STS, 21 de Diciembre de 2011

La Sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal: "FALLO: En atención a lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid decide estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Sr. Procurador D. JOSÉ LUIS FERRER RECUERO, actuando en nombre y representación de D. Celestino y DOÑA Patricia , frente a la resolución de fecha de 6 de junio de 2001 dictada por el Jurado Territorial de Expropiación Forzosa de la Comunidad de Madrid, por la que se fija en la suma de 48.614,85 euros el justiprecio de la finca NUM000 del Proyecto de Expropiación Nueva Carretera M-407. Tramo: Enlace Polvoranca M-406 a Enlace Fuenlabrada M-506 y la frente a la desestimación del recurso de reposición formulada ante la anterior, que anulamos y fijamos en la suma de 266.722, 21 euros el importe del anterior, que deberá ser abonado a la propiedad con los intereses legales correspondientes y sin hacer expresa imposición de las costas causadas" .

Notificada la anterior Sentencia, el Letrado de la Comunidad de Madrid presentó escrito, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, preparando recurso de casación contra la referida resolución. Por providencia, la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo, no personándose las partes recurridas.

Recibidas las actuaciones y el expediente administrativo ante este Tribunal, la parte recurrente se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se amparaba, suplicando que se tuviera por interpuesto el recurso de casación y, previos los trámites legales, se dicte sentencia "... por la que estime el recurso de casación y revoque la sentencia recurrida" .

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizara su escrito de oposición, lo que se verificó en tiempo y forma, impugnando los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, suplicando que la Sala dictara Sentencia "... por la que se desestime integramente dicho recurso con imposición de costas a la parte recurrente" .

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día CATORCE DE DICIEMBRE DE DOS MIL ONCE, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Carlos Trillo Alonso , .

Es objeto de impugnación en el presente recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 25 de marzo de 2008, en el recurso contencioso administrativo 2164/2002 , interpuesto por los hoy aquí recurridos contra resolución del Jurado Territorial de Expropiación de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de reposición deducido contra otra de 6 de junio de 2001, por el que se fija el justiprecio de la finca nº NUM000 del proyecto de expropiación "Nueva Carretera M-407. Tramo: Enlace Polvoranca M-406 a Enlace Fuenlabrada M-506".

La sentencia estima el recurso y eleva el justiprecio fijado por el Jurado en 48.614,85 euros a 266.722,21 euros.

Después de centrar el objeto del litigio en el fundamento de derecho primero, mediante la exposición de las diferentes posturas y argumentos sostenidos por las partes procesales, la Sala dedica su atención, en el fundamento siguiente, a la problemática relativa a los criterios de valoración que resultan aplicables a los suelos destinados a sistemas generales no adscritos o no incluidos en ámbitos de ordenación o unidades de ejecución de suelo urbano o urbanizable. Resume, en este punto, la sentencia impugnada la consolidada doctrina de esta Sala casacional en la materia y recuerda que para su aplicación ha de diferenciarse entre vías interurbanas y de otra clase; que el requisito de que las vías de comunicación interurbanas consten en el planeamiento "es presupuesto que, al amparo del principio general de que el sistema general crea ciudad y sólo en esta condición permite que su suelo se valore como urbanizable, exige destacar que una carretera interurbana tiene una finalidad principal distinta -como es el transporte de los ciudadanos y mercancías de una ciudad a otra" ; que "las vías se hacen en favor de las ciudades, pero tal condición no es equivalente a la de crear ciudad" . Afirma la sentencia de instancia en relación con ello que "raramente puede encontrarse un Plan que prevea infraestructuras que ni siquiera están aprobadas. Por esto, -dice la sentencia recurrida- entendemos que la finalidad de reflejo en el Plan de urbanismo ha de extenderse, cuando menos, a los de posterior aprobación, incluso a los proyectos de expropiación y que, en los supuestos de mayor claridad sobre la concurrencia de los requisitos básicos dicho requisito ha de ser pospuesto al cómputo de los restantes que puedan determinar que nos hallamos ante una evidente dotación para el desarrollo de la ciudad a la que afecte" .

La Sala de instancia afirma a continuación que deben seguirse los criterios jurisprudenciales respecto al requisito material de "crear ciudad" , que, dice, "para la consideración de suelo urbanizable se han remitido siempre a la prueba «en cada caso» del supuesto, es decir, a la prueba de la inserción de la vía en la malla urbana de la ciudad" .

En esa labor marcada por la sentencia recurrida, en el fundamento de derecho cuarto, tras efectuar la valoración de la prueba practicada con la intervención del perito judicialmente designado, la Sala de instancia concluye que la finca objeto de expropiación se ubica en suelo urbanizable, para ya en el quinto centrarse en la cuestión relativa al sistema de valoración que resulte más idóneo, afirmando que el de carácter objetivo, por remisión a las normas de valoración catastral, resulta preferible en la medida en que no existe un grado sólido de certeza suficiente sobre una realidad comercial de transacciones de terrenos que conduzcan a la aplicación del método residual. Plantea, así, la sentencia recurrida las reglas que habrán de aplicarse y señala (1) que la superficie expropiada ha de ser transformada por el coeficiente de aprovechamiento de 0,536, media de los aprovechamientos para suelos urbanizables mas próximos y con arreglo a las copias de las fichas urbanísticas que se acompañan con el escrito de demanda. Advierte que se trata de datos no controvertidos, y que con arreglo al artículo 29 de la Ley 6/1998 y al tratarse de un terreno sin aprovechamiento, no incluido en un ámbito de gestión determinado, debe emplearse en su determinación la media ponderada de los aprovechamientos circundantes y de los limítrofes más importantes que afectan de forma directa al entorno de las fincas expropiadas. (2) Que, del resultado anterior, debe sustraerse el 10% (coeficiente 0,9) equivalente a cesiones obligatorias, más una reducción en un 20% (coeficiente 0,8) para extraer los metros cuadrados útiles por los que se multiplicará el precio aplicable. (3) Que el precio parte del valor en venta para la zona de la Vivienda de Protección Oficial en la fecha de valoración que es la del expediente individualizado de justiprecio, posterior en todo caso a la ocupación habida cuenta de que el expediente expropiatorio se tramitó por el procedimiento de urgencia. "A dicha fecha -señala la sentencia recurrida- ha de remitirse la de la Orden sobre dichos precios que sea de aplicación, que según la recurrente de modo controvertido señala en la suma de 144.469 pesetas por metro cuadrado" . (4) "A dicho precio se le aplica el valor de repercusión, de un 15 ó un 20% según que en el término municipal existan menos o más de 500 viviendas de protección oficial (art. 2 D del Real Decreto 3148/1978, de 10 de diciembre sobre valoración catastral), no descontándose, además, los gastos de urbanización por entenderse incluidos en dicho porcentaje. 5º) El precio así obtenido será aplicado a la superficie expropiada y dicha cifra se incrementará en un 5% de afección" .

Aplicando tales operaciones al caso concreto que examina, la Sala de instancia parte de la superficie expropiada -de 8804,17 m2, tomada en cuenta por el Jurado y corroborada por el dictamen pericial- y, considerando la ubicación de la finca -en el término municipal de Fuenlabrada- entiende que deberá aplicarse "el coeficiente de aprovechamiento medio derivado del planeamiento vigente al tiempo de valoración de los bienes, que es el general de Fuenlabrada de 1999 y el 15% contra valor de repercusión al no constar el número de viviendas de protección oficial que hubieren de proyectarse. Aplicando en suma las reglas mencionadas (0,536 x 0.80 x 0.90 x 144.469 x 0,20) obtiene la Sala a quo un resultado unitario de 2.884 ,84 pesetas que, multiplicado por la superficie expropiada y añadiendo el 5% de afección, concluye en un precio total que excede de la suma que fue reclamada por los propietarios en la hoja de aprecio formulada en el seno del procedimiento administrativo" .

La sentencia impugnada, como quedó dicho más arriba, anula el Acuerdo recurrido y fija el justiprecio de la finca expropiada en la cantidad de 266.722,21 euros, condenando a la demandada al abono a la recurrente de los correspondientes intereses legales.

El presente recurso se funda en un único motivo de casación en el que, bajo el amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, se denuncia la infracción de lo previsto en los artículos 23 y 25 de la Ley 6/1998, de 14 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones y de la jurisprudencia de aplicación en este caso.

El Letrado de la Comunidad de Madrid expone en su escrito de interposición que la sentencia impugnada valora la finca expropiada como ubicada en suelo urbanizable destinado a sistema general, en lugar considerar su clasificación por el planeamiento vigente como suelo no urbanizable. Precisa, además, que el artículo 25 que considera infringido se limita a establecer las reglas de valoración pero sin afectar al contenido de los Planes de ordenación o a la clasificación del suelo afectado por la expropiación, y afirma, por ello, que la sentencia recurrida vulnera la jurisprudencia que, relativa a la valoración de los terrenos destinados a sistemas generales municipales, esta Sala ha venido manteniendo desde la STS de 14 de febrero de 2003 , "cuando de vías interurbanas se trata y si la misma resulta de aplicación a la nueva carretera M-407 ENLACE POLVORANCA M-406, A ENLACE FUENLABRADA M-506" , cita jurisprudencial que además complementa con la que integran las sentencias de esta Sala de 3 de diciembre de 2002 , 22 de diciembre de 2003 y 7 de octubre de 2003 . "Lejos de omitir toda consideración sobre la jurisprudencia que antes hemos mencionado -sostiene el Letrado de la Comunidad de Madrid- contiene una expresa referencia a la misma, llegando en contra de ella, (...) a la conclusión de que los terrenos de los recurrentes constituyen un sistema general que crea ciudad" .

Se discute también en el recurso de casación la idea que, dice la Administración recurrente, lleva a la sentencia impugnada a "afirmar que el requisito de la constancia en el planeamiento urbano de vías de comunicación interurbano, aun siendo una obligación legal, se ha de interpretar en el sentido de que no es necesario que la vía interurbana conste como tal en el Planeamiento municipal con anterioridad al proyecto de expropiación sino que el mismo incluso puede ser pospuesto" . En definitiva, concluye el escrito de interposición de este recurso, "para el Tribunal Supremo un sistema general viario, para que pueda ser valorado como suelo urbanizable a efectos de fijación del justiprecio ha de estar previsto en el planeamiento urbanístico, integrarse en la malla urbana y servir para crear ciudad (...). Nada de ello sucede en este Proyecto Expropiatorio, por lo que se infringe el art 25 de la LRSV , así como la doctrina jurisprudencial citada" .

El planteamiento del recurso es idéntico al que lo fue en el recurso de casación 6251/2007, en el que recayó sentencia el 16 de marzo de 2011 , y a la que nos remitimos en cuanto el tema ahora debatido es sustancialmente análogo al en aquella fecha resuelto.

Declaramos en dicha sentencia y reiteramos ahora lo siguiente:

"TERCERO.- El único motivo de casación en que se funda el presente recurso será estimado.

En su escrito de interposición del presente recurso, el Letrado de la Comunidad Autónoma recurrente invoca, reproduciéndolos en parte, algunos pronunciamientos que esta Sala casacional ha vertido en diversas sentencias en relación con la valoración, a efectos expropiatorios, de los terrenos destinados a sistemas generales viarios -cuando de vías interurbanas se trata- como suelo urbanizable, prescindiendo de su calificación urbanística siempre y cuando concurra el doble requisito exigido por nuestra jurisprudencia desde la STS de 14 de febrero de 2003 , esto es, que el suelo ocupado para la construcción de la vía de comunicación aparezca integrado en la red viaria municipal o que dicha vía esté prevista en el planeamiento del municipio al que suelo en cuestión pertenece.

Al respecto resultará ilustrativo traer a este recurso de casación lo que, con base en las sentencias de esta Sala invocadas por el Letrado de la Comunidad de Madrid, dijimos también en el nº 5259/2007 resuelto en STS de 18 de julio de 2008 , reproducido posteriormente en las de 1 de octubre de 2008 (Rec. Cas. 4983/2007 ), 4 de noviembre de 2008 (Rec. Cas. 5710/2007 ) y 15 de diciembre de 2008 (Rec. Cas. 6193). Así, en la primera de las citadas, razonábamos que «... un inadecuado entendimiento de lo que supone el principio de equidistribución de beneficios y cargas del planeamiento podía conducir a la interpretación de que ese suelo, ocupado por vías interprovinciales, debía ser valorado, en todo caso, y en toda su extensión, como urbanizable, cualquiera que fuera su relación con los municipios que conectaba o atravesaba; por eso dijimos en aquella sentencia que ninguna norma permite llegar a conclusión contraria y calificar a un suelo como urbanizable, siquiera sea a efectos valorativos, por el simple hecho de ser expropiado para la construcción de una obra pública de interés general.

Se trataba, por tanto, con dicha doctrina de hacer efectivo el principio de justa y equitativa distribución de los beneficios y cargas del planeamiento, de tal manera que el afectado por una actuación expropiatoria que se ve privado de la finca, no resultara perjudicado por dicha expropiación en beneficio del resto de propietarios que conservaban la titularidad de los terrenos ubicados en la zona, beneficiándose de la obra dotacional.

La doctrina fue completada por otras, como las de 3 de diciembre de 2.002 y 22 de diciembre de 2.003, según las cuales la valoración como suelo urbanizable de terrenos destinados a sistemas generales, ya vengan clasificados como no urbanizables, ya carezcan de clasificación específica, procede en aquellos supuestos en que estemos ante sistemas generales que sirvan para crear ciudad, lo que en el supuesto de las vías de comunicación es predicable de aquéllas que integran el entramada urbano, pero no de las vías de comunicación interurbanas, pues entender otra cosa, conduciría al absurdo de considerar como suelo urbanizable todas las vías de comunicación, incluidas las autopistas y carreteras nacionales en toda su extensión.

Dentro de esta línea jurisprudencial, esta Sala ha tenido ocasión de enjuiciar supuestos especiales de carreteras con incidencia en grandes áreas metropolitanas, y ha declarado de forma expresa que en los supuestos de vías de comunicación no estrictamente interurbanas, sino relacionadas con el tráfico dentro del área metropolitana habrá de estarse a la situación correspondiente que concurra en cada caso ( Sentencias de 22 de diciembre y 12 de octubre de 2.005 y 28 de junio de 2.006 )».

Examinando, así, la condición específica del suelo expropiado con arreglo al destino de la infraestructura que motiva la expropiación, afirma la sentencia impugnada que «aun dado el carácter interurbano de la vía Enlace Polvoranca M-406 a Enlace Fuenlabrada M-506 (...) se hallaría más próxima a las que, de forma residual, se refieren las Sentencias del Tribunal Supremo de 12 de octubre de 2005 , 11 de enero y 4 de julio de 2006 , cuando se refieren, como distintas de las interurbanas, a las carreteras que afectan a términos municipales distintos, supuesto en que «habrá que acreditar en cada caso concreto si responden a esta finalidad de crear calidad (quiso decir ciudad)», si bien, como se ha dicho, en este caso debe partirse del principio de una consideración positiva de la posibilidad expuesta».

Yerra, en efecto, la Sala a quo al establecer el punto de partida de sus razonamientos pues la «consideración positiva» de la posibilidad de contemplar la nueva carretera M-407 (Tramo: Enlace Polvoranca M-406 a Enlace Fuenlabrada M.506) como una «vía residual» -superando las de mera naturaleza interurbana y relacionada con el tráfico dentro del área metropolitana- choca frontalmente con la presunción contraria que esta Sala tiene establecida para las vías interurbanas (o tramos de las mismas) que, como la M-407 que aquí nos concierne, discurren más allá del cinturón que delimita el área metropolitana de Madrid, coronada por la carretera M-50.

Al respecto, en nuestra sentencia de 17 de noviembre de 2008 (Rec. Cas. 5709/2007 ), a propósito del recurso de casación interpuesto en relación con la Autopista de acceso a Madrid, Radial 5, dijimos lo siguiente:

«(...), siguiendo la estela anunciada en la referida sentencia de 12 de septiembre de este año, las autopistas de peaje radiales pueden dividirse, al menos, en dos sectores claramente diferenciados: uno, que enlaza las carreteras de circunvalación M-40 y M-50, cuya condición de infraestructuras urbanas no se discute, y otro, que, a partir de ese segundo cinturón, se aleja de las zonas urbanas hasta conectar con la correspondiente carretera nacional, en el caso de la R-5 con la N-5 [(A-5 Suroeste, Madrid- Frontera Portuguesa (Badajoz)]. En el primero, existe una presunción de que forma parte del entramado ciudadano de la conurbación de Madrid; en el segundo, la presunción es, precisamente, la contraria. En efecto, la red que dibujan aquellas dos vías de circunvalación, y la M-30 (conocida como «Calle 30»), más el conjunto de accesos que las conectan, entre las que se encuentran las autopistas radiales de peaje, ofrecen un panorama de infraestructuras al servicio del desarrollo urbano de la ciudad de Madrid y de los municipios que la circundan. Por el contrario, más allá de la M-50 esas calzadas radiales no cumplen otro papel que el propio de las carreteras interurbanas, destinadas a enlazar núcleos de población separados y autónomos, sin vocación de contribuir al desarrollo urbano de una o de varias localidades. En el primer tramo resulta razonable pensar que los propietarios de las fincas clasificadas como no urbanizables o sin clasificación específica, si se las valora como tales, sufrirán un sacrificio singularizado en beneficio de los demás, que gracias a la infraestructura que motiva la expropiación de aquéllas verán como sus terrenos quedan, de uno u otro modo, incorporados al proceso de desarrollo urbano de la corona metropolitana madrileña, con el consiguiente incremento de su valor. En el segundo tramo, nada de esto ocurrirá, pues la condición de las demás fincas seguirá inalterada pese a la construcción del nuevo servicio viario».

Es, sin duda, por este motivo por el que la sentencia recurrida se expresa de modo ambiguo cuando vierte los argumentos que la llevan a determinar la consideración como urbanizable, a efectos de su valoración, del suelo afectado por la expropiación de la que aquí se trata. Dice, así, aquélla: «... en el presente supuesto concurren elementos materiales suficientes, en relación con los anteriores (consideración del suelo como destinado a sistemas generales y proximidad entre las poblaciones que une la vía de comunicación) para entender acreditada la proyección urbanística que habría de generar el trazado de la mencionada carretera, contribuyendo, sin duda, al objetivo de crear ciudad»; objetivo que, aun reconociéndolo como parámetro determinante, la sentencia impugnada, sin embargo, debilita posteriormente otorgando un papel relevante al mero hecho de servir la carretera de nueva vía de conexión entre los núcleos de población «inmediatamente cercanos».

En este sentido, la sentencia impugnada expresa que las consideraciones «relativas a la proximidad al núcleo urbano, una buena situación desde la perspectiva de las comunicaciones, destinación a la ejecución de un Sistema General Viario, que constituye parte de la estructura fundamental de la ciudad y conexión con núcleos poblacionales inmediatamente cercanos, la nueva clasificación del suelo como urbanizable, permiten concluir que este suelo serviría u ofrecía una clara posibilidad de servir a la construcción de una carretera intermunicipal colindante a zonas ampliamente urbanizadas y edificadas, cuya vocación sería, a su vez, la de servir al conjunto urbano y que generaría una previsible extensión del anterior desarrollo urbanístico». Es decir, que, según se deduce de los razonamientos de la sentencia impugnada, lo que en este caso se produce en la misma es una inversión de los términos necesarios para la valoración del suelo como urbanizable, de tal modo que la finalidad última de la construcción de la carretera (contribuir a crear ciudad) se ha utilizado, en realidad, como presupuesto del verdadero objetivo final (que la propia ciudad pueda «... servir a la construcción de una carretera intermunicipal colindante a zonas ampliamente urbanizadas y edificadas...»). Una consecuencia que, por contradecir nuestra doctrina jurisprudencial invocada en el motivo casacional articulado por la Comunidad de Madrid, y como ya anunciamos, dará lugar a la estimación del recurso en el que dicho motivo se ha formulado, lo que, conforme al artículo 95.2.d) de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, nos habrá de llevar a ocupar la posición del Juzgador a quo y a resolver el debate procesal dentro de los términos en que quedó planteado en la instancia" .

Situados ahora en el lugar de la Sala de instancia al haber sido casada y anulada la sentencia por aquélla dictada, procede resolver el recurso contencioso administrativo interpuesto por los aquí recurridos frente al Acuerdo de 6 de junio de 2001, del Jurado Territorial de Expropiación Forzosa de la Comunidad de Madrid, por el que se fijó en la cantidad de 48.614,85 euros el justiprecio correspondiente a la Finca NUM000 , ubicada en el término municipal de Fuenlabrada, correspondiente al Proyecto de Expropiación Nueva Carretera M-407, tramo: Enlace Polvoranca M-406 a Enlace Fuenlabrada M-506, siendo Administración expropiante la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid.

Resultando del recurso de casación ya resuelto que la valoración del suelo ocupado por la finca expropiada procede conforme a la consideración del mismo como no urbanizable, será éste el punto de partida a considerar para la resolución del debate procesal en la instancia; un debate que, por ello, queda exclusivamente reducido a la determinación del justiprecio de la finca expropiada conforme a la referida naturaleza del suelo sobre el que se asienta.

Y al respecto, a la vista de la prueba practicada, se está en condiciones de afirmar que procede asumir la valoración ofrecida por el Jurado de 8.088.830 pesetas, en cuanto la pericial judicial, única prueba relevante a efectos valorativos, utiliza para el método de comparación diversas fincas sin concreción de situación, tamaño y naturaleza, y lo que es si cabe más grave, fincas de distinta clasificación urbanística, para a partir de ahí considerar una media aritmética.

La estimación en parte del recurso exime de hacer un especial pronunciamiento de condena en costas

HA LUGAR al recurso de casación interpuesto por el Letrado de la Comunidad de Madrid contra la Sentencia de fecha 25 de marzo de 2008, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso administrativo número 2164/2002 , que casamos y anulamos.

DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo nº 2164/2002 interpuesto por la representación procesal de don Celestino y doña Patricia , contra la resolución de 6 de junio de 2001, del Jurado Territorial de Expropiación Forzosa de la Comunidad de Madrid, por el que se fijó en la cantidad de 48.614,85 euros el justiprecio correspondiente a la Finca NUM000 del Proyecto de Expropiación Nueva Carretera M-407, Tramo: Enlace Polvoranca M-406 a Enlace Fuenlabrada M-506, resolución que declaramos conforme a Derecho.

No efectuar expresa imposición de las costas procesales ocasionadas en primera instancia ni de las originadas en el presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Juan Carlos Trillo Alonso , estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.