STS, 30 de Junio de 2008

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó sentencia con fecha 4 de diciembre de 2003 por la que se declara inadmisible, por causa sobrevenida, el recurso contencioso administrativo interpuesto en su día por D. Luis Manuel, y continuado luego, tras el fallecimiento de aquél, por D. Juan Antonio, Dª Valentina, D. Darío y Dª Erica, contra la resolución del Consello de la Xunta de Galicia de 29 de abril de 1993 que aprobó definitivamente el Proyecto de Readaptación del Plan General de ordenación Urbana de Vigo a la ley 11/1985 de 22 de agosto, de Adaptación de la del Suelo a Galicia.

La sentencia recurrida explica en su fundamento de derecho segundo que el recurso contencioso-administrativo fue interpuesto en su día en nombre y representación de D. Luis Manuel en el ejercicio de la acción pública urbanística contemplada en el artículo 304 de la Ley del Suelo, Texto Refundido de 26 de junio de 1992, y que, habiendo fallecido el actor el 20 de mayo de 1996, se personaron en la causa Dª Erica, D. Juan Antonio, Dª Valentina y D. Darío en concepto de integrantes de la comunidad de herederos de aquél, pero que esta cualidad nunca la han acreditado puesto que solo aportaron certificación del asiento de defunción del demandante, no así del Registro de Ultimas Voluntades ni copia del último testamento que hubiese podido otorgar, como tampoco declaración judicial o notarial de herederos abintestato; y no lo hicieron -destaca la sentencia- pese a haber sido requeridos en tal sentido a través de su representación procesal y a instancia de la parte demandada.

En torno a esta afirmación de que los referidos no han acreditado la condición de herederos del recurrente originario la sentencia recurrida añade, en el mismo fundamento segundo, que ".... no puede ser óbice a lo dicho la circunstancia de que en providencia de 31 de octubre de 1996 se les hubiera tenido por personados y parte y que en lo sucesivo se hayan entendido las diligencias con ellos pues eso lo es a los solos efectos procesales y de acuerdo con lo que disponía el articulo 9.7 de la entonces vigente Ley de Enjuiciamiento Civil, que no exigía la acreditación de la condición de herederos en quienes se personasen en tal concepto (a diferencia de lo que exige el artículo 16.1 de la actual) pero no es suficiente para reconocerles esa cualidad a efectos sustantivos".

En los siguientes fundamentos de la sentencia la Sala de instancia expone estos razonamientos:

<< (...)

Reconocimiento (de la cualidad de herederos a efectos sustantivos) que por otra parte resultaría inocuo pues como se dijo al principio estamos ante un proceso seguido en el ejercicio de la acción pública, que no está en el comercio de los hombres y que concretamente no forma parte del patrimonio que una persona deje al fallecer, al no poder integrarse entre los derechos a que se refieren los artículos 659 y 661 del Código Civil, de la misma manera que no podría disponer de ella por testamento para después de su muerte, ni transmitirla a otro por actos "inter vivos", y todo ello porque con ella no se está defendiendo ningún interés personal patrimonializable aunque solo fuera por título de perjuicios morales, sino ejercitando altruistamente una defensa de la calidad de vida de la sociedad a través de la observancia de la normativa urbanística, y esta es una facultad que compete a cualquiera pero que ejercitada por uno con su muerte se extingue; tampoco cabe pensar en que ocurrido el fallecimiento, la acción quede vacante a la espera de cualquiera que la quiera ocupar, sino que quien quiera ejercitarla habrá de hacerlo como titular originario y no derivativo de ella, si a tiempo está y comenzando por la correspondiente reclamación en vía administrativa para someterla luego, si fuere el caso, al control jurisdiccional.

Estas cuestiones no habían tenido entrada en la contestación a la demanda, formulada cuando todavía vivía el demandante, y afloraron en la proposición de prueba por parte del Ayuntamiento, y tras las expresivas confesiones de tres de los subrogados, nada defendió la parte en su escrito de conclusiones que dejó caducar y hubo de devolvérsele al haberlo presentado fuera de plazo; no obstante se ha planteado luego la tesis a las partes con este mismo contenido y la actora nada ha alegado al respecto; en su virtud, y no por estos silencios sino por las razones expuestas en los anteriores fundamentos procede declarar la inadmisibilidad sobrevenida del recurso conforme al artículo 82. b) de la Ley de la Jurisdicción de 27 de diciembre de 1956 que sigue siendo aplicable a este caso....>>.

Contra la sentencia que declara inadmisible el recurso contencioso-administrativo la representación de D. Juan Antonio y demás recurrentes que figuran en el encabezamiento preparó recurso de casación y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 21 de abril de 2004 en el que, sin especificar el apartado o apartados del artículo 88.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción a cuyo amparo se formulan los motivos de casación, aduce los siguientes argumentos de impugnación:

1. Infracción de los artículos 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 43.1 y 80 de la Ley Jurisdiccional de 1956, 33.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1998, 259 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881 y 216 de la Ley de Enjuiciamiento Civil del año 2000, así como de la doctrina reflejada en sentencia del Tribunal Constitucional STC 92/2003, de 19 de mayo, por violación del principio de congruencia procesal.

2. Infracción de los artículos 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 9.7 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881, 16.1 216 de la Ley de Enjuiciamiento Civil del año 2000, 19 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción de 1998 y 24.2 de la Constitución, por haber realizado la sentencia una interpretación excesivamente formalista de la falta de acreditación documental de la condición de herederos que nunca había sido requerida expresamente con apercibimiento de inadmisión del recurso.

3. Infracción de los artículos 19 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción de 1998 y 125 de la Constitución, al considerar que el ejercicio de la acción popular es de carácter personalísimo y entender que los recurrentes carecen de legitimación cuando la acción en que se basa el recurso es la acción pública en materia urbanística.

4. Infracción del artículo 6 del Código Civil al suponer el fallo un evidente fraude procesal, pues en el recurso contencioso- administrativo la Sala de Galicia dictó una primera sentencia con fecha 14 de diciembre de 1995 que anulaba en parte el acuerdo de la Xunta de Galicia y que no fue recurrida por la Xunta; y si bien sí lo fue por el Ayuntamiento de Vigo, el recurso de casación de la Corporación municipal fue inadmitido. Es cierto que el padre de los ahora recurrentes también recurrió aquella sentencia y su recurso de casación fue estimado por esta Sala, que ordenó la retroacción de las actuaciones y el recibimiento del proceso a prueba; pero ello no puede significar -sostienen los recurrentes- que las pretensiones que la Sala de instancia estimó en la sentencia de 1995, y que obviamente el padre de los recurrentes no combatió, se vean ahora echadas por tierra y defraudadas sus legítimas expectativas.

El escrito termina solicitando que por esta Sala se dicte sentencia en la que se case y anule la sentencia recurrida y, como consecuencia de ello, al haberse declarado en sentencia de esta Sala de 3 de mayo de 2001 no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Vigo contra la anterior sentencia de 14 de diciembre de 1995, y no haber recurrido la Xunta de Galicia esa sentencia en casación, se declaren firmes las pretensiones de D. Luis Manuel que el Tribunal Superior de Galicia estimó en aquella sentencia de 14 de diciembre de 1995.

El recurso de casación fue admitido a trámite por auto de la sección Primera de esta Sala de 22 de junio de 2006 en el que se acuerda remitir las actuaciones a esta sección Quinta.

La Xunta de Galicia se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 26 de diciembre de 2006 en el que se limita a transcribir la fundamentación jurídica de la sentencia recurrida, para terminar solicitando que se desestime el recurso con imposición de las costas a la parte recurrente.

La representación del Ayuntamiento de Vigo formuló su oposición al recurso de casación mediante escrito presentado el 5 de enero de 2007 en el que expone argumentos en contra de cada uno de los motivos de impugnación aducidos por los recurrentes y termina solicitando que se inadmita o se desestime el recurso de casación con imposición de las costas a los recurrentes.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 18 de junio de 2008, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo dirigen D. Juan Antonio, Dª Valentina, D. Darío y Dª Erica contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 4 de diciembre de 2003 por la que se declara inadmisible, por causa sobrevenida, el recurso contencioso administrativo interpuesto en su día por D. Luis Manuel, y continuado luego, tras el fallecimiento de aquél, por los mencionados recurrentes, contra la resolución del Consello de la Xunta de Galicia de 29 de abril de 1993 que aprobó definitivamente el Proyecto de Readaptación del Plan General de ordenación Urbana de Vigo a la ley 11/1985 de 22 de agosto, de Adaptación de la del Suelo a Galicia.

Ya han quedado recogidas en el antecedente primero las razones dadas por la Sala de instancia para declarar inadmisible el recurso contencioso-administrativo. Frente al pronunciamiento de inadmisión así fundamentado los recurrentes aducen varios argumentos de impugnación que también hemos dejado reseñados (antecedente segundo) y cuya formulación denota un defectuoso manejo de la técnica casacional, pues, como hemos visto, la representación de los recurrentes no especifica el apartado o apartados del artículo 88.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción a cuyo amparo se formula cada uno de los motivos. No obstante, y dado que resultaría excesivamente formalista declarar la inadmisión del recurso de casación por este defecto en el escrito de interposición, entendemos que el primero de los motivos se formula al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c/ de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, pues a él remiten los preceptos procesales cuya vulneración se alegan y la referencia que se hace a la incongruencia de la sentencia. En cuanto a los demás argumentos de impugnación, deben considerarse formulados al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.

No cabe afirmar que la sentencia recurrida haya incurrido en incongruencia, por lo que debe ser desestimado el primero de los motivos que aducen los recurrentes.

En efecto, la sentencia recurrida no hace sino examinar y resolver las causas de inadmisibilidad del recurso aducidas por la Administración demandada en su escrito de conclusiones. Podrá cuestionarse si la respuesta dada por la Sala de instancia al declarar la inadmisibilidad del recurso es o no ajustada a derecho -de ello nos ocuparemos al examinar los demás apartados del recurso de casación- pero no puede ser tachada de incongruente pues viene a resolver cuestiones y pretensiones expresamente planteadas en el proceso. Y no cabe objetar que las causas de inadmisibilidad no habían sido planteadas en momento procesal oportuno, al haberlas alegado el Ayuntamiento de Vigo en su escrito de conclusiones, pues el fallecimiento del recurrente originario y subsiguiente personación de los ahora recurrentes son hechos sobrevenidos con posterioridad a la contestación a la demanda, de manera que el Ayuntamiento planteó las que a su juicio eran razones bastantes para la inadmisión en el primer momento procesal hábil para formular tal alegación, esto es, en su escrito de conclusiones.

Por lo demás, carece de toda consistencia la argumentación que se expone en el último de los apartados del escrito de interposición (antecedente segundo, apartado 4/), pues con independencia de que deba considerarse ajustada o contraria a derecho la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo emitida por la Sala de instancia, en ningún caso cabe sostener que ese pronunciamiento alberga un fraude procesal por ignorar o echar por tierra lo ya decidido por la Sala de instancia en su anterior sentencia de 14 de diciembre de 1995 que anulaba en parte el acuerdo de la Xunta de Galicia. Los propios recurrentes explican que esa primera sentencia quedó anulada y sin efecto por la estimación del recurso de casación del Sr. Luis Manuel -recurrente originario- mediante sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo que ordenó la retroacción de las actuaciones y el recibimiento del proceso a prueba. Por tanto, cualquier pronunciamiento contenido en aquella sentencia debe considerarse inexistente; y de ninguna manera cabe entender -por más que así lo pretendan los ahora recurrentes- que las determinaciones de la sentencia anulada perviven y han de considerarse inalterables en aquello que favorecían al entonces recurrente.

Hemos visto que al fundamentar la decisión de inadmitir el recurso contencioso-administrativo la Sala de instancia utiliza dos líneas de argumentación: de un lado señala que los recurrentes no han acreditado su condición de herederos del recurrente originario, a pesar de haber sido requeridos para ello en período de prueba, ni hicieron manifestación alguna sobre esta cuestión en el trámite de conclusiones -no presentaron dentro de plazo escrito de conclusiones- ni en el ulterior trámite de alegaciones en el que la Sala sometió específicamente la cuestión a su consideración; de otro lado la sentencia recurrida destaca que, en todo caso, la acreditación de la cualidad de herederos habría resultado inoperante a efectos del proceso pues el litigio se inició en ejercicio de la acción pública, que no está en el comercio de los hombres ni forma parte del patrimonio que una persona deja al fallecer, porque con ella no se está defendiendo ningún interés personal patrimonializable, por lo que se extingue con el fallecimiento.

La Sala de instancia otorga mayor relevancia a esta última línea de razonamiento, que se presenta en la sentencia como la ratio decidendi de la declaración de inadmisibilidad; pero lo cierto es que se trata de argumentos y cuestiones que están estrechamente relacionadas, pues las consideraciones que se exponen sobre la intransmisibilidad de la acción pública en materia de urbanismo sólo cobran verdadero sentido si ha quedado acreditada la condición de herederos, pues sólo entonces cabe plantearse de manera efectiva -y no meramente hipotética- la cuestión de si opera en su favor la sustitución procesal mortis causa.

Por lo demás, aun reconociendo que las consideraciones que se exponen en la sentencia recurrida sobre la intransmisibilidad de la acción pública no carecen de consistencia, esta Sala no comparte la conclusión de la Sala de instancia. Es cierto que la acción pública no tiene en sí mismo un contenido patrimonializable, pues sólo supone el reconocimiento legal al ciudadano de la legitimación que le habilita para intervenir en determinados ámbitos de la acción administrativa, no sólo durante el procedimiento de preparación y elaboración de la decisión de la Administración sino mediante su impugnación en vía jurisdiccional una vez que la decisión haya sido adoptada; y ello aunque ésta no afecte a su esfera de derechos o intereses de contenido patrimonial. Y es cierto, también, que en nuestro ordenamiento no se contempla la transmisión de la acción pública así configurada, en abstracto, como reconocimiento legal legitimador. Pero aquí no se trata de la acción pública en abstracto, sino de una acción ya ejercitada; y ese ejercicio dio origen a una relación jurídica procesal concreta, en cuyo seno surgieron derechos y obligaciones con contenido propio y con innegables consecuencias en la esfera patrimonial -piénsese en los gastos y costas procesales-.

Por ello, si el recurrente que ejercitó en su día la acción pública fallece cuando ya se ha dictado sentencia favorable a sus pretensiones, debe reconocerse a sus herederos, si se personan en la causa, el derecho a instar la ejecución del fallo tanto en lo relativo a los pronunciamientos sustantivos como en cuanto al que pudiera haber recaído en materia de costas procesales. De igual modo, debe admitirse la sucesión procesal a favor de los herederos cuando el fallecimiento del recurrente originario se produce durante la tramitación del proceso y antes de que recaiga sentencia.

Las razones expuestas conducen a la estimación del motivo de casación que hemos reseñado en el apartado 3/ del antecedente segundo, pues aunque los recurrentes invoca allí el precepto que regula la legitimación en la Ley 29/1998, de 13 de julio (artículo 19 ), siendo así que a la controversia que nos ocupa es de aplicación la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 (artículo 28 ), lo cierto es que se llega a la misma conclusión tomando como referencia una u otra norma procesal.

Establecido así que no procede declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por la razón que se indica en la sentencia recurrida como determinante principal de ese pronunciamiento, queda por dilucidar si la decisión de inadmitir el recurso puede quedar respalda por aquellas otras razones que en la propia sentencia de instancia se recogen. A esta cuestión se refiere el motivo de casación que nos queda por examinar, en el que, según vimos (apartado 3/ del antecedente segundo), se reprocha a la sentencia recurrida haber realizado una interpretación excesivamente formalista de la falta de acreditación documental de la condición de herederos que nunca había sido requerida expresamente con apercibimiento de inadmisión del recurso.

Ante todo debe notarse que la sentencia recurrida se encarga de precisar que, aun concurriendo esa falta de acreditación de la condición de herederos, no es esa la razón determinante de la inadmisión, pues, como hemos visto, la Sala de instancia exponía otro argumento que consideraba de más peso para fundamentar la inadmisión.

Por lo demás, la sentencia recurrida señala que los recurrentes no acreditaron su condición de herederos a pesar de que en período de prueba fueron requeridos para ello a instancia del Ayuntamiento demandado, y que tampoco hicieron manifestación alguna sobre esta cuestión en fase de conclusiones -no presentaron dentro de plazo escrito de conclusiones- ni en el ulterior trámite de alegaciones en el que la Sala sometió específicamente la cuestión a su consideración. Ahora bien, a la hora de valorar estos datos deben ser tenidas en consideración las razones dadas en diversos pronunciamientos de esta Sala que interpretan lo dispuesto en el artículo 138 de la Ley reguladora de este Jurisdicción de 1998 (cuya equivalencia se encuentra en el artículo 129 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 ), pues aunque ese precepto no haya sido directamente invocado es claro que resulta de aplicación y que las consideraciones expuestas en torno al mismo son enteramente trasladables al caso que nos ocupa.

Cabe citar, entre otras, las sentencias de 31 de enero de 2007 (casación 6157/03), 29 de enero de 2008 (casación 62/2004) y 11 de febrero de 2008 (casación 1993/04 ) en las que se explica que el citado artículo 138 -lo mismo que su antecedente, el artículo 129 de la Ley de 1956- diferencia con toda claridad el supuesto, previsto en su número 2, de que sea el propio órgano jurisdiccional el que, de oficio, aprecie la existencia de un defecto subsanable, en cuyo caso, necesariamente, ha de dictar providencia reseñándolo y otorgando plazo de diez días para la subsanación; de aquel otro, previsto en su número 1, en el que el defecto se alega por las partes en el curso del proceso, en cuyo caso el litigante que incurrió en el defecto podrá subsanarlo u oponer lo que estime pertinente dentro de los diez días siguientes al de la notificación del escrito que contenga la alegación. A partir de esa primera distinción, en esas mismas sentencias decíamos, y ahora lo reiteramos, que una interpretación conforme con la Constitución de los números 1 y 3 del artículo 138 no impone que, habiéndose alegado el defecto en el curso del proceso, el órgano jurisdiccional requiera en todo caso de subsanación antes de dictar sentencia de inadmisión; pero también se indica allí que tal requerimiento sí resulta necesario en algunos casos, lo que se explica en los siguientes términos: << (...) alegado el defecto, sólo será exigible el requerimiento previo del órgano jurisdiccional cuando sin él pueda generarse la situación de indefensión proscrita en el artículo 24.1 de la Constitución; lo que ocurriría si la alegación no fue clara, o si fue combatida, bien dentro del plazo de aquellos diez días, bien en cualquier otro momento posterior; pues si fue combatida y el órgano jurisdiccional no comparte los argumentos opuestos, surge una situación en la que, como una derivación más del contenido normal del derecho a la tutela judicial efectiva, es exigible una advertencia implícita, a través del previo requerimiento, de lo infundado de esos argumentos y de la confianza nacida de ellos de obtener una sentencia que, como demanda aquel contenido normal, se pronuncie sobre el fondo de la cuestión litigiosa...>>.

Trasladando estas consideraciones al caso que nos ocupa tenemos que, si bien en el escrito de conclusiones del Ayuntamiento de Vigo se alegaba que los recurrentes no había acreditado su condición de herederos, lo cierto es que no quedaba inequívocamente señalada la relevancia que pretendía asignarse a tal alegación, pues al final del escrito el Ayuntamiento no pedía la inadmisión del recurso contencioso-administrativo sino únicamente su desestimación. Quizá por ello, la Sala de instancia consideró procedente hacer uso de la facultad prevista en el artículo 43.2 de la Ley Jurisdiccional de 1956 ; pero lo que acordó en la providencia de 10 de julio de 2003 fue someter a la cuestión a la consideración de las partes"... la posible carencia de legitimación activa de los actuales recurrentes, ya por razones subjetivas de fallo de la condición de herederos del recurrente, ya objetivas por inexistencia de objeto transmisible por sucesión", sin que en aquella providencia se contuviese un expreso apercibimiento de que la falta de acreditación de su condición de herederos podía determinar la inadmisión del recurso.

Por tanto, la declaración de inadmisibilidad contenida en la sentencia se produjo sin que la parte demandada hubiese postulado de manera expresa e inequívoca la inadmisión del recurso y sin que la Sala hubiese dirigido a los recurrentes un expreso apercibimiento en ese sentido, lo que nos lleva a concluir que la decisión adoptada en la sentencia, declarando inadmisible el recurso contencioso-administrativo, no resulta conciliable con la doctrina jurisprudencial que antes hemos reseñado y genera una situación de indefensión vulneradora del artículo 24.1 de la Constitución.

Ahora bien, la anulación de la sentencia por las razones que llevamos expuestas no puede dar paso al examen de la controversia de fondo, pues lo cierto es que el defecto sigue sin subsanar. Por ello, lo procedente es la retroacción de las actuaciones para que por la Sala de instancia se requiera a los recurrentes en orden a la subsanación del defecto -falta de acreditación de su condición de herederos de D. Luis Manuel- con expreso apercibimiento de que en otro caso podrá acordarse la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, y dicte luego la sentencia que proceda en función del resultado de esa diligencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.