STS, 19 de Abril de 2012

La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 26 de septiembre de 2008 (recurso contencioso-administrativo nº 1254/2003 ) en cuya parte dispositiva se acuerda:

FALLAMOS: Estimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por don Blas contra las resoluciones de 29 de mayo de 2003 y 12 de febrero de 2004 de la GENERALIDAD DE CATALUÑA (Medio Ambiente) otorgando autorización ambiental a la empresa "CLIMENTS FIGUERES, S.A." que se declaran nulas y sin efecto alguno, imponiendo a los demandados las costas procesales que deberán satisfacer por mitad, solidariamente

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Dicha sentencia, después de identificar en el fundamento jurídico primero el objeto del recurso, en el fundamento segundo hace un resumen de los hechos relevantes y de los aspectos de la tramitación administrativa de la solicitud de autorización ambiental interesada por la recurrente que han de tenerse presentes para resolver la controversia. Dicho fundamento segundo tiene el siguiente texto:

(...) SEGUNDO.- De lo actuado en el expediente y, de la documental aportada a la litis se acredita que la empresa "Climents Figueres, S.A. explota en el paraje "Les Bofernies", unas instalaciones cementeras en una superficie de 2.608 m2 emplazadas en tres términos municipales (Llers, Boadella d'Empordà y Terrades) sitas en la provincia de Girona, que careciendo de licencia de actividades, al entrar en vigor la Ley 3/98, de 27 de febrero, de Intervención Integral de la Administración Ambiental y, el D. 2414/61 , de Actividades Clasificadas resultar derogado para Cataluña, así como la Ley de Protección del Medio Ambiente Atmosférico de 1.972 , quiso regularizar su situación forzada por las denuncias e inspecciones llevados a cabo por Medio Ambiente de la Generalidad y, después de varias vicisitudes solicitó a los Ayuntamientos concernidos certificado de compatibilidad urbanística y, a la vez, autorización ambiental a la Comunidad Autónoma (M.A.) que le requirió determinada documentación y, una vez completada a satisfacción de la Administración demandada, ésta, en resolución de 29 de mayo de 2003 se la otorga; recurrida en reposición se desestima el 12 de febrero de 2004, dando lugar a que se promoviera la presente litis

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En los fundamentos tercero y cuarto de la sentencia la Sala de instancia aborda -y desestima- los motivos de impugnación en los que la demandante cuestionaba determinados aspectos formales de la tramitación de la autorización, cuestiones en las que no nos detendremos al no haberse suscitado controversia sobre ellas en casación.

Sí fueron acogidas -y por ello se estimó el recurso- las alegaciones de la parte demandante relativas al cumplimiento de las exigencias urbanísticas, a lo que se dedica la sentencia en su fundamento jurídico quinto cuyo contenido es el siguiente:

(...) QUINTO.- Una vez disipadas las dudas respecto a los motivos formales, la actora funda su impugnación sobre el fondo denunciado que la autorización ambiental impugnada, contraviene la legalidad urbanística.

A tal efecto invoca el artículo 14.1.d) de la Ley 3/98 de I.I .A.A. argumentando que con la solicitud no se acompaña el certificado de compatibilidad urbanística, obviando la competencia exclusiva que al respecto ejerce la Administración Local, es decir, los Ayuntamientos de Llers, Boadella d'Empordà y Terrades, en cuyos términos se emplaza la cementera objeto de la autorización ambiental; pero además la Administración demandada hace caso omiso de sus propios órganos al ignorar la resolución de 5 de septiembre de 2002 de la Comisión Territorial de Urbanismo de Girona que emitió informe desfavorable, y al quedar firme y ejecutivo no cabía otorgar la autorización, por tener carácter vinculante.

La Generalidad admite, paladinamente, que con la solicitud no se acompaña certificación de compatibilidad urbanística que exige el artículo 14.1.d) de la Ley 3/98 , pero argumenta que al venir ejerciéndose la actividad "de facto" desde el año 1.980, la D.Tª 2ª del Reglamento (D. 136/99 ) para la aplicación de aquella Ley se dispensa a los solicitantes de determinados requisitos si aportan evaluación ambiental verificada por empresa debidamente acreditada que pueda sustituir el Proyecto Básico y la Memoria; sin embargo, tal argumentación olvida que conforme a los dictados el artículo 13.1.c ) y 14.2 de la Ley 3/98 y el artículo 32.1 del Reglamento 136/99 , el informe es preceptivo y tiene carácter vinculante sobre todos los aspectos que sean competencia de los Ayuntamientos, entre los que se cuenta, inexcusablemente, los de naturaleza Urbanística, máxime cuando se acredita mediante prueba documental (doc. 67, Anexo 9) que en expediente 2002/000 231 G de la Comisión Territorial de Urbanismo de Girona consta denegada la legalización de la actividad a "Climents Figueres, S.A." conforme a los artículos 127 y 128 del T.R. de 1.990 , sobre normas urbanísticas aplicables en Cataluña, mediante la resolución de 5 de septiembre de 2002 que declara que se da el informe desfavorable: "por incompatibilidad de uso forestal admitido en la calificación del suelo, clasificado como no urbanizable de interés forestal, quedando prohibida cualquier transformación que lesione el valor específico de la vegetación arbórea" y cuya decisión, ni por la empresa afectada ni por la Generalidad, ha sido objeto de impugnación alguna, por lo que tal motivo debe prosperar, por la incidencia que el planeamiento urbanístico tiene en el otorgamiento de las autorizaciones ambientales tal y como lo definen los artículos 1 y 2 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña , y como establece el artículo 14.1 d) de la citada Ley 3/98 , de observancia inexcusable para todos los órganos concernidos, como declara la sentencia firme de 16 de enero de 2008 (R. 821/03 ) en un caso similar al de autos, dictada por este Tribunal

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Finalmente, la Sala de instancia aprecia temeridad en los demandados y por ello les impone el pago de las costas. Sobre esta cuestión el fundamento sexto de la sentencia señala:

(...) SEXTO.- Conforme al art. 139 de la L.J.C.A . se aprecia temeridad en los demandados al sostener su acción, por lo que se le imponen las costas procesales, para dejar indemne al recurrente, los que satisfarán por mitad y solidariamente

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Notificada la sentencia a las partes, la representación de compañía CLIMENTS FIGUERAS, S.A., presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, petición que fue denegada por auto de 29 de octubre de 2008 , confirmado en súplica por el de 12 de diciembre del mismo año .

No obstante, mediante auto de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 20 de julio de 2009 fue estimado el recurso de queja nº 21/2009 interpuesto Climents Figueras, S.A. contra dichos autos de la Sala de Instancia, al apreciar que el escrito de preparación del recurso reunía los requisitos exigidos en el artículo 89.2 de la Ley de esta Jurisdicción ; y se acordó que la Sala de instancia procediese conforme a lo dispuesto en el artículo 90.1 de la Ley de esta Jurisdicción .

En cumplimiento de lo anterior, por providencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 17 de noviembre de 2011 se tuvo por preparado el recurso y se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

La representación procesal de Climents Figueras, S.A. formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 13 de enero de 2010 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce cuatro motivos de casación, los tres primeros formulados al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y el cuarto, sin indicar del apartado del artículo 88.1 en el que se ampara, en el que se combate la imposición de costas a los demandados contenida en la sentencia. Los motivos del recurso son los que sucintamente se recogen a continuación:

1. Infracción del artículo 33.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , porque la sentencia, al partir de unos graves errores, incurre en incongruencia al resolver las cuestiones planteadas.

2. La sentencia adolece de incongruencia omisiva o por defecto, al no pronunciarse sobre la cuestión planteada en la contestación a la demanda y en las conclusiones relativa a que la actividad desarrollada estaría en situación legal y urbanística de "volumen disconforme".

3. Infracción de los artículos 209.3 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil por haber incurrido la sentencia en incongruencia omisiva al desconocer que la resolución de la Comisión de Urbanismo de Gerona de 5 de septiembre de 2002 que se cita no había quedado firme y ejecutiva, como erróneamente asegura, al estar admitido que dicha resolución había sido recurrida en vía administrativa y estar obligada la Administración a resolver el recurso interpuesto.

4. No procede la condena en costas de la instancia.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia declarando que la sentencia del Tribunal de instancia es errónea, procediendo a su anulación, y declarando que la resolución del Departamento de Medio Ambiente de la Generalidad de Cataluña de 29 de Mayo de 2003, por la que se otorgó la autorización ambiental a la entidad Climents Figueras S.A., es plenamente ajustada a derecho.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 9 de julio de 2010 se acordó admitir a trámite el recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 7 de septiembre de 2010 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la representación de D. Blas para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que llevó a cabo mediante escrito presentado el 19 de octubre de 2010 en el que se opone al recurso, solicitando la desestimación de todos los motivos aducidos con imposición de las costas a la parte recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 17 de abril de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 6587/09 lo interpone la representación de Climents Figueras S.A. contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 26 de septiembre de 2008 (recurso contencioso-administrativo 1254/2003 ) en la que, estimando el recurso interpuesto por D. Blas , se anula la resolución de la Consejería de Medio Ambiente de la Generalidad de Cataluña de 12 de febrero de 2004, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución del mismo órgano de 29 de mayo de 2003 por la que fue otorgada autorización ambiental a la empresa Climents Figueras S.A. para desarrollar la actividad de fabricación de cemento en los términos municipales de Llers, Boadella d'Empordà y Terrades, en el paraje conocido como "Les Bofernies", en Girona.

Han quedado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo y la imposición de las costas procesales a los demandados. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación aducidos por la representación de Climents Figueras S.A. cuyos enunciados hemos resumido en el antecedente cuarto.

En los tres primeros motivos de casación se alega la infracción de las normas reguladoras de la sentencia, aduciendo la recurrente que la sentencia incurre en incongruencia en tres aspectos o por tres razones:

1. En primer lugar, porque toma punto de partida varios errores, entre ellos, el de señalar como momento de inicio de la actividad el año 1980, cuando la producción de cemento se implantó 100 años antes, y el de dar validez a la resolución de la Comisión de Urbanismo de Girona de 5 de septiembre de 2002, desfavorable a la actividad, que hace referencia a solicitudes de nueva implantación en suelo no urbanizable, cuando en el caso examinado la actividad databa de finales del siglo XIX, y, por tanto, no se trataba de una nueva actividad, de tal forma que no existe la necesaria conexión entre los hechos admitidos y los fundamentos de la sentencia.

2. En segundo lugar, se alega que la sentencia adolece de incongruencia, porque no da respuesta al alegato sobre la situación de "volumen disconforme" en que se encuentra la actividad productiva, circunstancia que fue aducida en la contestación a la demanda.

3. Finalmente, se alega que la sentencia incurre en incongruencia por no haber tenido en cuenta que la resolución de la Comisión de Urbanismo de Gerona de 5 de septiembre de 2002, a la que se hace mención, había sido recurrida en vía administrativa y no se trataba por tanto, al contrario de lo que afirma la sentencia, de una resolución firme.

Vemos así que en los motivos primero y tercero se alegan defectos de incongruencia interna de la sentencia, por la falta de conexión adecuada entre los hechos admitidos y los argumentos jurídicos en los que se hace soportar la decisión, mientras que en el motivo segundo lo que se alega es la incongruencia omisiva de la sentencia, por no haber dado respuesta a una de las cuestiones suscitadas en el proceso.

Comenzando por el examen de los motivos primero y tercero, debe reconocerse que la sentencia contiene errores en los dos extremos señalados por la recurrente, que ni siquiera venían cuestionados. Ahora bien, el alcance de esas inexactitudes no es decisivo para el fallo, como seguidamente veremos, porque la conclusión obtenida en la sentencia se mantendría en todo caso al asentarse en dos argumentos perfectamente divisibles, uno principal y suficiente, aisladamente considerado, para el pronunciamiento desestimatorio y otro ex abundantia , que es el que alberga alguna equivocación.

Según el planteamiento de la recurrente, los errores en que incurre la sentencia, son básicamente dos. El primero, sin relevancia jurídica alguna al tratarse de un mero error de transcripción, cuando el fundamento jurídico quinto de la sentencia señala, al hacer resumen de la tesis de la Generalidad, que dicha Administración admite que la actividad viene funcionando desde 1980, cuando en realidad lo era desde 100 años antes. Ese dato, admitido por la Administración autonómica y sobre el que ciertamente no se planteaba controversia, no es relevante o, si se prefiere, es indiferente, para el hilo argumentativo seguido en la sentencia y que conduce a la estimación del recurso.

La otra equivocación que señala la recurrente consiste en que, en contra de lo declarado por la sentencia de instancia, la resolución de la Comisión Territorial de Urbanismo de Girona de 5 de septiembre de 2002 no era firme ni impeditiva del otorgamiento de la autorización, ya que contra ella había sido interpuesto un recurso administrativo y, en cualquier caso, a juicio de la recurrente, carecería de virtualidad por referirse a las solicitudes de nuevas actividades y no de las existentes.

Sin embargo, la decisión que adopta la Sala de instancia no descansa en esos datos que se tachan de erróneos, pues no constituyen las razones principales de la estimación del recurso sino que son unas explicaciones añadidas al argumento principal. Lo decisivo para la sentencia es que los órganos municipales no se habían pronunciado acerca de la compatibilidad urbanística de la explotación mediante la expedición de las certificaciones de compatibilidad con el planeamiento, pronunciamiento éste que, según señala la propia sentencia, viene exigido por artículo 14.1.d/ de la Ley (autonómica) 3/1998, de la Intervención Integral de la Administración Ambiental, y que, en contra del parecer de la Generalidad, la Sala de instancia considera de observancia inexcusable. Estas razones se ven reforzadas por el criterio desfavorable expresado en el informe de la Comisión Territorial de Urbanismo de Girona; pero, aún suprimiendo toda referencia a este informe, las razones de la estimación del recurso contencioso-administrativo quedan incólumes.

En definitiva, a pesar de las inexactitudes y del mayor o menor acierto de alguna consideración aislada de la sentencia, los razonamientos de la Sala de instancia, examinados en su conjunto, no permiten apreciar que exista contradicción o incompatibilidad entre la fundamentación y la parte dispositiva; sin que, como es el caso, los razonamientos supletorios o dados a mayor abundamiento puedan llevar a afirmar la incongruencia interna de la sentencia.

En el segundo motivo de casación se sostiene, según hemos visto, que la sentencia de instancia adolece de incongruencia omisiva al no pronunciarse sobre la cuestión, planteada en la contestación a la demanda, relativa a que la actividad desarrollada estaba en situación legal y urbanística de "volumen disconforme".

En el fundamento de derecho segundo del escrito de contestación a la demanda se razonaba -en contra de lo defendido por la sociedad demandante- a favor de la inexigibilidad del certificado de compatibilidad urbanística; y a tal efecto la codemandada - ahora recurrente casación- aducía que no ha de olvidarse que la actividad data del año 1880, siendo anterior a cualquier clase de planeamiento e incluso anterior a la primera Ley del Suelo de 1956, por lo que debía considerarse que la explotación se halla en la situación de "volumen disconforme", para la cual no se impide el mantenimiento de la actividad, como resulta, en su opinión, de lo establecido en el artículo 102.4 y 5 de la Ley (autonómica) 2/2002ž de Urbanismo de Cataluña.

Pues bien, dicha cuestión debe entenderse respondida en la sentencia, que en interpretación de la legislación autonómica entendió que en los expedientes de legalización de las actividades existentes, por el cauce de la Disposición transitoria 2ª del Reglamento general de desarrollo de la Ley 3/1998 , ha de acreditarse la compatibilidad del proyecto con el planeamiento urbanístico, lo que en el caso examinado no había sido cumplido. Con ello quedaba cerrada la polémica que pretendía entablar la entonces codemandada, que en definitiva consistía en sostener que los usos preexistentes a un nuevo planeamiento urbanístico pueden mantenerse mientras no sean incompatibles con éste.

En relación con este alegato de incongruencia omisiva no es ocioso recordar la sentencia del Tribunal Constitucional STC 73/2009, de 23 de marzo , que resume la doctrina al respecto señalando que «...el vicio de incongruencia omisiva existe cuando el órgano judicial deja sin respuesta alguna de las cuestiones planteadas por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda deducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, pues la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva no exige una respuesta explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen como fundamento de la pretensión, pudiendo ser suficiente a los fines del derecho fundamental invocado, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global o genérica a las alegaciones formuladas por las partes que fundamente la respuesta a la pretensión deducida, aun cuando se omita una respuesta singular a cada una de las alegaciones concretas no sustanciales por todas, STC 218/2003, de 15 de noviembre , FJ 4 b)...» .

En el caso que nos ocupa, aparte de que la alegación sobre la eventual aplicación del régimen alegado por la recurrente no era sustancial, en todo caso hubiera exigido la previa acreditación de la compatibilidad con el planeamiento; y puesto que la sentencia considera que tal acreditación no se había producido no era exigible desarrollar más ese razonamiento.

En el motivo de casación cuarto, que se dirige a combatir la condena en las costas impuesta en la sentencia de instancia, la recurrente no especifica el apartado del artículo 88.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción a cuyo amparo se formula el motivo. Sin embargo, dado que en la exposición del motivo se aduce la inexistencia de temeridad o mala fe que justifique dicha condena en costas, debe entenderse que se trata de un motivo formulado por el cauce del artículo 88.1.d/, en el que se está alegando la vulneración de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la misma Ley , que fija los criterios para la imposición de las costas procesales.

El motivo debe ser acogido, pues en materia de costas procesales del proceso de instancia no es de aplicación el criterio objetivo o del vencimiento sino que dicha condena está subordinada a la apreciación de temeridad o mala fe (artículo 139.1 citado). Y, siendo ello así, lo cierto es que la sentencia recurrida no recoge ningún dato o razonamiento para justificar que los demandados hubiesen incurrido en temeridad o mala fe, sin que el mero hecho de haber sostenido la legalidad del acto impugnado desde su posición procesal de demandados pueda ser considerado en sí mismo como temerario si tal apreciación no viene acompañada de datos o razones que la respalden; y, como decimos, en este caso no se ha dado tal justificación.

El acogimiento del motivo de casación cuarto determina que la sentencia de instancia deba ser casada y anulada, pero solo en lo que se refiere a la condena en costas indebidamente impuesta a los demandados.

Por lo demás, el acogimiento del motivo de casación en los términos que acabamos de indicar conduce a que no debamos imponer las costas del recurso de casación artículo 139.2 la Ley reguladora de esta Jurisdicción ); y tampoco procede imponer las costas del proceso de instancia a ninguno de los litigantes, por no haberse apreciado temeridad o mala fe en ninguno de ellos ( artículo 139.1 de la misma Ley )

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,