STS, 19 de Febrero de 2014

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó, con fecha 28 de enero de 2011, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 697 de 2006 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «ESTIMAMOS en parte el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de Salt (sic) , contra Decreto 310/2006, de 25 de julio, por el que se aprueba el Plan de infraestructuras del transporte de Cataluña. Infraestructuras terrestres: red viaria, ferroviaria y logística; únicamente en el sentido de DECLARAR la nulidad de pleno derecho de dichos Decreto y Plan en cuanto a la determinación relativa al bypass de mercaderías de Girona que en su expresión escrita dice: "Bypass de mercaderies a Girona.- Nou corredor a l'oest de Girona per evitar el pas de les mercaderies pel centre de la ciutat.- L'estimació pressupostària és de 120 M euros i l'administració competent és l'Administració General de l'Estat.". Desestimando las demás pretensiones de la demanda. Sin efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas.».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: «La Generalitat de Catalunya contesta la alegación actora de falta de competencia en relación con el bypass ferroviario de mercaderías de Girona, limitándose a decir que tiene competencia en base al artículo 140.6 del vigente Estatuto de Autonomía (Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio ), precepto que dice:

»"6. Corresponde a la Generalitat, en materia de red ferroviaria, la competencia exclusiva con relación a las infraestructuras de las que es titular y la participación en la planificación y gestión de las infraestructuras de titularidad estatal situadas en Cataluña, de acuerdo con lo previsto en la normativa estatal."

»Sin embargo, como bien dice la actora, el Decreto 310/2006, de 25 de julio, por el que se aprueba el Plan de infraestructuras del transporte de Cataluña. Infraestructuras terrestres: red viaria, ferroviaria y logística (publicado el 27.7.2006; en vigor desde el 28.7.2006), es de fecha anterior a la entrada en vigor el 9 de agosto de 2006 del citado Estatuto de Autonomía (Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, publicada el 20.7.2006): Por ello, este Estatuto no puede conferir a la Generalitat de Catalunya competencia para aquel Decreto de fecha anterior.».

También se declara en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida lo siguiente: «El bypass ferroviario de mercaderías de Girona previsto en el Plan impugnado es de competencia estatal: así resulta del mismo Plan impugnado, en el que se dice:

»"Bypass de mercaderies a Girona.- Nou corredor a l'oest de Girona per evitar el pas de les mercaderies pel centre de la ciutat.- L'estimació pressupostària és de 120 M euros i l'administració competent és l'Administració General de l'Estat.".

»Esta es precisamente la determinación del Plan impugnado objeto del presente recurso contencioso-administrativo, la cual figura en el apartado del mismo "Proposta de la xarxa ferroviària".

»Debe traerse a colación lo dicho en sentencia del Tribunal Supremo de 30.11.2005 :

»"DÉCIMO.- Como hemos indicado, la primera de las causas aducidas para pedir la anulación de la resolución, de fecha 13 de diciembre de 1990, del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, por la que se aprueban los Planes Especiales de Infraestructura viaria para el establecimiento de una red de alta velocidad en Barcelona y Gerona en sus recorrido dentro del ámbito competencial de las Comisiones de Urbanismo de Barcelona y de Gerona, y las consiguientes adaptaciones a ellos del planeamiento general de determinados municipios, es la falta de competencia territorial, dado que la Generalidad de Cataluña es incompetente objetivamente por razón de territorialidad para la determinación de los trazados y fijación de reservas contenidas en dichos Planes Especiales, resultando, por tanto, viciada de nulidad radical por contravenir los artículos 149.1.21 de la Constitución , 9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña y 155 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres 16/1987, de 30 de julio.

»Esta cuestión ha sido expresamente resuelta por esta Sala Tercera del Tribunal Supremo al conocer del recurso de casación núm. 2200 de 2000 , sostenido por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña contra la sentencia pronunciada por la misma Sala de instancia con fecha 4 de febrero de 2000 en el recurso contencioso- administrativo número 352 de 1996 , que declaró la falta de competencia de Comisión de Urbanismo de Tarragona para formular un plan especial de infraestructura ferroviaria para el establecimiento de una red de alta velocidad en Cataluña en su recorrido dentro del ámbito de competencia de la Comisión de Urbanismo de Tarragona y las consiguientes adaptaciones del planeamiento general de determinados municipios afectados por aquélla.

»En esa nuestra Sentencia de 30 de abril de 2003 desestimamos el motivo de casación aducido por la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña, basado en la que consideraba interpretación errónea de los artículos 149.1.21 de la Constitución y 9.3 del Estatuto de Cataluña, cometida por la Sala de instancia debido a que el acto impugnado se limitaba a establecer una determinación o reserva urbanística, materia en que la Generalidad de Cataluña tiene competencia exclusiva y en nada afecta a la Administración ferroviaria, dado que la Generalidad no está usando los instrumentos propios de esa legislación sectorial sino que se trata de aprobar un Plan Especial de infraestructuras municipales, para lo cual, según los artículos 49 y 59 del Decreto Legislativo de Cataluña 1/1990 , es competente la respectiva Comisión Provincial de Urbanismo.

»Estas razones esgrimidas entonces como motivo de casación han sido las alegadas en la instancia al contestarse la demanda por la misma Administración Autonómica. Declaramos en aquella nuestra Sentencia que si bien el aludido Decreto Legislativo catalán permite a la Administración autonómica aprobar Planes Especiales para la ejecución directa de obras correspondientes a la infraestructura del territorio con señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas a las comunicaciones terrestres, marítimas y aéreas, debe entenderse referido exclusivamente a lo que fuere de la competencia de la Generalidad de Cataluña, pero no autoriza a invadir competencias exclusivas del Estado, como son las contempladas en el artículo 149.1.21 de la Constitución , según el cual "el Estado tiene competencia exclusiva en materia de ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma", y más adelante, el apartado 24 del mismo precepto constitucional reserva a la competencia exclusiva del Estado "las obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma".

»Este es, como en el supuesto anterior, el caso enjuiciado ahora, porque los Planes Especiales de infraestructura viaria para el establecimiento de una línea de alta velocidad en su recorrido por el ámbito competencial de las Comisiones de Urbanismo de Barcelona y Gerona, aprobados por la resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, se refieren a una línea de alta velocidad que tiene su continuidad en el espacio territorial de otras Comunidades Autónomas, según se ha acreditado con los documentos aportados a instancia de la demandante (certificaciones emitidas por el Ministerio de Fomento y por el Ente Público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias, obrantes en el ramo de prueba de la demandante), y concretamente se trata de la línea de alta velocidad Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa, declarada prioritaria por Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 9 de diciembre de 1988, estando contenida en el denominado Plan Director de Infraestructuras aprobado por el Gobierno de la Nación el día 4 de marzo de 1994, encontrándose construidos o en fase de construcción los siguientes tramos: Madrid-Zaragoza, Zaragoza-Lleida, Lleida-Martorell, y las bases de montaje de Lleida, La Cartuja, Salillas, Calatayud, Brihuega y Madrid, así como las estaciones de Madrid, Guadalajara, Calatayud, Zaragoza y Lleida.

»En la certificación librada por el Ministerio de Fomento se hace constar también que el proyecto constructivo, que afectará al término municipal de Montmeló, de la línea de Alta Velocidad Madrid- Zaragoza-Barcelona-Frontera Francesa no había sido aprobado por la Secretaría de Estado de Infraestructuras el día 6 de marzo de 2001, lo que evidencia que cuando el Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña aprueba los Planes Especiales de Infraestructura Ferroviaria y la adaptación a ellos del planeamiento general de determinados municipios el día 13 de diciembre de 1990, la Administración del Estado no había señalado aun el trazado del referido ferrocarril de alta velocidad en el ámbito de la competencia territorial de las Comisiones de Urbanismo de Barcelona y Gerona, de manera que, como declaramos en nuestra referida Sentencia de 30 de abril de 2003 (fundamento jurídico quinto), cuando la Administración del Estado competente desconocía la solución definitiva del trazado ferroviario, la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña elige una concreta, reservando para ello determinados terrenos, conculcando así lo establecidos en los apartados 21 y 24 del artículo 149.1 de la Constitución , 9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado por Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, y 155 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, y, por consiguiente, incurrió la resolución impugnada en nulidad de pleno derecho, según postuló la entidad demandante y ahora recurrente en casación, que nosotros debemos declarar en esta sentencia.".

»Sentado, pues, por reconocerlo la Generalitat de Catalunya en el mismo Plan impugnado, que, para el bypass de mercaderías de Girona "l'administració competent és l'Administració General de l'Estat.", debe aplicarse la doctrina sentada en el texto transcrito de la referida Sentencia del Tribunal Supremo de 30.11.2005 , de que "cuando la Administración del Estado competente desconocía la solución definitiva del trazado ferroviario[como acontece en el presente caso, ya que no consta documento estatal alguno que prevea dicho bypass], la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña elige una concreta, reservando para ello determinados terrenos, conculcando así lo establecidos en los apartados 21 y 24 del artículo 149.1 de la Constitución , 9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado por Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, y 155 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, y, por consiguiente, incurrió la resolución impugnada en nulidad de pleno derecho": La misma conclusión de nulidad de pleno derecho de la determinación impugnada debe obtenerse en el presente caso ( artículo 62.2 de la Ley 30/1992 del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ).».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación de fecha 25 de marzo de 2011, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, la Administración del Estado, representada por el Abogado del Estado, y el Ayuntamiento de Salt, representado por la Procuradora Doña Rosa Sorribes Calle, y, como recurrente, una vez que se hizo saber la llegada de las actuaciones, la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña, representada por el Abogado de la Generalidad de Cataluña, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación.

El recurso de casación sostenido por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña se basa en un solo motivo, esgrimido al amparo del apartado del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , por considerar que la Sala de instancia vulneró lo establecido en el artículo 9.9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña aprobado por Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre , así como en el artículo 149.1 de la Constitución , ya que la Administración de la Generalidad de Cataluña no ha invadido competencias estatales en materia de planificación sino que está ejerciendo competencias exclusivas que le corresponden en materia de ordenación del territorio, y con el Plan de Infraestructuras del Transporte, aprobado por el Decreto impugnado, lo que se ha hecho es proponer las infraestructuras necesarias para conseguir unos objetivos específicos marcados por el propio Plan, sin llegar a definir por dónde ha de transcurrir el "bypass" de Gerona, dejando abierta la definición de las diferentes alternativas en los documentos y proyectos que correspondan, viniendo el trazado definido en detalle en otros documentos y, en concreto, en los planes urbanísticos necesarios para establecer la reserva de suelo correspondiente, siendo tal documento de carácter urbanístico el que analizará en detalle corredores, zonas de paso, trazados y las características técnicas de esta nueva infraestructura, habiendo fijado el Plan impugnado únicamente su necesidad, con lo que no se ha vulnerado competencia estatal alguna, de manera que solamente una interpretación incorrecta de los citados preceptos es lo que ha llevado a la Sala de instancia a la declaración de nulidad dispuesta en la sentencia recurrida, finalizando con la súplica de que, con estimación del motivo alegado, se anule la sentencia recurrida y, subsidiariamente, que se entre a examinar la cuestión de fondo y se resuelva de conformidad con la súplica de la contestación a la demanda con imposición de costas a la entidad recurrida (sic) .

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a las representaciones procesales de los comparecidos como recurridos para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición a dicho recurso, lo que llevó a cabo la representación procesal del Ayuntamiento de Salt con fecha 28 de noviembre de 2011, aduciendo que el único motivo de casación esgrimido es inadmisible por implicar la alegación de una cuestión nueva en el litigio sustanciado, ya que, al contestar la demanda, la Administración autonómica no basó la defensa de su competencia en lo establecido en el artículo 9.9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña sino que invocó el artículo 140.6 del Estatuto de Autonomía de 2006, relativo a la competencia de la Generalidad en materia de redes ferroviarias, si bien, al haber declarado el Tribunal a quo en su sentencia que el Estatuto de Autonomía de 2006 no podía aplicarse al caso enjuiciado por ser Ley posterior al Decreto impugnado y que, al ser la vía en cuestión una obra de interés supraautonómico, no entra dentro del ámbito de competencia de la Generalidad, ahora en casación, la representación procesal de ésta acude a fundamentar su competencia para promulgar el Plan impugnado en lo dispuesto por el artículo 9.9 del Estatuto de 1979 relativo a la competencia exclusiva de la Generalidad en materia de ordenación del territorio, con lo que se cambian en casación los términos del debate, tratando de hacer un planteamiento propio de una segunda instancia y no de casación a fin de volver a examinar el fondo de la cuestión, pero, en cualquier caso, el motivo alegado deber ser desestimado porque éste carece de justificación y, además, porque la competencia de ordenación territorial ahora esgrimida no habilita a la Generalidad a ignorar ni vulnerar las competencias constitucionales del Estado, y así lo declaró abiertamente la Sala de instancia valiéndose del precedente establecido por la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 30 de noviembre de 2005 , que transcribe, a cuya aplicación del caso no es obstáculo lo aducido por la Administración autonómica al articular el motivo de casación que esgrime porque la naturaleza del transporte ferroviario vincula necesariamente el suelo por donde transcurre a la actividad realizada, de modo que cuando el Estado ejerce su competencia exclusiva en transporte ferroviario, ésta necesariamente le faculta para proyectar y planificar el trazado de este transporte, lo que afecta, sin duda, a la ordenación del suelo donde se ubique, pues es imposible que se puedan proyectar trazados u obras de líneas ferroviarias sin asociar un suelo donde se realicen, de manera que el Estado está facultado para determinar el suelo donde decida que debe pesar el transporte ferroviario siempre y cuando se limite a ordenar aspectos relacionados con este transporte, sentido en el que se han pronunciado diversas sentencias del Tribunal Constitucional, entre ellas la de 1 de marzo de 2007 , de la que se deduce que la Administración que ostenta la competencia en ordenación del territorio no puede delimitar el trazado del transporte ferroviario sin disponer de un estudio o plan realizado por el titular de la competencia de planificación de la infraestructura de interés general, el Estado en el caso enjuiciado, de modo que la Administración que ostenta la competencia para ordenar el territorio no puede fijar unilateralmente con sus instrumentos de planeamiento el trazado de un ferrocarril que transcurre por el territorio de distintas Comunidades Autónomas, sin que exista un plan o proyecto del trayecto fijado por el Estado, y así terminó con la súplica de que se inadmita o, en su caso, se desestime el recurso de casación interpuesto por la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña.

El Abogado del Estado se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado con fecha 29 de noviembre de 2011, en el que se alega que dicho recurso de casación se basa en una cuestión nueva no alegada en la instancia y sobre la que no pudo pronunciarse la Sala sentenciadora, lo que implica una mutatio libelli prohibida en casación conforme a la jurisprudencia recogida en las sentencias de esta Sala que se citan y transcriben, de modo que el recurso de casación no somete a crítica la razón de decidir de la Sala de instancia, que no es otra que lo declarado en el precedente de la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 30 de noviembre de 2005 al existir una identidad de supuestos, pues no consta que exista documento estatal que prevea el bypass, pero, en cualquier caso, la cuestión debatida ha sido resuelta por la aludida sentencia de esta Sala, pronunciada en el recurso de casación 5.289/2002 , que se transcribe, sin que la Administración autonómica recurrente en el escrito de interposición haya cuestionado la aplicación de esa doctrina al caso debatido llevada a cabo por el Tribunal a quo , como no cuestiona tampoco que no exista documento estatal alguno que prevea el bypass de mercaderías de Gerona, y así terminó con la súplica de que se declare inadmisible el recurso de casación, o, en su defecto, se desestime con los demás pronunciamientos legales.

Formalizadas las oposiciones al recurso de casación interpuesto, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 5 de febrero de 2014, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Las representaciones procesales de ambas Administraciones comparecidas como recurridas atribuyen al único motivo de casación, aducido por la Administración autonómica recurrente, el carácter de cuestión nueva, no planteada ni discutida en la instancia, cuyo examen resulta inaccesible a la casación, por lo que solicitan que se declare inadmisible el recurso interpuesto.

Ciertamente, la Administración autonómica, demandada en la instancia, y ahora recurrente en casación, no invocó, en defensa de la legalidad del Plan de Infraestructuras del Transporte impugnado, su título competencial en materia de ordenación del territorio, contemplado en el artículo 9.9 del Estatuto de Autonomía aprobado por Ley Orgánica 4/1979 , sino la competencia que le atribuye en materia ferroviaria el artículo 140.6 del Estatuto aprobado por Ley Orgánica 6/2006 , lo que la Sala de instancia rechazó por ser esta Ley Orgánica posterior a la aprobación del referido Plan de Infraestructuras, según hemos recogido en el antecedente segundo de esta nuestra sentencia al transcribir el fundamento jurídico tercero de la pronunciada por aquélla.

Ahora bien, el pleito sustanciado versó acerca de si la Administración autonómica era o no competente para fijar el trazado de una línea férrea que transcurría por territorio de diferentes Comunidades Autónomas, sosteniendo aquélla que lo era con fundamento en un determinado título competencial, que el Tribunal de instancia consideró inexistente para llegar a la conclusión de que la determinación impugnada es nula de pleno derecho, por haber conculcado lo establecido en los apartados 21 y 24 del artículo 149.1 de la Constitución y el artículo 9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado por Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre , preceptos estos que la Administración autonómica recurrente afirma, en el único motivo de casación que esgrime, que han sido incorrectamente interpretados e indebidamente aplicados por la Sala sentenciadora, razón por la que su alegación no versa sobre una cuestión nueva, lo que implica que las causas de inadmisión aducidas deban ser rechazadas a fin de examinar si el motivo de casación invocado debe o no ser estimado.

En el único motivo de casación esgrimido se asegura que el Tribunal a quo ha infringido lo establecido en el artículo 9.9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado por Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre , así como el artículo 149.1 de la Constitución , porque con el Plan de Infraestructuras de Transporte, aprobado por el Decreto 310/2006, lo que se hace es proponer las infraestructuras necesarias para conseguir unos objetivos específicos marcados por el propio Plan, sin que éste determine por dónde ha de transcurrir el bypass de Gerona, dejando abiertas diferentes alternativas en los documentos y proyectos que corresponda, de modo que el trazado vendrá definido con detalle en otros documentos.

La propia Administración autonómica recurrente admite que el Plan de Infraestructuras de Transporte, que ha aprobado, determina que se habrá de trazar un bypass en Gerona, que incluso denomina nuevo corredor al oeste de Gerona para evitar el paso de mercancías por el centro de la ciudad , a pesar de que el trazado ferroviario en cuestión transcurre por el territorio de más de una Comunidad Autónoma, lo que, a todas luces, es ajeno a su competencia en materia de ordenación del territorio por pertenecer, conforme a lo establecido en el artículo 149.1.21ª de la Constitución , a la competencia exclusiva del Estado, al no existir, como declara probado la Sala de instancia, documento estatal alguno que prevea dicho bypass .

Como apunta la representación procesal del Ayuntamiento recurrido, al resumir la doctrina contenida en la Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 1 de marzo de 2007 , la Administración que ostente la competencia de ordenación del territorio no puede delimitar el trazado del transporte ferroviario, que discurre por más de una Comunidad Autónoma, sin disponer anteriormente de un estudio o plan realizado por la titular de la competencia de planificación de la infraestructura de interés general, que en el caso enjuiciado es la Administración del Estado, o diseñándola conjuntamente con ésta, de manera que, si dicha Administración estatal ha delimitado un trazado ferroviario, la Administración competente en materia de ordenación del territorio deberá adaptar su planeamiento a fin de reservar el suelo afectado para destinarlo a la línea férrea planteada.

Esta es la doctrina recogida en nuestras Sentencias de fechas 30 de abril de 2003 (recurso de casación 2200/2000 ) y 30 de noviembre de 2005 (recurso de casación 5289/2002 ), a la que se remitió el Tribunal a quo para resolver el pleito en la instancia, y la que ahora reiteramos para desestimar el único motivo de casación, aducido contra la sentencia recurrida por la misma Administración autonómica que fue parte en aquellos procesos anteriores, por lo que es plenamente conocedora de esa jurisprudencia determinante de que su motivo de casación no pueda prosperar.

La desestimación del único motivo de casación invocado comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición a la Administración autonómica recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por los conceptos de representación y defensa de la Administración del Estado comparecida como recurrida, a la cifra de tres mil euros, y por el concepto de honorarios de abogado del Ayuntamiento comparecido como recurrido a la de seis mil euros, dada la actividad desplegada por éste y por el Abogado del Estado para oponerse al indicado recurso de casación, sin que proceda la condena al pago de los derechos arancelarios de la Procuradora que ha representado al Ayuntamiento recurrido por no ser necesaria su intervención, conforme a la más reciente doctrina jurisprudencial de esta Sala.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .