STS, 18 de Octubre de 2011

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias -con sede en Las Palmas de Gran Canaria-, en los autos número 581/2005, dictó sentencia el dieciséis de enero de dos mil nueve , cuyo fallo dice: "1º.- Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad "Dehesa de Jandía, S.A." contra la resolución presuntamente desestimatoria de la solicitud que formuló al Gobierno de Canarias el día 15 de abril de 2004, reconociendo el derecho de la citada entidad a ser indemnizada por el Gobierno de Canarias en la cantidad que se fije en ejecución de sentencia, con arreglo a las bases establecidas en el fundamento jurídico séptimo de esta sentencia. 2º.- No imponer las costas del recurso."

La Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, en nombre de la Comunidad Autónoma de Canarias, interpuso recurso de casación contra la referida sentencia mediante escrito de fecha dos de junio de dos mil nueve.

En su escrito de personación como parte demandada ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, la representación procesal de "DEHESA DE JANDÍA, S.A." invocó la posible inadmisión del recurso de casación. Por Auto de la Sección Primera de once de marzo de dos mil diez se rechazó la posible inadmisión, admitiendo el recurso y remitiendo las actuaciones a esta Sección Cuarta conforme a las reglas de reparto de asuntos, donde se tuvieron por recibidas el cuatro de mayo de dos mil diez.

Conferido traslado a la parte recurrida para formular oposición al recurso de casación, lo dedujo mediante escrito de dieciocho de junio de dos mil diez.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día once de octubre de dos mil once, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado los trámites establecidos por la ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Marti,

La Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, en representación de la Comunidad Autónoma de Canarias, recurre en casación la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, de fecha dieciséis de enero de dos mil nueve , que estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto a instancia de la mercantil "DEHESA DE JANDÍA, S.A.", contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración por pérdida del aprovechamiento urbanístico en relación con los terrenos incluidos en el Sector SUP-1 del PGOM de Pájara, a consecuencia de la entrada en vigor del bloque normativo de la "política moratoria canaria" -Decretos 4/2001 y 126/2001 y Leyes 6/2001 y 19/2003-.

El recurso de la Comunidad Autónoma Canaria se numera en trece motivos de casación (que en realidad son doce, por lo que luego se dirá). Los tres primeros se acogen al apartado c) del núm. 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción en su vertiente de quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia", y el resto (motivos cuarto a decimotercero) al apartado d) del mismo ordinal y precepto de la Ley 29/1998 , esto es, se fundamentan en la pretendida infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

El motivo primero considera que la sentencia de instancia incurrió en incongruencia omisiva, infringiendo los artículos 24.1 de la Constitución, 33 y 67.1 de la Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y 209 y 218.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil . Tal resultado se derivaría del hecho de haber preterido la sentencia, a la hora de determinar el monto económico al que se eleva la indemnización, la contestación a los argumentos vertidos en la contestación a demanda por su parte presentada, en lo que se refiere al hecho de haber consentido la reclamante, antes de la entrada en vigor de la Ley 19/2003, de 14 de abril , a la suspensión de la ejecución de los aprovechamientos al ser apercibida por el Ayuntamiento de la incompatibilidad de su proyecto de urbanización con la nueva ordenación del sector, y renunciar en definitiva mediante convenio firmado a los pocos días de la entrada en vigor de aquel texto legal, al aprovechamiento al consentir la modificación del planeamiento consistente en la sustitución del suelo destinado a uso turístico por suelo residencial y de equipamiento.

El motivo segundo denuncia, con carácter subsidiario al anterior, el déficit de motivación de la sentencia de instancia, que se deduciría del mismo hecho de no haber dado respuesta a sus alegaciones referidas a la renuncia de la mercantil propietaria de los terrenos a la materialización de sus aprovechamientos.

El tercer motivo, invocando la misma normativa que el motivo primero, vuelve a aludir a la incongruencia de la sentencia de instancia, si bien esta vez no lo hace en relación con una alegación de la propia Comunidad Autónoma de Canarias, sino en relación con la falta de respuesta de la sentencia a ciertas alegaciones contenidas en la demanda en que "DEHESA DE JANDÍA, S.A." alude a la falta de ejecución del Plan Parcial a instancia del Ayuntamiento de Pájara.

El cuarto de los motivos, primero de los sustentados en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, se sostiene en la vulneración por la sentencia recurrida de los artículos 106.2 de la Constitución y 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento Administrativo Común, y la jurisprudencia elaborada al interpretar los mismos, atendida la inexistencia de daño real y efectivo, por falta de justificación del lucro cesante. La indemnización reconocida a "DEHESA DE JANDÍA, S.A." en la sentencia recurrida, lo es en concepto de lucro cesante, en relación con la imposibilidad temporal de poner en marcha su actividad económica. Sin embargo, ni la demanda contiene más que un par de alusiones genéricas a dicho concepto, ni la prueba pericial practicada en autos con vistas a la acreditación del daño se ha extendido a las ganancias dejadas de percibir. Es más, en el proceso quedó de manifiesto que la propietaria de los terrenos no tenía intención de ejecutar las obras de urbanización, a tenor de la modificación del planeamiento pactada mediante convenio en que se reordena el sector para incrementar el suelo residencial en detrimento del turístico.

El motivo quinto vuelve a invocar los artículos 106.2 de la Constitución y 139 de la Ley 30/1992 , así como la jurisprudencia elaborada al interpretar los mismos, de nuevo en relación con la inexistencia de daño real y efectivo. A juicio de la Administración recurrente, es necesario partir del acto generador del daño, en nuestro caso la disposición transitoria primera de la Ley 19/2003, del Parlamento Canario , que suspende el otorgamiento de autorizaciones turísticas previas y de licencias urbanísticas para edificios destinados a alojamientos turísticos hasta que se produzca la entrada en vigor de los Planes Territoriales Especiales, de forma que el daño indemnizable consistiría en la imposibilidad de edificar y de percibir los beneficios derivados de la explotación de lo edificado (un complejo turístico). Sin embargo, cuando se dictó aquella ley, la propietaria de los terrenos, ni había iniciado las obras de urbanización de la parcela, ni tenía intención de hacerlo habida cuenta de que había consentido una modificación del planeamiento mediante la firma del convenio urbanístico de ocho de mayo de dos mil tres.

El sexto de los motivos considera que la sentencia recurrida infringe los artículos 106.2 de la Constitución, 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y 41.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones y de la Jurisprudencia elaborada al interpretar y aplicar los mismos, atendida la inexistencia de daño antijurídico.

Sostiene que el daño apreciado por la sentencia consistente en la imposibilidad de materializar los aprovechamientos urbanísticos y de poner en marcha su actividad económica no puede calificarse de antijurídico, y que de existir la reclamante tiene la obligación de soportarlo, puesto que no se consolidaron los aprovechamientos urbanísticos, que era la condición indispensable para la indemnización por alteración de las condiciones urbanísticas del suelo.

Seguidamente se refiere a la interpretación jurisprudencial del Art. 41 de la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, que concede indemnización por cambio de ordenación del suelo, que concede indemnización por el cambio de ordenación del suelo antes de transcurrir los plazos de ejecución del planeamiento o después de transcurridos los mismos sin que se haya llevado a efecto la ejecución por causa imputable a la Administración. Según la jurisprudencia, para ello será necesario que el cambio de planeamiento afecta a derechos consolidados, y ello sólo será posible a) cuando existe un plazo de ejecución del planeamiento modificado no precluido o se ha producido el transcurso de éste sin ejecución del planeamiento, por causas imputables a la Administración; b) cuando el plan parcial se encuentre en la fase final de realización y la modificación afecte a una parte de los propietarios que hayan cumplido los requisitos o cargas de la anterior ordenación, sin haber obtenido beneficio equivalente y resultar, por ello, discriminados con el resto de los propietarios del sector, y, c) cuando el cambio de calificación del suelo respecto de una finca individualizada comporta que sólo sea factible, por la imposibilidad de integrarla en un polígono, en razón al desarrollo urbanístico derivado de la aplicación del plan precedente, realizar el pago de la indemnización pertinente en el momento de ejecución del nuevo planeamiento.

Dicha doctrina, elaborada en torno a los supuestos de supresión o reducción de aprovechamientos, deberá aplicarse también a los de suspensión de los mismos, cual es el caso presente. Para seguidamente negar que ello pueda ocurrir en la pretensión del demandante de instancia por cuanto los Planes Generales de Ordenación Urbana de Pájara de 1990 y de 1998 habían sido anulados por sentencias firmes de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, siendo válido el aprobado provisionalmente por el Ayuntamiento en el año 1989. Ello determinaba la nulidad del Plan Parcial que se amparaba en los instrumentos de ordenación urbanística anulados y que, por otra parte, resultaba incompatible con el PGOU de 1989.

A ello habría que añadir la propia falta de vigencia del Plan Parcial de 2000, pues nunca llegó a ser publicado en el Boletín Oficial de la Provincia. La sentencia de instancia yerra al imputar a la Comunidad Autónoma su falta de publicación, pues, de conformidad con el artículo 70.2 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local , a la Comunidad Autónoma le incumbe únicamente la publicación del acuerdo de aprobación definitiva de la norma urbanística, siendo responsabilidad de la Corporación Local suscitar la publicación de su articulado.

Finalmente, el motivo sexto viene a insistir en la falta de ejecución de obras de urbanización, por la razón de hallarse a la espera la mercantil propietaria de los terrenos de una posible modificación del planeamiento, y en el relativo valor que debe prestarse al informe de la Agencia de Protección del Medio Urbano y Natural, significativo para la sentencia de instancia, y sin embargo referido a la falta de afectación a los terrenos de la desclasificación de suelo llevada a cabo por la Ley 19/2003 , y no a la esencia del problema, cual es la falta de consolidación de los aprovechamientos urbanísticos.

A continuación, el recurso de casación da un salto, al pasar directamente del motivo sexto al octavo. En éste, se citan de nuevo como infringidos los artículos 106.2 de la Constitución y 139 de la Ley 30/1992 , esta vez en relación con la inexistencia de otro presupuesto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, cual es la relación de causalidad. Así, resalta la Administración recurrente que la sentencia procede a indemnizar los perjuicios consistentes en la falta de puesta en funcionamiento del complejo turístico que, en otro caso, se hubiera podido edificar. Ahora bien, consta en el expediente administrativo que la mercantil propietaria de los terrenos, aun contando con un proyecto de urbanización aprobado en febrero de dos mil once, no inició las obras de urbanización ni cumplió con los deberes de equidistribución, llegando incluso a ser requerida por el Ayuntamiento de revocación y caducidad de aquél, y ello a consecuencia, no de actos de la Administración autonómica en definitiva condenada, sino de la espera del mismo a la celebración de un convenio en que resultó alterada sustancialmente la ordenación urbanística del territorio de referencia.

En el motivo noveno, se invoca como infringido el artículo 9.3 de la Constitución, que consagra el principio de jerarquía normativa. A tenor del mismo, anulado el Plan General de Ordenación Urbana de Pájara de por sentencia firme de diez de febrero de dos mil tres , se había de producir la nulidad del Plan Parcial que de veintidós de junio de dos mil, dictado en desarrollo del mismo. Y, a resultas de ello, la imposibilidad de reconocer aprovechamientos amparados en el mismo.

El motivo décimo reitera la invocación del artículo 9.3 de la Constitución, en relación con el 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local . Insiste en la falta de aplicabilidad del Plan Parcial, al no haber sido objeto de publicación oficial en la forma prevista en el precepto citado como infringido, recordando que, en contra de lo sostenido por la sentencia de instancia, y por lo ya dicho con anterioridad en el motivo sexto, no puede objetarse frente a ello una pretendida responsabilidad de la Administración autonómica en su falta de publicación.

Por lo que se refiere al motivo undécimo, aparece fundamentado en la infracción de los artículos 27.4 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (RD 1346/1976, de 9 de abril ) y 121 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por el Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio .

Según esos preceptos estatales vigentes en Canarias -por razón de supletoriedad del Derecho estatal- en la fecha en que se aprobó la Ley 19/2003 , en los casos de suspensión de licencias, quienes las soliciten con anterioridad a la publicación de la suspensión sólo tendrán derecho a ser indemnizados del coste oficial de los proyectos y a la devolución en su caso de las tasas municipales. En este caso la Sentencia reconoció el derecho a indemnización sin comprobar si entre el proyecto presentado y el futuro Plan Territorial Especial existía la compatibilidad necesaria.

Rechaza el motivo que la suspensión no es indefinida y la Ley 19/2003 señala un límite temporal a la misma. Y enumera los Planes ya existentes y en cuanto a Gran Canaria refiere el modo en que el mismo se estaba tramitando y anuncia la elaboración de la Ley ya aprobada 6/2009 . Y en cuanto a las Sentencias del TEDH las rechaza porque no guardan similitud con el supuesto que contempla la Sentencia recurrida.

El motivo duodécimo afirma que la sentencia recurrida vulneró el artículo 33 de la Constitución y la jurisprudencia sobre la función social de la propiedad como delimitadora del contenido del derecho de propiedad.

A juicio de la recurrente, la sentencia recurrida, al considerar que la Administración ha infringido tal derecho, ha incurrido en una doble vulneración del mismo y ello porque, respecto de la propiedad del suelo, sólo cuando el propietario ha cumplido los deberes que el ordenamiento impone en el proceso urbanizador puede decirse que el propietario haya incorporado a su patrimonio el derecho de propiedad en plenitud. Y en este caso la sentencia acuerda una indemnización sin tener en cuenta el grado de consolidación de facultades que integran el derecho de propiedad del reclamante y además porque la suspensión de licencias no puede calificarse de medida de expropiación a las que se refiere el art. 33.3 de la Constitución. No se puede reconocer derecho a indemnización por pérdida de expectativas futuras.

Para finalizar su extenso recurso, la representación en autos de la Comunidad Autónoma de Canarias sustenta su decimotercero y último motivo en la conculcación de los artículos 106.2 de la Constitución Española, 139 de la Ley 30/1992 y 41.1 de la Ley 6/1998 , en cuanto la Sala de instancia reconoce el derecho a percibir el interés legal del dinero sobre los aprovechamientos lucrativos de las parcelas desde el dieciséis de abril de dos mil tres, fecha de la entrada en vigor de la Ley 19/2003. Sin embargo, en aquellas calendas, la mercantil propietaria de los terrenos no se hallaba en situación física ni legal de obtener semejantes beneficios, pues, ni existía planeamiento en vigor que reconociese los aprovechamientos, ni había comenzado las obras de urbanización.

La parte recurrida, "DEHESA DE JANDÍA, S.A.", se opone al recurso de casación alegando en primer lugar la inadmisibilidad del recurso de casación al tener por objeto exclusivamente normativa autonómica. Subsidiariamente, se opone a los diversos motivos de casación solicitando su desestimación. Así, considera que no concurre incongruencia omisiva, puesto que la Sala se ha pronunciado expresamente sobre las cuestiones alegadas por el recurrente, y en cualquier caso éste muestra en realidad su discrepancia con la valoración de la prueba, como tampoco entiende incursa la sentencia en un déficit de motivación.

Recalca asimismo la producción de un daño representado por la suspensión del disfrute de aprovechamientos urbanísticos. Ello explica que no se haya procedido a la ejecución de las obras de urbanización. Que por su parte se había procedido al cumplimiento de los deberes urbanísticos, por lo que quedaba al margen de la Ley 19/2003 . En el perjuicio que se le ocasiona a consecuencia de actos del Estado legislador. La vigencia del Plan Parcial y del Proyecto de Urbanización, así como la imposibilidad de que la Administración halle beneficio de sus propios errores. En que se le impide poner en marcha una actividad económica de modo indefinido.

La sentencia de instancia, en su relación de antecedentes, recoge los hechos que enmarcan la pretensión ejercitada por "DEHESA DE JANDÍA, S.A.". En particular, deja constancia de su condición de propietaria de los terrenos adscritos al SUP-1 del PGOM de Pájara, en que se preveían aprovechamientos que se habían de reflejar, en términos prácticos y a los efectos pretendidos, en 6.600 camas turísticas. A continuación, da larga cuenta de la finalidad e incidencia de la política de "moratoria turística" de la Comunidad Autónoma de Canarias, y del alcance de la pretensión indemnizatoria hecha valer por la mercantil recurrente.

A la hora de resolver, comienza descartando una posible prescripción de la reclamación de responsabilidad patrimonial, toda vez que no ha obtenido respuesta expresa por parte de la Administración, que no puede beneficiarse, a juicio de la Sala de instancia, de su propia inactividad, y rechaza también la excepción de cosa juzgada formalizada por la Administración demandada.

En su fundamento de derecho segundo, da cuenta de los criterios jurisprudenciales sobre la responsabilidad patrimonial a consecuencia de la aplicación por la Administración de actos legislativos.

Para descender a lo concreto a partir del fundamento de derecho tercero, en que, en atención al axioma venire contra factum propium non valet, rechaza las objeciones de la Administración autonómica demandada en relación con la posible invalidez del Plan Parcial en que se reconocía el aprovechamiento urbanístico de los terrenos a consecuencia de la anulación judicial del Plan General de Ordenación Urbana en que hallaba cobertura. A juicio de la Sala de instancia, resulta definitivo al respecto, el que el Plan Parcial fue aprobado mediante acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de veintidós de junio de dos mil.

Asimismo, la sentencia recurrida viene a rechazar la objeción de la Administración demandada en el sentido de no haber sido publicado el Plan Parcial de constante referencia, ya que, a juicio del juzgador de instancia, su publicación competía a la Comunidad Autónoma de Canarias.

En el fundamento de derecho sexto, descarta por fin una tercera excepción de calado opuesta por la Administración demandada, esta vez en relación con la falta de ejecución de las obras de urbanización, y lo hace en los siguientes términos:

"En lo que concierne al Proyecto de urbanización, los razonamientos y conclusiones expuestos en los fundamentos de derecho anteriores arrastra, como lógica consecuencia, la desestimación de los inconvenientes que a dicho instrumento urbanístico ha opuesto la demandada.

Y, más concretamente, respecto de la objeción relativa a la no ejecución de las obras de urbanización, debemos reiterar lo dicho en nuestra Sentencia de 7 de marzo de 2008 : "...resulta absolutamente desproporcionado y fuera de toda lógica exigir que se lleven a efecto unas obras de urbanización en circunstancias de suspensión de las licencias, con la fundada incertidumbre de cual será el resultado final y si a la postre su ejecución servirían para la finalidad pretendida y cuando. Tal exigencia iría en contra de una de las finalidades perseguidas por la política de moratoria, cual es limitar la urbanización del suelo disponible.

Al margen de ello, la alegación que sostiene la representación procesal de la Administración choca y contradice el informe de la Agencia de Protección del Medio Urbano y Natural, primero, y el Gobierno que representa que con fecha 29 de julio de 2004, consideraron que el suelo del que trae causa la presente reclamación no estaba afectado por la Disposición adicional cuarta de la Ley 19/2003 porque el propietario había cumplido con los deberes urbanísticos concretos a los que se condicionaba el mantenimiento de la clasificación originaria: como el suelo de la actora contaba con Plan Parcial aprobado, con proyecto de compensación y con proyecto de urbanización, mantuvo su clasificación.

Por último tal alegación resulta inane a los efectos indemnizatorios que estamos enjuiciando. Ya hemos dicho que en ningún caso se trata de la indemnización por los aprovechamientos urbanísticos que tuviera la entidad demandante, por cuanto tales aprovechamientos siguen incólumes. Realmente el perjuicio indemnizable seria la suspensión cuasi indefinida de tales aprovechamientos."

Para finalizar, en el fundamento de derecho séptimo, determinando el quantum en que debe condenarse a la Administración, aplicando de la siguiente manera los criterios que ya había señalado en otra sentencia anterior de siete de marzo de dos mil ocho:

"La correcta aplicación al caso del criterio expuesto requiere partir del dictamen pericial obrante en el expediente administrativo, suscrito por el Sr. don Francisco , Licenciado en Ciencias Económicas, en que se razona lo siguiente:

"Es de hacer notar que la información de mercado disponible y utilizada -misma tipología y uso turístico característico, misma situación respecto del litoral- acredita su idoneidad, destacando en este punto, que la valoración resultante es muy conservadora al considerarse únicamente en la misma la capacidad alojativa de las parcelas. Así las cosas, el número de plazas alojativas de las parcelas objeto de informe son 1980, por lo que la valoración de las parcelas turísticas asciende a 172.267.656; cifra ésta a la que habría que aplicar un coeficiente corrector de 0,15 para asimilar los testigos de mercado de la isla de Gran Canaria a los de la isla de Fuerteventura, siendo, por consiguiente, el importe de las parcelas turísticas el de 146.427.507,6. El coste de urbanización se ha calculado actualizando el que figura en el Proyecto de Urbanización del SUP-1 por importe de 9.556.092,459 , actualizado al año 2003, en base a 1 2% del IPC y considerando también un interés medio del periodo del 4% anual, lo que supone un total de 9.594.469.87 . Partiendo de estos datos obtenemos un valor de los terrenos en cuestión de 136.833.037,73, según los siguientes cálculos:

26.101,16 /plaza urbanizada - 9.594.469,87 de los gastos pendientes de urbanización = 136.833.037,73. Atendiendo al encargo de la comitente resulta preciso deducir de la cantidad reseñada el valor de los terrenos como si se tratara de suelo rustico. Es de advertir que ante la escasez de transacciones de fincas rusticas en el mercado inmobiliario ha resultado imposible aportar testigos de mercado referidos a la zona que tratamos. No obstante, los que se han considerado representan un muestreo fidedigno - obtenidos de diversos ofertas y anuncios publicados en la página web miparcela.com, adjuntos en el Anexo de la presente valoración-, de valores de referencia de una pieza de suelo rustico de las características del que constituye el objeto de la presente valoración y por tanto plenamente aplicables a los efectos pretendidos por el comitente.

Por tanto, si la propiedad de que se trata tiene una superficie de 1.336.860 m2, el valor total de suelo considerado como rústico asciende a 5.220.540 ., cifra que sustraída al valor de las parcelas en función del aprovechamiento que le asigna el Plan General de Pájara, resulta una cifra de 131.612.497,73 .".

Por tanto, en estricta aplicación del citado precedente, la cuantía de la indemnización procedente en el caso -a determinar en ejecución de sentencia- vendrá dada por el resultado de aplicar a la cantidad de 136.833.037 euros el interés legal desde el 16 de abril de 2003 hasta que se levante la suspensión de licencias o se modifique la actual clasificación del suelo. A esta suma deberá añadirse la que se determine -también en ejecución de sentencia- como perjuicio efectivo derivado de la falta de plazas alojativas en el entorno del campo de golf. En ambos casos, las cantidades resultantes devengarán el interés legal desde el día 15 de abril de 2004.

Añadimos, finalmente, que no aceptamos la principal de las pretensiones de plena jurisdicción formuladas por la actora en razón a que, si, como se nos quiere hacer ver por aquélla, al alzarse la mentada suspensión, las circunstancias entonces concurrentes, confrontadas con las existentes en 2001, implicaran efectivamente, no obstante la compensación que se le concede en esta sentencia, un perjuicio económico para la recurrente, lo procedente en tal caso sería interesar la reparación del mismo a través de una nueva acción de responsabilidad patrimonial."

Debemos rechazar antes que nada la causa de inadmisibilidad del recurso de casación aducida por la parte recurrida. En contra de lo sostenido por ésta, la cuestión controvertida no se limita a la interpretación de derecho autonómico, sino que enlaza directamente con normativa de carácter estatal, en relación con la concurrencia de los requisitos necesarios para la condena a la Administración por el instituto de la responsabilidad patrimonial.

Resuelto lo anterior, nuestra respuesta al largo escrito de interposición, debe partir del examen de los motivos que hallan sustento en el apartado d) del art. 88.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo, en su modalidad de infracción de las normas reguladoras de la sentencia.

Por razones sistemáticas, han de analizarse primero los motivos primero y tercero, pues en los mismos se denuncia un común vicio de la sentencia recurrida, cual es su posible incongruencia omisiva.

A efectos de la debida resolución, conviene partir de lo expuesto por esta Sala y Sección, entre otras muchas ocasiones, en sentencias de veinticuatro de febrero de dos mil diez y de diecinueve de enero de dos mil once (recursos de casación 1863/2008 y 874 / 2009, respectivamente), sobre la incongruencia por omisión. Así, en dichas s entencias expusimos que "no es necesaria una correlación literal entre el desarrollo argumentativo de los escritos de demanda y de contestación y el de los fundamentos jurídicos de la sentencia" .

Por otra parte, hemos dicho con idéntica reiteración (por todas, la cita que a continuación introducimos de las mismas sentencias antecitadas) que "Es suficiente con que la sentencia se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas. Cabe, por ello, una respuesta global o genérica, en atención al supuesto preciso, sin atender a las alegaciones concretas no sustanciales".

Ambas citas sirven, sin duda para dar respuesta, a los motivos primero y tercero de casación. Y es que, tal como opone la representación en autos de la mercantil recurrida, las respuestas a las objeciones formuladas por la Administración demandada en su escrito de contestación en lo referido a las ejecución de las obras de urbanización, obtuvieron respuesta en el fundamento de derecho sexto, que, aunque no haga referencia explícita al convenio firmado entre el Ayuntamiento de Pájara y "DEHESA DE JANDÍA, S.A." con vistas a la modificación del planeamiento municipal, lo cierto es que sí hace una respuesta de conjunto a "los inconvenientes que a dicho instrumento urbanístico ha opuesto la demandada". Sin olvidar que, inopinadamente, el motivo tercero no alude a la falta de resolución por la sentencia de instancia de una alegación de la parte que denuncia el vicio, sino de la contraparte esto es, de la mercantil "DEHESA DE JANDÍA, S.A.".

De forma que ha de rechazarse que la sentencia objeto de la pretensión casacional haya incurrido en incongruencia omisiva, rechazándose así los motivos primero y tercero del escrito de interposición.

En cuanto al motivo segundo, hecho valer con carácter meramente subsidiario a la desestimación del motivo primero (lo que, como hemos dicho en reiteradas ocasiones, no responde a una buena técnica casacional), es de lógica considerar que la sentencia impugnada no está incursa en falta de motivación, cuando hemos reflejado, al dar respuesta al motivo primero, que se ha dado respuesta suficiente a las alegaciones sustentadas por la Administración demanda en su escrito procesal de contestación a la demanda en lo relativo a la falta de ejecución de las obras de urbanización.

De la extensa exposición de motivos fundamentados en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia, hemos de comenzar analizando, por razones de coherencia interna, los motivos quinto y décimo, en que el letrado público invoca la infracción del artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , en lo que se refiere a la falta de eficacia del Plan Parcial en que se fundamenta la pretensión indemnizatoria a consecuencia de su falta de publicación en los términos legales.

Tal falta de publicación, aceptada por la sentencia recurrida, debe dar lugar a la estimación de los motivos de casación amparadas en la citada normativa.

Sobre un motivo similar, hecho valer por la misma Administración hoy recurrente en un recurso de casación de temática análoga, hemos destacado que el art. 9.3 de la Constitución impone la publicidad de las normas, y es incontrovertible la naturaleza de norma o disposición general de que gozan desde siempre los Planes de Ordenación. Partiendo de esa realidad ya contemplada en el Art. 44 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 que exigía la publicación del texto íntegro del acuerdo de aprobación definitiva de los planes y normas urbanísticas, y Art. 134 del Reglamento de Planeamiento de 1978 , la Ley de Bases de Régimen Local, Ley 7/1985, de 2 de abril dispuso, como ya hemos transcrito más arriba, la publicación del articulado de las normas de los planes urbanísticos, así como los acuerdos correspondientes a éstos cuya aprobación definitiva sea competencia de los entes locales, en el ``Boletín Oficial'' de la provincia (que) no entrarán en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo previsto en el art. 65.2 de la Ley .

Y aún cuando el Texto refundido de 1992 no exigía más que la publicación de los acuerdos de aprobación definitiva de los Planes la reforma de la Ley de Bases de Régimen Local, Ley 39/1994, de 30 de diciembre , reforzó esa obligación al referirse a la publicación del articulado de las normas de los planes urbanísticos y al condicionar su entrada en vigor a la completa publicación de su texto, y ello para toda clase de planes cualquiera que sea la autoridad local o autonómica que lo apruebe. Así lo viene exigiendo la Jurisprudencia de esta Sala sin vacilación, y así lo expresa entre las recientes, la Sentencia de 29 de mayo de 2009, recurso de casación núm. 457/2005 , cuando afirma que: "Aunque la decisión sobre si la publicidad de los planes urbanísticos exigía no sólo la publicación de los acuerdos de aprobación definitiva de aquéllos sino también la de sus normas dio lugar a una jurisprudencia contradictoria, tras las sentencias de la Sala de Revisión de 11 de julio , 12 y 29 de octubre de 1991 , la cuestión ha sido resuelta en el sentido de que la publicación en el Boletín Oficial correspondiente era necesaria tanto para los planes cuya aprobación definitiva correspondiese a las Corporaciones Locales como para aquellos cuya aprobación definitiva correspondiese a las Comunidades Autónomas, y desde entonces existe constante jurisprudencia al respecto ( sentencias de 28 de febrero de 2001 , 24 de julio de 2000 , 25 de mayo de 1999 , 17 de abril de 1998 y 1 de julio y 18 de marzo de 1997 entre otras muchas). Esta obligación alcanza también a la Comunidad Autónoma de Cataluña, pese a que los artículos 71 y 89 del Real Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio pudieron inducir a algún equívoco, puesto que sólo hablan de la publicación de los acuerdos de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento, no de sus normas, ya que, como declaran las sentencias de 20 de septiembre y 9 de febrero de 2001 , la materia que nos ocupa se refiere a la eficacia de las normas jurídicas (pues los planes de urbanismo lo son), por lo que, correspondiendo la misma a la competencia exclusiva del Estado (artículo 149.1.8ª de la Constitución), cualquier norma autonómica ha de interpretarse de acuerdo con la normativa estatal, en este caso con el artículo 70.2 LBRL , en el sentido en que este precepto ha sido entendido por la jurisprudencia, es decir en el de que la eficacia de los planes urbanísticos, ya corresponda su aprobación definitiva a los Ayuntamientos ya a las Comunidades Autónomas, exige la previa publicación de sus normas y no sólo la del acuerdo de aprobación definitiva.

Esta doctrina jurisprudencial debe ser mantenida tras la reforma del artículo 70.2 LBRL operada por la Ley 39/1994, de 30 de diciembre. No cabe sostener que tras esta ley sólo haya que publicar el texto íntegro del articulado de las normas de los planes urbanísticos cuando éstos hayan sido aprobados definitivamente por un Ayuntamiento pero no por una Comunidad Autónoma, si la Ley 39/1994 persigue entre sus objetivos, como reza su Exposición de Motivos, el resaltar «la obligación constitucional de publicar en el Boletín Oficial de la provincia las normas urbanísticas y ordenanzas contenidas en los instrumentos de planeamiento». No encaja en esta finalidad una interpretación que lleve a una restricción del campo de los planes urbanísticos cuyas normas deben ser objeto de publicación, ni tiene explicación lógica sostener que la garantía de los derechos de los ciudadanos impone la publicación de las normas de los planes aprobados por los Ayuntamientos pero no las de los aprobados por las Comunidades Autónomas. El artículo 70.2 LBRL , tras la Ley 39/1994 , mantiene intacto el deber de publicar en el Boletín Oficial de la provincia las Ordenanzas, incluido el articulado de los planes urbanísticos, al que añade el de publicar los acuerdos de aprobación definitiva de éstos cuando la competencia para ello corresponda a los Entes locales y no se pronuncia expresamente, por lo que queda a la regulación de las Comunidades Autónomas sobre la forma de publicación de los acuerdos de aprobación definitiva de aquellos planes que sean de competencia de esas Comunidades. Esta tesis se ha mantenido ya por esta Sala en su sentencia de 25 de julio de 2001 , que destaca la naturaleza meramente interpretativa de la reforma del artículo 70.2 LBRL producida por la Ley 39/1994 y que esta interpretación es en todo caso más acorde con el principio de publicidad de las normas impuesto por el artículo 9.3 de la Constitución, que no toleraría la existencia y obligatoriedad de normas que configuren, limiten o definan el contenido urbanístico de la propiedad sin la necesaria publicación.

La Ley 39/1994 se dictó con la finalidad de mejorar la redacción del artículo 70.2 LBRL, despejando algunas dudas sobre el sentido exacto de su interpretación. No parece que la nueva redacción del precepto sea muy afortunada a los fines pretendidos, pero en todo caso, de ella no se desprende que la intención de la ley fuera rectificar una interpretación de ese artículo que en la fecha en que se promulgó se encontraba fuertemente consolidada".

De ahí que, en línea con lo significado en la sentencia de esta misma Sala y Sección de diecinueve de enero de dos mil once , recaída en el recurso de casación 874 / 2009, la falta de eficacia del Plan Parcial debe contaminar a los proyectos de urbanización basados en el mismo, y en la misma medida a las obras de urbanización o actos de ejecución realizados que, en este punto, deben considerarse ilegales. Resultando baladí, por consiguiente, la discusión relativa a si el Plan Parcial debe considerarse o no nulo por la anulación en sede judicial del Plan General que le servía de cobertura, pues, en cualquiera de los casos, sería ineficaz a consecuencia de su falta de publicación.

De forma que deben estimarse los motivos quinto y décimo del recurso de casación.

El resto de motivos responden a una temática común, cual es la concurrencia o no en el caso de los requisitos que deben determinar la estimación, en su caso, de una reclamación de responsabilidad patrimonial deducida frente a la Administración. Siquiera pudiera darse una respuesta global a los mismos, ha de merecer atención preferente el motivo sexto, de cuya respuesta se deducirá la del resto de motivos argüidos.

Es lo cierto que esta Sala ha contemplado y resuelto recursos planteados con fundamentación similar, en que los perjuicios reclamados se achacaban también a normas de carácter legislativo - sentencias de diecisiete de febrero y seis de marzo de mil novecientos noventa y ocho , cuatro y veintitrés de febrero , tres , cuatro y veintisiete de septiembre de mil novecientos noventa y ocho - y a esta doctrina debemos remitirnos en unidad a los principios de igualdad y seguridad jurídica.

Bajo la vigencia de la Ley del Suelo de 1976 , de acuerdo con la concepción constitucional del derecho de propiedad consagrado en el artículo 33 de la Constitución, el contenido económico propio del derecho del propietario del suelo es el correspondiente al valor inicial del terreno, es decir, el adecuado al contenido del dominio en el suelo no urbanizable, en la perspectiva del aprovechamiento exclusivamente agrícola, ganadero o forestal propio de su naturaleza; por ello el artículo 87.1 de la citada Ley no establecía derecho a indemnización por el mero cambio de planeamiento, reconociendo así plenitud al ius variandi de la ordenación urbanística a la Administración. Mediante la clasificación del suelo como urbano y urbanizable se incorporan al derecho de propiedad contenidos urbanísticos artificiales que no son inherentes a su naturaleza y que son producto de la ordenación urbanística.

Pero esta adición de contenidos no se produce pura y simplemente -como dice la sentencia de esta Sala de doce de mayo de mil novecientos ochenta y siete -, sino en consideración a la participación del propietario en el proceso urbanizador y como contrapartida a los importantes deberes que se le imponen -artículos 83.3 y 84.3 de la citada Ley -, cuyo cumplimiento exige un cierto lapso temporal, dada la complejidad de su ejecución; sólo cuando dichos deberes han sido cumplidos puede decirse que el propietario ha incorporado a su patrimonio los contenidos artificiales que se añaden a su derecho inicial, pues sólo entonces ha contribuido a hacer físicamente posible su ejercicio; por ello, sólo cuando el plan ha llegado a "la fase final de realización" o - al menos durante la vigencia de la Ley del Suelo de 1976 - cuando la ejecución no ha sido posible por causa imputable a la Administración se adquiere el derecho a los aprovechamientos urbanísticos previstos en la ordenación y sólo, por tanto, entonces la modificación del planeamiento implicaría lesión de un derecho ya adquirido.

Desde la perspectiva la indemnización por la privación legislativa de derechos de carácter urbanístico debe estar en congruencia con el grado del contenido patrimonial consolidado del que se priva a su propietario, como pusieron de manifiesto, casi con plasticidad, los artículos 23 y siguientes del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 junio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, posteriormente sustituidos por los artículos 12 y siguientes de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, al describir la gradual incorporación de los derechos derivados de la ordenación urbanística al patrimonio del propietario.

En la aplicación del artículo 41 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones -que concede una indemnización por cambio de ordenación del suelo antes de transcurrir los plazos de ejecución del planeamiento o por limitaciones o vinculaciones singulares que no puedan ser objeto de distribución equitativa en dicha ejecución-, esta Sala ha venido insistiendo en la necesidad, para que pueda entenderse procedente el derecho a ser indemnizado por el cambio de planeamiento, de que existan derechos consolidados - sentencia del Tribunal Supremo de cuatro de marzo de mil novecientos noventa y dos, recurso número 4729/1990 -, lo cual ocurre:

. cuando existe un plazo de ejecución del planeamiento modificado no precluido o se ha producido el transcurso de éste sin ejecución del planeamiento, por causas imputables a la Administración - sentencias de uno de febrero de mil novecientos ochenta y dos y dieciséis de diciembre de mil novecientos ochenta y cinco -;

. cuando el plan parcial se encuentra en la fase final de realización y la modificación afecta a una parte de los propietarios que han cumplido los requisitos o cargas de la anterior ordenación, sin haber obtenido beneficio equivalente y resultar, por ello, discriminados con el resto de los propietarios del sector - sentencias de veintinueve de septiembre de mil novecientos ochenta , treinta de junio de mil novecientos ochenta , veinticuatro de noviembre de mil novecientos ochenta y uno , uno de febrero de mil novecientos ochenta y dos , seis de julio de mil novecientos ochenta y dos , veinte de septiembre de mil novecientos ochenta y dos , veintiocho de marzo de mil novecientos ochenta y tres , veinticinco de abril de mil novecientos ochenta y tres , catorce de junio de mil novecientos ochenta y tres , diez de abril de mil novecientos ochenta y cinco , doce de mayo de mil novecientos ochenta y siete , veinticuatro de abril de mil novecientos noventa y dos y veintiséis de enero de mil novecientos noventa y tres, recurso número 4017/1990 - y;

. cuando el cambio de calificación del suelo respecto de una finca individualizada comporta que sólo sea factible, por la imposibilidad de integrarla en un polígono, en razón al desarrollo urbanístico derivado de la aplicación del plan precedente, realizar el pago de la indemnización pertinente en el momento de ejecución del nuevo planeamiento - sentencia de veinte de mayo de mil novecientos ochenta y seis -.

Esta conexión entre el perjuicio causado por una disposición de carácter general -en este caso con valor de ley- inherente a la privación singular de un derecho o interés económico consolidado o incorporado al patrimonio del afectado y el mecanismo indemnizatorio a que da lugar la aplicación del principio de responsabilidad patrimonial de los poderes públicos aparece proclamado sin ambages en la sentencia del Tribunal Constitucional de trece de febrero de mil novecientos noventa y siete, número 28/1997 , dictada en la cuestión de inconstitucionalidad número 278/1991, pues en dicha resolución se afirma, respecto de una ley similar a aquélla a la que se imputa el perjuicio por el aquí recurrido, que el hecho de que en ella no se disponga expresamente un cauce reparador para compensar las prohibiciones y limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad que se derivan de la misma no puede ser considerado como una exclusión vulneradora de lo dispuesto en el artículo 33.3 de la Constitución, sino que ha de entenderse que ese extremo quedará sometido a la normativa general del ordenamiento jurídico sobre la responsabilidad patrimonial por actos de los poderes públicos que procede otorgar a quienes, por causa de interés general, resulten perjudicados en sus bienes y derechos.

En el supuesto que examinamos, la sentencia impugnada reconoció indebidamente el derecho de la actora a ser indemnizada por la suspensión del aprovechamiento urbanístico, habida cuenta de que el Plan Parcial en que basaba la recurrente su reclamación patrimonial, era ineficaz; por ello, el hecho de que en el año dos mil uno se hubieran dictado por el Gobierno de Canarias los Decretos 4/2001, de 12 de enero, y 126/2001, de 28 de mayo, y la Ley del Parlamento de Canarias de 23 de julio de 2001 , que acordaron suspender la tramitación de los planes parciales y el otorgamiento de licencias, en modo alguno pudieron incidir en la esfera patrimonial de la sociedad demandante pues no había patrimonializado el aprovechamiento urbanístico previsto en el Plan Parcial.

De ahí, no puede considerarse incorporado a su patrimonio el derecho al valor futuro desde el punto de vista de su explotación turística o urbanística del terreno y consiguientemente los perjuicios ocasionados por la aplicación de la Ley 19/2003, de 14 de abril, -en cuya Disposición transitoria primera suspende el otorgamiento de autorizaciones turísticas previas y de licencias para edificios destinados a alojamientos turísticos hasta que se produzca la entrada en vigor de los Planes Territoriales Especiales que han de ordenar y racionalizar la oferta turística alojativa-, no son antijurídicos, por la responsabilidad por actos legislativos en el ámbito urbanístico que exige la previa existencia de derechos consolidados, según el marco legal contenido en los artículos 2.2, 14 y 41 a 44 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , aplicable al supuesto de autos por razones temporales.

En consecuencia, debemos estimar el motivo sexto de casación interpuesto en nombre de la Comunidad Autónoma de Canarias contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de dieciséis de enero de dos mil nueve , lo que nos excusa del análisis del resto de motivos, siquiera hayan la respuesta a los mismos se pueda inferir de lo expuesto hasta ahora.

Al casarse la Sentencia procede de conformidad con lo dispuesto por el art. 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción que la Sala -ahora en funciones de tribunal de instancia- resuelva "lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate". Y atendiendo a lo expuesto hasta aquí, procede rechazar la acción de responsabilidad patrimonial ejercitada por "DEHESA DE JANDÍA, S.A." frente a la Administración Canaria, puesto que al no ser eficaz el Plan Parcial definitivamente aprobado, y ser nulos por tanto los actos realizados en su ejecución, no se patrimonializaron los aprovechamientos urbanísticos sobre cuyo importe se estableció la indemnización otorgada. Sin que, por otra parte, concurran los requisitos necesarios para que una acción de responsabilidad patrimonial por alteración o cambio del planeamiento pueda prosperar.

Al estimarse el recurso no procede hacer expresa condena en las costas de este recurso de conformidad con lo prevenido en el art. 139 de la Ley de la Jurisdicción , ni se aprecian razones para realizar condena en las costas deducidas en el recurso contencioso-administrativo antecedente.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,