STS, 8 de Enero de 2014

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 14 de diciembre de 2010, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 471 de 2008 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que DEBEMOS ESTIMAR el recurso Contencioso- Administrativo formulado por la procuradora Dª Nieves Barrachina Lemos, en nombre y representación del Ayuntamiento de Ribarroja del Turia, contra una Resolución de 4 de julio de 2008, de Directora General de Ordenación del Territorio de la Generalitat Valenciana, por la que se subsanan las deficiencias a que se refiere el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de 23 de enero de 2008, en la que se declaró definitivamente aprobado el Plan Especial Metropolitano de Gestión e Instalación "3" de residuos en zonas III y VIII, del termino Municipal de Manises; que anulamos por ser contrario a derecho. Todo ello, sin hacer expresa imposición de las costas causadas.».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «Uno de los temas que ha determinado el núcleo del presente recurso, que como después veremos influye en los restantes, consiste en si, este Plan Especial, debió ser sometido a la Evaluación Ambiental Estratégica de la Ley estatal 9/2006.

»La Administración demandante así lo ha entendido. En cambio, la Administración demandada, considera que, en razón a los contenidos en la Directiva 2001/42 del Parlamento europeo en su artículo 13.3 , no sería de aplicación dicha exigencia al caso que nos ocupa.

»Debemos tener en cuenta que dicha Directiva 2001/42/ CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, dispone en su artículo 13 bajo el epígrafe de "Aplicación de la Directiva" que:

»"Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva antes del 21 de julio de 2004. Informarán inmediatamente de ello a la Comisión".

»Añadiendo en su apartado tercero que:

»"La obligación a que hace referencia el apartado 1 del artículo 4 se aplicará a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea posterior a la fecha mencionada en el apartado 1. Los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea anterior a esta fecha y cuya adopción o presentación al procedimiento legislativo se produzca transcurridos más de 24 meses a partir de esta fecha serán objeto de la obligación a que hace referencia el apartado 1 del artículo 4, salvo cuando los Estados miembros decidan, caso por caso, que esto es inviable e informen al público de su decisión".

»En el estado español es, en la Ley 9/2006 de 28 de Abril, de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, cuando se incorpora al ordenamiento jurídico la Directiva 2001/42 / CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente ( artículo 1 de dicha norma ).

»Esta norma estatal, dispone en su disposición transitoria primera, relativa a los "Planes y programas iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley", que:

»1.- La obligación a que hace referencia el artículo 7 se aplicará a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea posterior al 21 de julio de 2004.

»2.- La obligación a que hace referencia el artículo 7 se aplicará a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea anterior al 21 de julio de 2004 y cuya aprobación, ya sea con carácter definitivo, ya sea como requisito previo para su remisión a las Cortes Generales o, en su caso, a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, se produzca con posterioridad al 21 de julio de 2006, salvo que la Administración pública competente decida, caso por caso y de forma motivada, que ello es inviable.

»En el Ordenamiento Urbanístico Valenciano, el acto por el que formalmente comienza un Plan especial, es el de convocatoria de información publica. Así se deduce de lo dispuesto en el artículo 38 de la LRAU, y de lo establecido en el artículo 96 de la LUV . Y así lo reconoce también, la propia administración demandada al Folio 12 de su contestación.

»En el caso que contemplamos, la Información Pública se acordó por Resolución de la presidencia de La Entitat Metropolitana per al Tractamen de Residuos, (EMTRE), el 4 de abril de 2006 y consiguientemente, en un momento cronológicamente posterior a la fecha de 21 de julio de 2004 que menciona la Directiva y recoge, necesariamente, la Disposición Transitoria de la Ley Estatal 9/2006.

»En consecuencia, esta cronología nos obligaría, por este motivo, a anular el acto que se recurre.

»Ello no obstante, deberemos tratar aún, una cuestión de derecho transitorio propio de la Comunidad Valenciana.

»Ciertamente, en esta comunidad la Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, en su Disposición Transitoria Segunda , establece que:

»En tanto no se desarrolle la normativa para la Evaluación Ambiental Estratégica prevista en la Directiva 2001/42/CE, de 27 de julio de 2001, relativa a la evaluación de determinados planes y programas en el medio ambiente, se seguirán realizando Estudios de Impacto Ambiental conforme a su legislación.

»Esta Disposición Transitoria de la norma Autonómica citada, plantea problemas graves, en relación a cuál fuera el Informe Ambiental exigible, en el periodo que media entre la fecha que la Directiva considera como tope temporal para su transposición, (21 de julio de 2004) y la fecha de entrada en vigor de la norma estatal que traspone esa Directiva, (Ley 6/99), de 29 de abril de 2006, en relación con instrumentos aprobados después de esta última fecha.

»Ahora bien, no plantea ninguna duda cuando, se trata de saber cuál, es el informe ambiental exigible, después de la entrada en vigor de la Ley Estatal 9/2006.

»En este caso no existe ninguna duda, ni contradicción, toda vez que el régimen transitorio que previene la norma autonómica citada, sólo tiene vigencia, "en tanto no se desarrolle la normativa para la evaluación ambiental estratégica". Desarrollada esa normativa, el único estudio ambiental posible es, el que ella determina.

»Esto último es precisamente, lo que ocurre en el caso de autos en el que, la Declaración de Impacto Ambiental, se emite por la Directora General del Medio Natural el 9 de noviembre de 2007, esto es un año y medio después de haber entrado en vigor la Ley estatal 9/2006, con lo que deberemos ratificar la conclusión a la que hemos llegado antes y consiguientemente, anular el acto recurrido.».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación de fecha 14 de febrero de 2011, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Ayuntamiento de Ribarroja del Turia, representado por la Procuradora Doña María Granizo Palomeque, y, como recurrente, la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, representada por la Abogada de la Generalidad, al mismo tiempo que ésta presentó, una vez que se le hizo saber la llegada de las actuaciones a fin de que pudiese formalizar por escrito el correspondiente recurso de casación, escrito de interposición de dicho recurso de casación con fecha 5 de mayo de 2011.

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana se basa en dos motivos, esgrimidos ambos al amparo de lo establecido en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción ; el primero por haber vulnerado la Sala de instancia lo establecido en la Disposición Transitoria 2ª de la Ley 30/1992 y la doctrina jurisprudencial que la aplica, debido a que el ordenamiento urbanístico de la Comunidad Valenciana contemplaba, antes del vencimiento del plazo para la transposición de la Directiva 2001/42/CE, un régimen transitorio mediante el estudio de impacto ambiental previsto en la legislación autonómica, de modo que, hasta tanto no se desarrolle la normativa para la evaluación ambiental estratégica, es el legislador autonómico el que ha de efectuarlo, debido a que la normativa estatal no es suficiente, y, además, no resulta claro que el planeamiento derivado o de desarrollo venga sujeto a evaluación ambiental estratégica, quedando al criterio de las Comunidades Autónomas integrar la Evaluación de Impacto Ambiental en estas materias, y, por tanto, al no existir en este caso una norma autonómica, se está ante el supuesto contemplado por la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 30/1992 , es decir que la regulación aplicable será la que esté vigente cuando se inicia el procedimiento, que es la mentada Directiva comunitaria y no la Ley 9/2006, de modo que, conforme al criterio de la Disposición Transitoria Segunda de la citada Ley 30/1992 , no se debió aplicar por el Tribunal a quo lo establecido en la citada Ley 9/2006 sino lo dispuesto en la Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje de la Comunidad Valenciana y en legislación ambiental propia (Ley 2/1989, Decreto 162/1990 y Orden de 3 de enero de 2005, que es más garantista del medio ambiente y proteccionista que la propia Directiva comunitaria 2001/42/CE al regular la Evaluación de Impacto Ambiental, y, por tanto, el Plan impugnado sólo debió someterse a declaración de impacto ambiental y no a evaluación ambiental estratégica; y el segundo por haber infringido el Tribunal de instancia lo establecido en los artículos 2.a ) y g ), 3 y 6.2 de la Ley 9/2006, de 28 de abril , porque el Plan impugnado no entra dentro del concepto del artículo 2.a) de la Ley 9/2006 , al tratarse de un plan urbanístico que da cobertura a un proyecto concreto directamente ejecutable, y, para el caso de entenderse que se trata de un plan o programa de los contemplados en la Ley 9/2006, el Tribunal de instancia no ha tenido en cuenta el artículo 3.3 de esta Ley por afectar a una zona de reducido ámbito, en el que corresponde al órgano ambiental la decisión de someterlo o no a evaluación ambiental y la forma de dicha evaluación, y, en este caso, el Plan Especial de reserva de suelo para la instalación de la planta de valorización de residuos sólidos cuenta con declaración de impacto ambiental favorable, por lo que la Sala sentenciadora también ha infringido el artículo 6 de la Ley 9/2006 , según el cual debe evitarse la duplicidad de evaluaciones, y así terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se declare la conformidad a Derecho de la resolución aprobatoria del Plan Especial Instalación III, Plan zonal de Residuos III y VIII de Manises.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se mandó dar traslado a la representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo que efectuó con fecha 7 de noviembre de 2011, aduciendo que la sentencia recurrida parte de la premisa de que el acto en virtud del cual formalmente comienza el Plan Especial fue la convocatoria de información pública que en el supuesto enjuiciado tuvo lugar el 4 de abril de 2006, lo que, por sí solo, obligaría a anular el acto que se recurre, pero seguidamente la Sala de instancia analiza el régimen transitorio de la Ley autonómica de Ordenación del Territorio y de Protección del Paisaje, en relación con la aplicación de la Ley 9/2006, para llegar a la conclusión de que, una vez en vigor esta Ley, el informe ambiental es único, y para ello interpreta la Disposición Transitoria Segunda de la indicada Ley autonómica, que establece que mientras no se desarrolle la Directiva 2001/42/CE se seguirán realizando los Estudios de Impacto Ambiental conforme a su legislación, sin que en la casación quepa examinar la cuestión que introduce la Administración recurrente en torno a si el procedimiento de evaluación del ordenamiento autonómico es más garantista que el de la Ley 9/2006; siendo claramente desestimable el segundo motivo de casación porque el Plan Especial combatido está entre aquéllos para los que la Ley 9/2006 exige la evaluación ambiental, ya que se ciñe a modificar el régimen de usos previsto para el ámbito en cuestión por el Plan General de Ordenación Urbana de Manises, con el fin de remover un obstáculo que impediría la futura instalación, de manera que es un verdadero instrumento urbanístico de ordenación que introduce una modificación sustancial, y por tanto, debe quedar sujeto a la Ley 9/2006, y así terminó con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación con imposición de costas al a recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 18 de diciembre de 2013, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Hemos de poner de manifiesto que existe una contradicción entre el primero y segundo de los motivos de casación alegados por cuanto en el primero se admite que el Plan Especial impugnado estaba sujeto al trámite de evaluación ambiental, que se cumplió, ya que, al no haberse promulgado la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de determinados planes o programas en el medio ambiente, entiende la Administración autonómica recurrente que se procedió conforme a lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley autonómica de 30 de junio de 2004, sobre Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, que preveía que, en tanto no se desarrolle la normativa para la evaluación ambiental estratégica prevista en la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio, se seguirán realizando estudios de impacto ambiental conforme a su legislación propia, es decir la autonómica, ordenamiento éste (Ley 2/1989, de 3 de marzo, Decreto 162/1990, de 15 de octubre, y Orden de la Consejería de Territorio y vivienda de 3 de enero de 2005) más garantista y protector para el medio ambiente que la citada Ley estatal 9/2006, de 28 de abril.

En el segundo motivo, por el contrario, se asegura que el Plan Especial impugnado no viene sujeto a evaluación ambiental estratégica según lo dispuesto en los artículos 2.a ) y g ), 3 y 6.2 de la Ley 9/2006, de 28 de abril , cuestión esta no aducida entre las formuladas por la Administración recurrente en la instancia, pues su planteamiento fue el de que con la Declaración de Impacto Ambiental otorgada con carácter favorable el 9 de noviembre de 2007 de acuerdo con la legislación autonómica, aquel Plan Especial había sido sometido a un análisis medio-ambiental más exhaustivo que el requerido por la Directiva 2001/42/CE, de 27 junio, y su Ley estatal de transposición 9/2006, de 28 de abril.

Consideramos, por tanto, que el segundo motivo no sólo plantea una cuestión nueva sino que resulta incompatible con lo sostenido en el primero, a pesar de lo cual procederemos en primer lugar a examinar este segundo motivo de casación.

Prescindiendo de si es o no una cuestión nueva la suscitada en el segundo motivo de casación, lo que conllevaría lisa y llanamente a su inadmisión, lo cierto es que la Administración demandada, en su contestación a la demanda, admite que los Planes Especiales, conforme al artículo 38 de la Ley Urbanística Valenciana , constituyen complemento, desarrollo, mejora o, incluso, modificación del planeamiento, llegando a plantearse si, como consecuencia de lo establecido en el artículo 39 de la Ley autonómica 10/2000, de Residuos de la Comunidad Valenciana, sería necesario un Plan Especial para la modificación de un uso en desarrollo del Plan zonal, con lo que se admite que, como adujo la Corporación local demandante, el Plan Especial en cuestión introduce una modificación esencial en el régimen de usos previsto en el Plan General de Ordenación Urbana de Manises, consistente el nuevo uso en una Instalación de Valorización de Residuos Sólidos, que se implanta donde antes sólo podía realizarse una actividad directa o indirectamente relacionada con la especial protección agrícola, y que, como en el propio antecedente tercero de la resolución recurrida se reconoce, se extiende a un ámbito de 104.289 m2 clasificados como suelo no urbanizable de protección agrícola.

No parece necesario abundar en razones para desestimar el segundo motivo de casación alegado, debido a que, a todas luces, el Plan Especial, objeto del recurso contencioso-administrativo sustanciado en la instancia, está entre los Planes respecto de los que los artículos 2 , 3 y 6 de la Ley 9/2006, de 28 de abril , exigen su evaluación ambiental, con independencia de que el Plan zonal de Residuos, del que trae causa, hubiese contado, a su vez, con la correspondiente evaluación ambiental, por lo que el segundo motivo de casación invocado no puede prosperar.

Idéntica suerte debe correr el primer motivo de casación, en el que se emplea el subterfugio de invocar como infringida la Disposición Transitoria 2ª de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que no guarda relación con lo resuelto por la Sala sentenciadora al declarar aplicable al procedimiento de aprobación del Plan Especial impugnado lo establecido por la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de determinados planes y programas para el medio ambiente, ya que la razón por la que el Tribunal a quo considera aplicable al Informe Ambiental exigible lo dispuesto en esta Ley estatal y no el Informe Ambiental previsto en el ordenamiento propio de la Comunidad Valenciana (al parecer constituido por la Ley autonómica 2/1989, de 3 de marzo, de Impacto Ambiental, Decreto 162/1990, de 15 de octubre, y Orden de la Consejería de Territorio y Vivienda de 3 de enero de 2005) es la interpretación que la propia Sala sentenciadora realiza de la Disposición Transitoria segunda de la Ley valenciana de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, de 30 de junio de 2004, según la cual « en tanto no se desarrolle la normativa para la Evaluación Ambiental Estratégica prevista en la Directiva 2001/42/CE, de 27 de julio de 2001, relativa a la evaluación de determinados planes y programas en el medio ambiente, se seguirán realizando Estudios de Impacto Ambiental conforme a su legislación ».

La Sala de instancia entiende que, al establecer la aludida Disposición Transitoria segunda de la Ley valenciana de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje que el ordenamiento autonómico sobre evaluación ambiental es aplicable en tanto no se desarrolle la normativa para la evaluación ambiental estratégica, una vez establecida ésta por la tan repetida Ley 9/2006 , no resulta aplicable el ordenamiento autonómico ambiental sino lo dispuesto en esta Ley 9/2006, y, al no haber sido aplicada, al emitir la Directora General del Medio Natural la Declaración de Impacto Ambiental el 9 de noviembre de 2007, declara nulo el Plan Especial impugnado.

Si el ordenamiento ambiental autonómico es más garantista que el estatal le corresponde decidirlo al Tribunal de instancia, que no lo ha considerado así.

Convendrá la representación procesal de la Administración autonómica recurrente con nosotros que lo resuelto por la Sala sentenciadora ha sido, en definitiva, inaplicar el ordenamiento urbanístico autonómico, cuya conclusión inmediata y necesaria es la aplicación de lo dispuesto en la Ley 9/2006, de 28 de abril, al resultar indiscutible y no controvertido que el primer acto preparatorio formal del Plan Especial impugnado se produjo con posterioridad al 21 de julio de 2004.

En definitiva, la aplicabilidad del ordenamiento jurídico ambiental, relativo a la evaluación ambiental estratégica de planes y programas, no deriva de la interpretación o aplicación que la Sala de instancia haya realizado de la Disposición Transitoria 2ª de la Ley 30/1992 , como trata de razonarse al articular el primer motivo de casación, sino de la interpretación y aplicación que dicha Sala sentenciadora ha realizado de la Disposición Transitoria 2ª de la Ley autonómica valenciana de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje 4/2004, de 30 de junio, y, en consecuencia, este primer motivo de casación, según ya anticipamos , debe ser desestimado al igual que el segundo.

Al ser desestimados ambos motivos de casación alegados, procede declarar no haber lugar al recurso interpuesto con imposición de las costas procesales causadas a la Administración autonómica recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, debemos limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado del Ayuntamiento comparecido como recurrido, a la cifra de cinco mil euros, dada la actividad desplegada para oponerse a dicho recurso, sin que proceda imponer las costas por derechos arancelarios de la Procuradora representante de dicho Ayuntamiento al no resultar necesaria su intervención, según doctrina jurisprudencial de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa .