STS, 14 de Diciembre de 2012

El recurso contencioso administrativo nº 313/2007 se ha seguido por la parte ahora también recurrente, D. Prudencio , contra la Resolución de la Consejera de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial del Gobierno de La Rioja, de 10 de julio de 2007, que desestimó el recurso de alzada deducido contra la aprobación del Plan General de Landero, realizado por la Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja, de 2 de marzo de 2007.

En el citado recurso se dicta sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor:

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo, sin imposición de costas.

Contra la indicada sentencia se prepara recurso de casación ante la Sala de instancia, y se interpone, después, ante esta Sala, recurso de casación, en el que se solicita que mediante su estimación se case y anule la sentencia recurrida " en cuanto a los pronunciamientos que son objeto del presente recurso, estimando íntegramente las pretensiones de esta parte aducidas en la demanda de instancia, con arreglo a los motivos expresados en el presente recurso ".

La parte recurrida, la Comunidad Autónoma de La Rioja, se opone al recurso de casación interpuesto y suplica en su escrito que se desestime el recurso de casación.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 11 de diciembre de 2012, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

La sentencia recurrida desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la aprobación, por la Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja, del Plan General Municipal de Landero.

Considera la indicada sentencia, en el primer fundamento sexto pues luego hay otro, que el «Estudio Económico Financiero del Plan recoge las actuaciones que debe ejecutar el Ayuntamiento sin embargo, no aparece la conformidad del resto de Administraciones que deban financiar parte de las actuaciones públicas; no consideramos que esta deficiencia sea suficientemente significativa como para anular todo el Plan General Municipal. En cualquier caso, tal y como se desprende del Estudio Económico Financiero, arroja un superávit suficiente para sufragar el 40%, asignado a otras Administraciones pero no confirmado por las mismas».

Por otro lado, respecto del porcentaje destinado a vivienda protegida, se concluye en el fundamento de derecho octavo, tras la cita del artículo 62 de la Ley 10/1998 , que «Sin olvidar el desiderátum introducido en el artículo62 a través de la Ley 10/2003, de 19 de diciembre , la exigencia mínima establecida y de obligatorio cumplimiento para los municipios con población superior a 1.000 habitantes es que, de la capacidad residencial, se destine un mínimo de un 10% a viviendas de protección pública, y el Plan General Municipal está estableciendo una reserva del 17% en suelo urbanizable delimitado y un 10% en el área de planeamiento especial 1, por lo que se está cumpliendo con el mínimo legal establecido».

Y en respecto a la consideración del Vial de Ronda como sistema local o como sistema general, en el fundamento de derecho noveno se razona que «la jurisprudencia del Tribunal Supremo establece que para que el viario sea catalogable entre los sistemas generales es necesario que esté al servicio de la generalidad de los ciudadanos o que proporcione elementos fundamentales de la estructura general y orgánica de la ordenación del territorio ( STS 11 de noviembre de 2003 ). (...) Sin embargo, en el presente supuesto, la Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Rioja pidió que se justificara el carácter local del sistema y así se hizo; se considera viario local de los sectores y al tener doble calzada, con dos carriles por sentido, puede utilizarse como una calzada convencional en la mitad ejecutada por cada sector. La Dirección General de Obras Públicas informe favorablemente. (...) No se ha llegado a probar por parte de los recurrentes que los deberes de urbanización impuestos a los propietarios del sector se extiendan a elementos fundamentales de la estructura general y orgánica de la ordenación del territorio que merezcan la calificación de sistemas generales, por tanto, no procede acoger aquella pretensión del escrito de demanda».

El recurso de casación se sustenta sobre los siguientes seis motivos.

El primero, por el cauce del artículo 88.1.c) de la LJCA , se denuncia la lesión del artículo 218.2 de la LEC , por falta de motivación de la sentencia.

El segundo, por el mismo cauce procesal, denuncia la infracción de los artículos 67 de la LJCA y 218.1 de la LEC , por la incongruencia de la sentencia al no responder a los motivos de impugnación alegados en la instancia.

El tercero, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , reprocha a la sentencia la vulneración de los artículos 60.4 de la LJCA , 218 , 319 , 326 y 348 de la LEC y 9.3 de la CE , relativo a la valoración de la prueba.

El cuarto, por el mismo cauce procesal que el anterior, denuncia la infracción de los mismos preceptos legales, por considerar que la valoración de la prueba es contraria a la sana crítica.

El quinto también denuncia, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , la lesión de mismos preceptos por la defectuosa valoración de la prueba.

En fin, el sexto motivo también denuncia por el mismo cauce que el anterior la vulneración de los mismos preceptos que en los motivos anteriores, porque la valoración de la prueba que hace la Sala de instancia es contraria a la sana critica.

Por su parte, la Administración recurrida, al oponerse al recurso, analiza separadamente cada uno de los motivos invocados y señala que ni concurre la falta de motivación ni de congruencia de la sentencia, ni tampoco pueden estimarse las infracciones de normas del ordenamiento jurídico que se invocan en los motivos tercero a sexto, porque la sentencia ha realizado una correcta valoración de la prueba practicada en el recurso contencioso-administrativo.

Resulta imprescindible, antes de nada, hacer una consideración preliminar sobre el orden de examen de los motivos que vertebran esta casación.

Atendidas las conexiones que se aprecian en el desarrollo de los motivos alegados, su examen debe sistematizarse en dos grupos. En el primer grupo se abordarán los motivos primero y segundo esgrimidos al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA , por ese mismo orden. Y en el segundo grupo se examinarán los demás motivos (del tercero al sexto) que denuncian infracciones del ordenamiento jurídico ( artículo 88.1.d) de la LJCA ), pues todos ellos se sustentan sobre las mismas infracciones normativas, según ha quedado expuesto en el fundamento anterior, y también todos ellos se vinculan a la valoración de la prueba, en diferentes puntos, realizada por la Sala de instancia.

El quebrantamiento de forma por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, concretamente la falta de motivación que se invoca en el motivo primero ha de ser estimada.

Así es, la sentencia incurre en un déficit de motivación cuando no responde al primer motivo de impugnación invocado en el escrito de demanda, en el que se indicaba que " las modificaciones introducidas en el documento en tramitación que relacionamos en la Alegación Fáctica Sexta, suponen la adopción de un nuevo modelo, en el que "prescindiendo de la programación temporal (...) inicialmente prevista- el derecho de los propietarios de promover la transformación del suelo queda suspendido si el Municipio alcanza un determinado número de habitantes y (...) . La adopción de este nuevo modelo "condicionado", la remisión de la definición de elementos que habrán de integrar la estructura general y orgánica del territorio a otros instrumentos (...) y la modificación del porcentaje de reserva para vivienda protegida en todos los Sectores de Suelo Urbanizable y Área de Planeamiento Especial APE-1 (...) constituyen modificaciones SUSTANCIALES del PGM impugnado, que obligan (...) a someter el nuevo texto a información pública por 15 días, lo que no se ha verificado, determinando su Nulidad " (página 5 del escrito de demanda en el que hemos suprimido la negrita).

Ante tal alegato la sentencia se limita a expresar una conclusión, que las modificaciones introducidas no son sustanciales, sin explicar por qué alcanza tal conclusión. Señala al respecto la sentencia que " no habiendo sido necesario un nuevo trámite de información pública entre la última aprobación provisional y la aprobación definitiva ya que las modificaciones eran de orden no sustancial " (fundamento de derecho cuarto).

Como se ve, la sentencia conoce y cita el motivo de impugnación esgrimido en la instancia, pero el tratamiento que hace del mismo resulta a todas luces inmotivado, toda vez que no explica por qué las modificaciones que alega la recurrente, relativas a la definición de elementos que habrán de integrar la estructura general y orgánica del territorio a otros instrumentos o la modificación del porcentaje de reserva para vivienda protegida en todos los Sectores de Suelo Urbanizable y Área de Planeamiento Especial APE-1, tiene un carácter no sustancial. No se razona, en definitiva, sobre la incidencia, importancia y repercusión que tales cambios introducidos en la tramitación tienen sobre el modelo de ciudad.

La sentencia, por tanto, no señala ni explica las razones por las que adopta la decisión que condensa en el fallo. En concreto, no se exponen los motivos por los que se considera que los cambios introducidos durante la sustanciación del procedimiento tienen la naturaleza de no sustanciales. De modo que, y esto es lo relevante, no resulta posible conocer qué criterio aplica la sentencia recurrida para alcanzar la conclusión de que tales modificaciones son no sustanciales. Y este desconocimiento acarrea que no pueda combatirse dicha decisión al no conocerse las razones sobre las que se asienta.

Consideramos, a tenor de lo expuesto en el fundamento anterior, que concurre la lesión al artículo 218.2 de la LEC porque la sentencia, en el extremo indicado, no expresa el razonamiento jurídico que mediante la aplicación e interpretación del ordenamiento jurídico conduce a la Sala de instancia a considerar que la modificación introducida es de naturaleza no sustancial. Lo que determina haber lugar a la casación.

Ahora bien, esta declaración de haber lugar al recurso de casación no nos lleva, en este caso, a entrar a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate ( artículo 95.2.d) de la LJCA ), toda vez que las cuestiones suscitadas y los argumentos de apoyo esgrimidos al respecto en el escrito de demanda se concretan en la interpretación y aplicación de normas propias de la Comunidad Autónoma de La Rioja. De manera que la motivación que se echa en falta ha de vincularse con la interpretación y aplicación de normas propias de la Comunidad Autónoma, por lo que no procede adentrarse en dicho debate, de conformidad con la doctrina sentada por la Sentencia del Pleno de esta Sala Tercera, de 30 de noviembre de 2007 (recurso de casación nº 7638/02 ).

Procede, en consecuencia, reponer las actuaciones, ex artículo 95.2. c ) y d) de la LJCA , al momento inmediatamente anterior al de dictar sentencia para que por la Sala de instancia se resuelva lo que proceda, teniendo en cuenta que su enjuiciamiento ha de limitarse al extremo que no fue motivado por la sentencia, pues seguidamente examinaremos, para evitar demoras y reiteraciones innecesarias, los demás motivos de casación que, ya adelantamos, no serán estimados.

Respecto de la falta de congruencia no podemos entender infringidos los artículos 67 de la LJCA y 218.1 de la LEC , porque la sentencia no ha dejado de resolver dos motivos de impugnación invocados en el recurso contencioso-administrativo.

Así es, se aduce en casación que la sentencia no ha abordado las cuestiones suscitadas en los fundamentos sexto (sobre la infracción del artículo 56.g/ de la Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja ) y décimo (sobre el aprovechamiento medio del sector con infracción de los artículos 63 de la misma Ley 10/1998 y 125 a 128 de la Ley 5/2006, de 2 de mayo que sucedió a la anterior) del escrito de demanda.

Y lo cierto es que la sentencia aborda la cuestión relativa al aprovechamiento medio en el fundamento de derecho sexto, el segundo que tiene ese ordinal "sexto", haciendo diversas consideraciones sobre el aprovechamiento asignado al sector y la diferencia con otros sectores, sobre el informe emitido por los Servicios Técnicos de la Dirección General de Política Territorial, y sobre la delimitación del sector. Todo ello nos indica que la sentencia ha abordado la cuestión suscitada en la instancia, sin que la omisión de la cita formal de un precepto legal pueda resultar lesiva para la congruencia de la sentencia, cuando se responde, de modo concreto y fundado, al alegato de carácter sustantivo esgrimido en el recurso contencioso-administrativo.

Otro tanto sucede con la invocación del artículo 56.g) de la Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja , que se cita en el lacónico fundamento de derecho séptimo de la sentencia recurrida, aunque lo cierto es que se trata de un mero argumento esgrimido como consideración general sobre las determinaciones que han de contener los planes generales en la Comunidad Autónoma de La Rioja.

Viene al caso recordar, en fin, que el quebrantamiento de forma por infracción de las normas reguladoras de la sentencia relativo a la congruencia se refiere a la falta de correspondencia, de un lado, entre las pretensiones esgrimidas en la demanda y lo resuelto en el fallo de la sentencia y, de otro, entre las cuestiones que pueden determinar la nulidad del acto o disposición recurrida y lo razonado por la sentencia. Pero tal exigencia no alcanza a los argumentos jurídicos, y como tales han de considerarse aquellas consideraciones que se limitan a enmarcar el discurso o aquellas que constituyen el discurrir lógico- jurídico de las partes, y que desde luego el Tribunal no está obligado a seguir de forma mimética.

Siguiendo con el orden propuesto en el fundamento tercero, nos corresponde ahora abordar el segundo grupo de motivos, del tercero al sexto. Estos motivos tienen un común denominador, que alegan las mismas infracciones normativas ( artículos 60.4 de la LJCA , 218 , 319 , 326 y 348 de la LEC y 9.3 de la CE ), y que todas ellas expresan una discrepancia con la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia.

Bastaría, para desestimar estos motivos, con recordar lo que venimos declarando de modo abundante y uniforme, por todas, Sentencia de 25 de junio de 2008 (recurso de casación nº 4590/2004) que al recoger el criterio tradicional de esta Sala Tercera, declara que « La naturaleza de la casación, como recurso especial, tiene como finalidad corregir los errores en que se haya podido incurrir en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y encuentra uno de sus límites tradicionales, por lo que hace al caso, en la imposibilidad de someter a revisión la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia (...) Baste, por ahora, con señalar que cualquier alegación, por tanto, referida a una desacertada apreciación de la prueba, debe tomar como presupuesto elemental que los medios probatorios aportados al proceso, su valoración, y la convicción resultante sobre los datos fácticos relevantes para decidir el proceso corresponden a la soberanía de la Sala de instancia, sin que pueda ser suplantado, o sustituido, en tal actividad, por esta Sala de casación, pues el defecto en la valoración de la prueba no está recogido, como motivo de casación, en el orden contencioso-administrativo.No obstante, el acceso de las cuestiones relacionadas con la prueba podrían ser revisadas en casación únicamente por los medios que permite la jurisprudencia de esta Sala, desde sus Sentencias 2 de noviembre de 1999 y 20 de marzo de 2000 . Estas Sentencias, y muchas posteriores, sistematizan la revisión en casación de las cuestiones ligadas a la prueba en el proceso, permitiendo su acceso a la casación por las siguientes vías: a) cuando se denuncia la vulneración de las reglas que rigen el reparto de la carga de la prueba, contenidas en el artículo 217 de la vigente LEC ; b) por el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, con indefensión de la parte ( artículo 88.1.c/ LJCA ); c) mediante la infracción o vulneración de las normas del ordenamiento jurídico relativas a la prueba tasada o a la llamada prueba de presunciones; d) cuando se denuncie la infracción de las reglas de la sana crítica si la apreciación de la prueba se haya realizado de modo arbitrario o irrazonable o conduzca a resultados inverosímiles; e) si la infracción cometida, al socaire de la valoración de la prueba, ha realizado valoraciones o apreciaciones erróneas de tipo jurídico, como puede ser la aplicación a los hechos que se consideran probados de conceptos jurídicos indeterminados que incorporan las normas aplicables; f) ante la invocación de errores de tipo jurídico cometidos en las valoraciones llevadas a cabo en los dictámenes periciales, documentos o informes, que, al ser aceptados por la sentencia recurrida, se convierten en infracciones del ordenamiento jurídico imputables directamente a ésta; g) mediante, en fin, la integración en los hechos admitidos como probados por la Sala de instancia ».

Pero es que, además, el discurso argumental esgrimido en cada uno de estos motivos (del tercero al sexto) no nos permite alcanzar la conclusión de que la valoración probatoria es contraria a las reglas de la sana crítica, porque no se ha realizado una apreciación arbitraria o irrazonable o que conduzca a resultados inverosímiles.

Prueba de ello es que en el motivo tercero cuando se cuestiona lo expuesto en la sentencia sobre el Vial Ronda Sur ambas partes se remiten a lo expuesto en el informe pericial. Así comprobamos que la recurrente esgrime cuanto señala el perito en el folio 7, y la Administración en su escrito de oposición se remite a lo que señala dicho informe en el folio 5. De modo que no podemos llegar a la radical conclusión de que la valoración de la prueba pericial ha sido ilógica o arbitraria, porque el contenido del propio informe, en relación con la valoración lógica del mismo, no nos permite alcanzar esa solución.

Recordemos que la parte recurrente considera que dicho vial tiene, a su juicio, la condición de sistema general y, sin embargo, la sentencia declara que es un sistema local, con la correspondiente repercusión sobre las cargas de los propietarios de suelo urbanizable. En concreto, en el fundamento de derecho noveno de la sentencia se concluye que " no se ha llegado a probar (...) que los deberes de urbanización impuestos a los propietarios del sector se extiendan a elementos fundamentales de la estructura general y orgánica de la ordenación del territorio que merezcan la calificación de sistemas generales ". Es más, se consideró suficiente la justificación de viario local, al estar integrado dicho vial por dos carriles por sentido que puede utilizarse como calzada, la mitad ejecutada por cada sector.

Del mismo modo, en el motivo cuarto, cuando se discute cómo se ha de sufragar el coste de los sistemas generales, se considera que el estudio económico financiero es insuficiente. Pues bien, este motivo no puede ser atendido por su vinculación con el anterior, esto es, porque se asienta sobre la premisa de que el Vial de Ronda es un sistema general y ya hemos señalado que la sentencia parte de la solución contraria, es decir, que se trata de un sistema local.

Además, al socaire de las infracciones normativas alegadas -- artículos 60.4 de la LJCA , 218 , 319 , 326 y 348 de la LEC y 9.3 de la CE -- lo que se cuestiona es la interpretación de lo dispuesto en el artículo 65 de la Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja , que es la norma que lleva a la Sala de instancia a concluir que el Estudio Económico Financiero tiene superávit y que ya se recoge en el mismo las actuaciones que corresponden al Ayuntamiento ascienden al 40%, y corresponde a las demás Administraciones el resto, cuando sabido es que no puede suscitarse en casación la infracción de normas propias de una Comunidad Autónoma, pues el recurso de casación únicamente puede fundarse, ex artículo 86.4 de la LJCA , en la infracción de normas de derecho estatal o comunitario europeo.

Tampoco, en fin, pueden prosperar los motivos quinto y sexto, referidos a la estructura general de la ordenación y al porcentaje, 10%, previsto para viviendas de promoción pública, toda vez que ni la valoración del dictamen pericial ha sido ilógica, arbitraria o irrazonable, ni llega a resultados inverosímiles y, por tanto, incompatibles con la sana critica. Téngase en cuenta que lo que se alegaba en la instancia es que el artículo 62 de la citada Ley 10/1998 , a tenor de lo razonado por la sentencia en el fundamento octavo que transcribe además el contenido de dicho precepto, no impone un 10% de capacidad residencial destinada a vivienda protegida, sino que el porcentaje, como mínimo legalmente exigido, alcanza al 30%.

En consecuencia, la estimación del primer motivo por la falta de motivación de la sentencia en el extremo relativo al carácter no sustancial de las modificaciones introducidas, y la desestimación de los demás que hemos examinado para evitar futuras reiteraciones, determina, reiterando lo que adelantamos en el fundamento quinto "in fine", que procede declarar haber lugar al recurso de casación, respecto de la estimación del motivo primero. Ahora bien, como quiera que el mismo precisa de la interpretación y aplicación de normas propias de la Comunidad Autónoma, ello nos lleva, en aplicación de la doctrina sentada por la Sentencia del Pleno de esta Sala Tercera, de 30 de noviembre de 2007 (recurso de casación nº 7638/2002 ), a reponer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al de dictar sentencia para que por la Sala de instancia se resuelva lo que proceda. Enjuiciamiento que ha de limitarse al quebrantamiento apreciado por la falta de motivación por la sentencia, pues los demás motivos de casación esgrimidos han sido desestimados y por ello la sentencia confirmada.

Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede imponer las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LRJCA ).

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.