar en dicha tarifa y que se correspondían con los habidos en los años 2005, 2006 y 2007, amparándose en que los mismos fueron declarados exentos a través de los correspondientes Reales Decretos-Ley.

ANTECEDENTES PARA LA SOLUCIÓN DEL LITIGIO

1. Regulación Legal.-

   El régimen económico de la explotación del Acueducto Tajo-Segura se elabora, en líneas generales, a partir del reconocimiento del derecho a la utilización de las obras del trasvase y postrasvase a los siguientes tipos de usuarios: a) riegos del Sudeste con aguas trasvasadas; b) abastecimientos del Sudeste con aguas trasvasadas; c) riegos del Sudeste con aguas propias; d) abastecimientos del Sudeste con aguas propias; e) caudales trasvasados con destino a las Tablas de Daimiel; f) abastecimientos del Alto Guadiana con aguas trasvasadas; g) compensación por filtraciones del túnel de Talave en Los Llanos de Albacete; h) suministro del Júcar a los riegos de Los Llanos de Albacete; i) suministro del Júcar para abastecimiento de Albacete; y, j) suministro del Júcar para abastecimiento del Sudeste.

   A cada uno de estos diez aprovechamientos se les asigna una tarifa en euros/m3 por conducción de las aguas excedentarias que se trasvasan desde la cuenca del Tajo a la del Segura a través del acueducto construido a este efecto, tarifa que se descompone en tres conceptos, que después se suman para obtener la tarifa total, y que son: 1) la amortización del coste de las obras; 2) los gastos fijos de funcionamiento; y, 3) los gastos variables de funcionamiento. Así resulta del apartado Uno del art. 7 de la Ley 52/1980, de 16 de octubre, de Regulación del Régimen Económico de la Explotación del Acueducto Tajo-Segura .

   El coste de las obras se calcula, en síntesis, y conforme al apartado Dos, letra a), de este precepto, repartiendo el coste total no amortizado de las mismas entre la dotación total anual definitiva asignada al conjunto de usos del agua conducida, afectado por un coeficiente en función de tal utilización.

   Por su parte, los gastos fijos de funcionamiento comprenden, según el apartado Dos, letra b), del art. 7 de la Ley 52/1980, de 16 de octubre , el siguiente valor: «b) El obtenido de repartir la previsión anual de los gastos de funcionamiento necesarios para efectuar la explotación de las obras del acueducto Tajo-Segura, cuya realización es independiente del volumen de agua suministrado, entre el total de dotaciones asignado a las concesiones existentes o establecidas en el correspondiente compromiso. Dichos gastos incluyen los de mantenimiento del servicio, conservación de obras e instalación, administración y generales de los Organismos gestores, imputables a la explotación del acueducto Tajo-Segura».

   Mientras que los gastos variables de funcionamiento , según el art. 7, apartado Dos, letra c), de la Ley 52/1980, de 16 de octubre , incluyen: «c) El valor unitario obtenido en la previsión de los gastos de funcionamiento necesarios para realizar la explotación de las obras del acueducto Tajo-Segura, de carácter proporcional al volumen de agua suministrada. Dichos gastos incluyen los de adquisición del agua, consumo de energía, servidumbres de peso establecidas y cualquier otro de naturaleza análoga».

2. Jurisprudencia de esta Sala.-

   Sobre la forma de calcular el segundo de los componentes de la tarifa aquí cuestionada, es decir, los gastos fijos de funcionamiento, esta Sala, en su sentencia de 13 de febrero de 1999 (Rec. Contencioso-Administrativo núm. 735/1995 y acumulado 768/1995 ), manifestó que «[s]e trata, como se ha visto y dispone la Ley, de una "previsión anual de los gastos de funcionamiento necesarios para efectuar la explotación". Si es una "previsión", es decir, un "presupuesto" de los gastos fijos que van a producirse en una anualidad, resulta obligada si no la liquidación formal del presupuesto o previsión que hubiera sido aprobada con anterioridad, en este caso la que lo fue en 10 de Febrero de 1989, sí al menos la toma en consideración de su resultado, porque solo así hubiera podido mínimamente conocerse si la nueva previsión respondía a criterios correctos y razonables o, por el contrario, a un cálculo apriorístico y no soportado en datos reales y contrastados. Así se hace en la legislación general de aguas cuando, en el último párrafo del ap. a) de los arts. 300 y 307 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , al regular el procedimiento para el cálculo del Canon de Regulación y de la Tarifa de Utilización del Agua, determina que "a las cantidades así deducidas se añadirán las diferencias en más o en menos que pudieran resultar entre las cantidades previstas para el ejercicio anterior y los gastos producidos y acreditados en la liquidación de ese ejercicio". La circunstancia de que la Ley especial del Trasvase no lo prevea así expresamente no puede ser óbice para su exigencia, derivada de la más elemental lógica» [en idénticos términos, sentencias de 9 de julio de 1999 (Rec. Contencioso-Administrativo núm. 604/1997 ); y de 25 de abril de 2013 (Rec. Contencioso-Administrativo núm. 33/2010 )].

   Y en cuanto a los gastos variables de funcionamiento, la sentencia citada de 13 de febrero de 1999 señaló que «son gastos "de carácter proporcional al volumen de agua suministrada" que incluyen los gastos "de adquisición del agua, consumo de energía, servidumbres de paso establecidas y cualquier otro de naturaleza análoga". Se trata de efectuar una distribución entre la suma a que ascienda la previsión de los gastos variables de funcionamiento indicados y la también previsión sobre el volumen del agua que pueda suministrarse o vaya a ser suministrada.

   De esta misma significación, resulta ya la necesidad de apreciar la misma infracción anteriormente detectada: falta aquí, igualmente, la toma en consideración del "resultado" de las previsiones hechas en este punto con ocasión de la aprobación de las tarifas inmediatamente anteriores como único procedimiento para poder asegurar que la nueva previsión está fundamentada no en cálculos apriorísticos, sino en pautas contrastadas y razonables» [en el mismo sentido, sentencia de 9 de julio de 1999 ].

   La aplicación de la jurisprudencia transcrita al presente caso determina, como recoge el Abogado del Estado-Jefe en su informe, de fecha 13 de junio de 2011, que «a efectos de la elaboración de las tarifas del ATS del ejercicio correspondiente y en lo que se refiere en concreto a los gastos fijos y variables de funcionamiento, a la previsión realizada conforme a lo dispuesto en el artículo 7.2, letras a ) y b), de la Ley 52/198 [0] debe agregarse la diferencia entre las cantidades previstas para el ejercicio anterior y los gastos producidos y acreditados en la liquidación de ese ejercicio, por aplicación analógica de los artículos 300 y 307 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico ».

   Así lo reconoce, además, el propio S.C.R.A.T.S. cuando en su escrito de demanda manifiesta que «[p]ara elaborar los apartados b) y c) de la tarifa, que son los gastos fijos y variables de funcionamiento - artº 7 de la Ley 52/80 de 16 de octubre -, se parte del presupuesto de gastos previsto para el año en cuestión, y luego se adiciona, en más o en menos, la liquidación resultante de los gastos realmente habidos en el año anterior -o de los años que según cada caso sean objeto de liquidación-».

3. Reales Decretos Leyes de 2005 a 2009 y actos de la Administración.-

   Durante los ejercicios 2005 a 2009, con el propósito de favorecer la continuidad de la actividad productiva de las explotaciones agrícolas que habían sufrido los efectos de la sequía, el Gobierno consideró necesario adoptar un conjunto de medidas de carácter extraordinario y urgente para paliar los efectos de dicha adversidad climática. Para ello se publicaron los siguientes Reales Decretos-Ley:

   - Real Decreto-Ley 10/2005, de 20 de junio, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los daños producidos en el sector agrario por la sequía y otras adversidades climáticas.

   - Real Decreto-Ley 9/2006, de 15 de septiembre, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los efectos producidos por la sequía en las poblaciones y en las explotaciones agrarias de regadío en determinadas cuencas hidrográficas.

   - Real Decreto-Ley 9/2007, de 5 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los efectos producidos por la sequía en determinadas cuencas hidrográficas.

   - Real Decreto-Ley 8/2008, de 24 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los efectos producidos por la sequía en determinados ámbitos de las cuencas hidrográficas.

   - Real Decreto-Ley 14/2009, de 4 de diciembre, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los efectos producidos por la sequía en determinadas cuencas hidrográficas.

   En todos ellos se juzgó conveniente reconocer, entre otras disposiciones, la exención de las aportaciones correspondientes a los gastos fijos y variables de funcionamiento de la tarifa de conducción de las aguas incluidos en las letras b ) y c) del apartado Dos del art. 7 de la Ley 52/1980, de 16 de octubre .

   En diciembre del año 2008, la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura acordó elevar al Consejo de Ministros la aprobación de la denominada «Propuesta de Tarifas. Diciembre 2008», tarifas que iban a aplicarse durante 2009 y en cuya confección se tomaron en consideración las siguientes partidas relacionadas con los gastos de funcionamiento y que determinaron sus respectivos saldos de liquidación: a) las cantidades presupuestadas para los ejercicios anteriores 2005 a 2007; b) los gastos reales originados en esos años 2005 a 2007; c) su correspondiente liquidación, entendiendo por tal la diferencia, positiva o negativa, entre las dos partidas anteriores, cantidades presupuestadas y gastos reales de los ejercicios 2005 a 2007; d) el saldo de liquidación correspondiente a las últimas tarifas vigentes, estando el mismo constituido por las cuotas satisfechas por los usuarios obligados por tales periodos 2005 a 2007 y calculadas conforme a las tarifas vigentes y aprobadas en un ejercicio anterior; y, e) las cantidades presupuestadas para 2009.

   En lo referente a los usuarios beneficiados por los Reales Decretos-Ley 10/2005, de 20 de junio, 9/2006, de 15 de septiembre, y 9/2007, de 5 de octubre, la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura consideró oportuno tener en cuenta las exenciones de las aportaciones correspondientes a los gastos fijos y variables de funcionamiento reconocidas en los citados Reales Decretos-Ley, de manera que entendió, respecto de tales conceptos, que sus saldos de liquidación debían ascender a 0,00 euros.

   El 20 de noviembre de 2009, el Consejo de Ministros, siguiendo la propuesta formulada por la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura aprobó las nuevas tarifas para el aprovechamiento de las aguas trasvasadas a través del Acueducto Tajo-Segura, las cuales se publicaron en el Boletín Oficial del Estado el día 14 de diciembre de 2009, entrando en vigor al día siguiente.

   Por tanto, y en lo que interesa al presente recurso contencioso-administrativo, con respecto al ejercicio 2009 , las liquidaciones se practicaron excluyendo de su importe las cantidades de las exenciones previstas en los correspondientes Reales Decretos- Ley, lo que resulta corroborado, en particular, por los siguientes documentos que obran en autos:

   1. - El «Informe a la propuesta de tarifas para el año 2011 de conducción de aguas por el Acueducto Tajo-Segura» elaborado, con fecha 28 de julio de 2011, por el Director de la Mancomunidad de los Canales del Taibilla del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, en cuya pág. 2 se afirma que «la Comisión Central del Acueducto Tajo-Segura ya efectuó en el año 2009 la liquidación de los gastos correspondientes a los años 2005, 2006 y 2007, sin que la diferencia entre los costes reales y los presupuestados -liquidación de las tarifas- fuese repercutida a los usuarios»; y,

   2. - Los documentos núms. 3 y 4 que S.C.R.A.T.S. acompañó a la demanda en apoyo de sus pretensiones y en los que puede leerse lo siguiente: «[e]n cuanto a los usuarios exentos por Real Decreto del pago de este componente de la tarifa, para que sus saldos de liquidación sean cero, habría que realizar la siguiente facturación que se recoge en el cuadro siguiente [...]».

4. Cambio de criterio en 2011.-

   En el curso del procedimiento de elaboración de estas tarifas, el Jefe del Área de Disposiciones e Informes del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino consideró procedente solicitar a la Abogacía del Estado informe acerca de la incidencia de las exenciones contenidas en los Reales Decretos-Ley 8/2008, de 24 de octubre, y 14/2009, de 4 de diciembre, en la determinación de las diferencias, en más o en menos, de los gastos fijos y variables de funcionamiento correspondientes a los ejercicios económicos 2008 y 2009.

   Con fecha 13 de junio de 2011, la Abogacía del Estado evacuó informe considerando, «sin perjuicio de cualquier otro criterio mejor fundado en derecho, que las diferencias, en más o en menos, que ha[bía]n de agregarse a las previsiones de los gastos fijos y variables de funcionamiento del ATS en 2011, realizadas conforme a lo dispuesto en las letras b ) y c) del artículo 7.2 de la Ley 52/1980 , [era]n las que, prescindiendo de la aplicación de las mencionadas exenciones a los sujetos pasivos de esta prestación patrimonial pública en los ejercicios 2008 y 2009, result[ara]n de poner en relación los presupuestos de dichos ejercicios con la liquidación de los mismos».

   De manera que «[l]as cantidades, positivas o negativas, entre los gastos de funcionamiento que se previeron para los ejercicios 2008 y 2009 y los que realmente se produjeron y acreditaron ha[bía]n de tomarse en consideración para elaborar las tarifas del ATS del ejercicio 2011», prescindiendo así de la circunstancia de que «en los mencionados ejercicios se concedieron unos beneficios fiscales (las exenciones de constante referencia) que ya produjeron sus efectos en las liquidaciones practicadas a los sujetos pasivos beneficiarios, agotando en tales ejercicios su virtualidad».

   El día 20 de enero de 2012, la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura confeccionó la propuesta de tarifas del ejercicio 2011. En su anejo núm. 3 se incluyeron los gastos fijos del trasvase y sus respectivas liquidaciones parciales, las cuales se calcularon « como diferencia entre las cantidades facturadas en el ejercicio correspondiente y gastos realmente efectuados en ese ejercicio », descontando, además, los importes facturados durante los ejercicios precedentes. Idéntico criterio se siguió en relación con los gastos variables de funcionamiento.

   El Consejo de Ministros, en su reunión del día 17 de febrero de 2012, a propuesta del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, planteada a iniciativa de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, conforme a lo previsto en la Ley 52/1980, de 16 de octubre, aprobó las nuevas tarifas correspondientes al periodo impositivo de 2011 para el aprovechamiento del Acueducto Tajo-Segura, tarifas que entraron en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, es decir, el 8 de marzo de 2012.

   Es muy importante subrayar que las nuevas tarifas aprobadas se elaboraron, por tanto, teniendo en cuenta «tanto la previsión de gastos fijos y variables de funcionamiento como la liquidación de los presupuestos anteriores pendientes de liquidación» [pág. 1 de la propuesta elaborada por el Área de Seguridad de Infraestructuras y Explotación del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente el día 26 de enero de 2012]. Es decir, se confeccionaron considerando, entre otras partidas, y en lo que aquí interesa, de acuerdo con la metodología implantada en las anteriores tarifas, tanto la realidad y previsión de gastos fijos y variables de funcionamiento de los ejercicios anteriores, como la liquidación de los presupuestos de tales años que aún no habían sido ajustados formalmente. Pero, a diferencia de lo que había sucedido en relación con las tarifas de 2009, se incluyeron en su importe las exenciones reconocidas a tales gastos de 2008 y 2009 por el art. 2.1.b) del Real Decreto-Ley 8/2008, de 24 de octubre , y el art. 15.1.b) del Real Decreto-Ley 14/2009, de 4 de diciembre .

DECISIÓN DEL DEBATE

El recurso debe ser estimado no porque exista un precedente administrativo y, por tanto, no pudiera cambiarse de criterio, pues en tal sentido esta Sala ha tenido ocasión de manifestar, entre otras, en su sentencia de 9 de mayo de 2013 (Rec. Contencioso- Administrativo núm. 75/2010 ), que, «al no ser el precedente fuente del derecho, la Administración no está obligada a seguir los precedentes propios», sino porque en las liquidaciones parciales resultantes de la aplicación de aquéllas se estaban incluyendo gastos que legalmente no eran exigibles, al haber sido declarados exentos, que, de esta forma convierten las exenciones legalmente establecidas en un aplazamiento de los importes declarados exentos.

Como ya ha quedado expuesto, el total de los gastos de funcionamiento, fijos y variables, se calculó, en principio, sumando al presupuesto fijado para 2011 la diferencia entre los gastos presupuestados para los años 2008 a 2010 y los gastos realmente producidos en esos ejercicios, pues sólo así las nuevas tarifas podían basarse en datos reales, contrastados y ajustados.

Hasta aquí las liquidaciones resultantes y la facturación efectuada no presentaban ningún problema, pues se ajustaban y llevaban a efecto la jurisprudencia que esta Sala había fijado en relación con tales componentes de la tarifa.

Ahora bien, una vez determinada tal cantidad total de gastos, se descontó el «saldo de liquidación correspondiente a las últimas tarifas vigentes», es decir, se dedujeron las liquidaciones referentes a los periodos impositivos 2008, 2009 y 2010 de la tarifa de conducción de las aguas, liquidaciones practicadas con aplicación de las exenciones de las aportaciones correspondientes a los mismos y ya satisfechas durante esos ejercicios por los usuarios obligados, de manera que, en realidad, con esta forma de proceder se estaba exigiendo, si bien en dos momentos diferentes, el importe íntegro de tales gastos, prescindiendo, en lo que aquí interesa, de los beneficios fiscales reconocidos por ley a los periodos 2008 y 2009.

Desde un punto de vista de técnica tributaria, la tarifa de 2011 se configuraba, así, como una suerte de liquidación «definitiva» de las «provisionales» practicadas durante 2008, 2009 y 2010, de forma que incluir la totalidad de los gastos de funcionamiento en tal liquidación haciendo abstracción de las exenciones conferidas suponía negar a éstas toda virtualidad.

RECHAZO PARCIAL DE LA ARGUMENTACIÓN DEL ABOGADO DEL ESTADO

Las consideraciones del Abogado del Estado-Jefe recogidas en su informe de fecha 13 de junio de 2011 que sirvieron para justificar la forma en que finalmente se fijaron las nuevas tarifas no merecen reproche alguno en cuanto que lo que se le solicitó fue que informara -recordemos-, sobre cómo debían calcularse las diferencias entre los gastos previstos y los gastos reales de funcionamiento de los años 2008, 2009 y 2010, habida cuenta que durante los dos primeros los mismos habían sido declarados exentos.

Y en este sentido informó adecuadamente, al afirmar que en tales cálculos debía, en todo caso, prescindirse de dichos beneficios fiscales.

Ahora bien, no ha de perderse de vista, llegados a este punto, las siguientes circunstancias.

Las tarifas se ponen al cobro durante el ejercicio, aunque su recaudación o ingreso suele producirse durante los ejercicios siguientes. En este sentido, prevé el párrafo segundo del art. 4 de la Ley 52/1980, de 16 de octubre , que «[l]a liquidación correspondiente se efectuará anualmente, según lo dispuesto en el artículo séptimo, párrafo tres, de esta Ley , si bien podrá fraccionarse en liquidaciones parciales dentro de este período», siendo éste el procedimiento habitualmente seguido por las correspondientes Confederaciones Hidrográficas.

No obstante, cada año se liquidan igualmente tarifas correspondientes a ejercicios anteriores A estos efectos, ha de señalarse que la tarifa de conducción de las aguas de un ejercicio no se liquida conforme a la aprobada para ese año, sino que se calcula de acuerdo con la aprobada para un ejercicio anterior. Así, por ejemplo, la liquidación de 2008 se efectuó con aplicación de la tarifa aprobada para 2004. De ahí que se ajusten cada año las tarifas de ejercicios precedentes. Así, en el ejercicio 2011 se recaudaba la campaña 2008, 2009 y 2010. Por eso no pueden aceptarse las afirmaciones del defensor del Estado, de acuerdo con las cuales «las exenciones de constante referencia [...] ya produjeron sus efectos en las liquidaciones practicadas a los sujetos pasivos beneficiados, agotando en tales ejercicios su virtualidad, de manera que no se les puede reconocer una suerte de ultraactividad para las futuras tarifas».

Efectivamente, las exenciones ya produjeron sus efectos en las liquidaciones de 2008 y 2009, hasta el punto que, en virtud de lo dispuesto en el art. 2.4 del Real Decreto-Ley 8/2008, de 24 de octubre , y en el art. 15.3 del Real Decreto-Ley 14/2009, de 4 de diciembre , se reconocía a los sujetos pasivos de la tarifa que hubieran satisfecho, total o parcialmente, las cuotas correspondientes a tales periodos impositivos el derecho a la devolución de las cantidades ingresadas. Pero se olvida que, a través de las tarifas de 2011, se estaban liquidando también los gastos generados en 2008 y 2009 que no se habían satisfecho como consecuencia de tales beneficios fiscales, de manera que éstos no pudieron agotar su virtualidad en dichos periodos desde el momento en que con las nuevas tarifas de 2011 se procedía a su «regularización» y exigencia.

Como tampoco puede hablarse de «ultraactividad», pues no se posibilitó, en este caso, que las exenciones continuaran aplicándose aún después de su derogación, sino que se liquidaron tasas anteriores que no habían podido ser ajustadas en el momento de producirse la disponibilidad o el aprovechamiento del agua conducida por las obras del Acueducto Tajo-Segura por no haber sido aprobadas por el Consejo de Ministros.

En conclusión, tal y como se confeccionaron las tarifas del ejercicio 2011, se repercutieron y se obligó a pagar a los usuarios afectados las aportaciones que los Reales Decretos-Ley 8/2008, de 24 de octubre, y 14/2009, de 4 de diciembre, reconocieron como exentas. Con esta forma de proceder, resulta, por tanto, evidente que se posponía la recaudación de los gastos declarados exentos en 2008 y 2009 hasta la tarifa de 2011, repercutiéndose a tales usuarios un coste económico mayor del que deberían haber soportado.

COBRO PREVIO POR LA CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DE LAS CANTIDADES EXENTAS

Efectivamente, la Confederación Hidrográfica del Segura fue compensada económicamente por la pérdida de ingresos derivada de las exenciones aprobadas para los años 2008 y 2009, lo que, a su entender, acredita que la exención comprendía la totalidad de los gastos de funcionamiento.

Efectivamente, en la Disposición Adicional 3ª del Real Decreto-Ley 8/2008, de 24 de octubre , se previó lo siguiente: «La compensación de las disminuciones de ingresos que se produzcan en las Confederaciones Hidrográficas como consecuencia de las exenciones previstas en el artículo 2 de este Real Decreto -ley, serán financiadas con cargo a los créditos del Presupuesto del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, a cuyos efectos se efectuarán las transferencias de crédito que proceda sin que resulte de aplicación la limitación contenida en el artículo 52.1.a de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria , respecto de la realización de transferencias de crédito desde operaciones de capital a operaciones corrientes».

Por su parte, la Disposición adicional segunda del Real Decreto-Ley 14/2009, de 4 de diciembre , estableció que «[l]a compensación de las disminuciones de ingresos que se produzcan en las Confederaciones Hidrográficas como consecuencia de las exenciones previstas en el artículo 3 de este Real Decreto -ley, serán financiadas en un 50 por ciento con cargo al Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria. El 50 por ciento restante se financiará con cargo a los créditos del Presupuesto del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, a cuyos efectos se efectuarán las transferencias de crédito que proceda sin que resulte de aplicación la limitación contenida en el artículo 52.1.a de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria , respecto de la realización de transferencias de crédito desde operaciones de capital a operaciones corrientes».

Así pues, de acuerdo con las disposiciones transcritas, se previó una compensación por la disminución de ingresos producidos en las Confederaciones Hidrográficas como consecuencia de las exenciones reconocidas. De esta manera se pretendía restablecer la normalidad económica de estos organismos.

En 2011 no se previó compensación porque no se reconocieron exenciones de ninguna clase, como tampoco experimentaron aquéllas una minoración de ingresos que pudiera justificarla. Pero sí es cierto que los fondos que tales organismos dejaron de ingresar se correspondían con las exenciones de la tarifa del trasvase Tajo-Segura fruto de los Reales Decretos-Ley promulgados como consecuencia de la sequía sufrida durante esos ejercicios, por lo que sí podría entenderse que al exigirse ahora las cantidades no liquidadas en 2008 y 2009 y ahora exigidas se estaría produciendo una duplicidad en el cobro de aquellas cantidades: una vía compensación, otra vía liquidación de las tarifas anteriores pendientes de liquidación.

COSTAS

Lo dicho comporta la estimación del Recurso Contencioso-Administrativo con expresa imposición de costas a la Administración que no podrán exceder de 6.000 euros, en virtud de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional .

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,