STS, 23 de Mayo de 2011

En el recurso nº 1740/2005, seguido en la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, el 17 de septiembre de 2008 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLAMOS

Que estimando sustancialmente el presente recurso nº 1740/2005, interpuesto en su propio nombre (y) derecho por el funcionario de carrera D. Hilario , contra la resolución de 28 de octubre de 2005 de la Dirección General de la Policía, desestimatoria de la solicitud de reconocimiento de "el derecho (a) percibir al menos las mismas retribuciones complementarias tanto en concepto de complemento de destino como específico singular, del destino donde se retribuya con mayor cuantía por estos conceptos el mismo puesto de trabajo, con la misma denominación, responsabilidades, etc. que el desempeñado por el recurrente de entre todos los del catálogo de puestos de trabajo del Cuerpo Nacional de Policía", DEBEMOS:

Primero : Declarar la disconformidad a derecho de la resolución recurrida, que consecuentemente anulamos.

Segundo : Declarar la disconformidad a derecho del Catálogo de Puestos de Trabajo de 2002 en cuanto al complemento de destino y complemento específico que asigna al puesto del recurrente, que consecuentemente anulamos, reconociendo además el derecho del recurrente a percibir en el periodo comprendido entre el 1 de julio de 2002 y el 26 de agosto de 2005 las retribuciones correspondientes a los complementos de destino y específico de los puestos de Jefe de Sección Operativa de Madrid y Barcelona, esto es, nivel 25 de complemento de destino y complemento específico de 5.707 euros.

Tercero: Declarar el derecho del recurrente al percibo de las mismas retribuciones a partir del 27 de agosto de 2005, hasta la expiración de la vigencia del Catálogo de Puestos de 2002 por entrada en vigor del de 2007.

Cuarto: Sin imposición de las costas" .

La magistrada doña Ana Isabel Rodrigo Landazabal formuló voto particular a la referida sentencia.

El Abogado del Estado anunció recurso de casación el 3 de octubre de 2008, que la Sala de Bilbao tuvo por preparado por providencia del siguiente dia 6 de dichos mes y año, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

Por escrito presentado el 28 de enero de 2009, el Abogado del Estado interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que consideró oportunos, solicitó a la Sala que

"(...) en su día se dicte sentencia que anule y revoque la sentencia de instancia por alguno de los dos motivos articulados y consecuentemente desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto en la instancia, declarando la conformidad a derecho del Catálogo de Puestos de Trabajo del Cuerpo Nacional de la Policía aprobado por Resolución de 25 de septiembre de 2002 y la resolución de la Dirección General de la Policía de 28 de octubre de 2005 que desestimó las peticiones del funcionario policial".

Presentadas alegaciones por la parte recurrente sobre la posible causa de inadmisión del recurso puesta de manifiesto por providencia de 13 de marzo de 2009, por auto de 17 de septiembre de dicho año, la Sección Primera de esta Sala acordó su admisión a trámite y la remisión de las actuaciones a esta Sección Séptima, de conformidad con las reglas de reparto de asuntos.

Recibidas, por providencia de 29 de octubre de 2009 se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición. Trámite evacuado por la procuradora doña María Teresa Rodríguez Pechín, en representación de don Hilario , por escrito presentado el siguiente 16 de noviembre en el que pidió a la Sala que

"(...) se desestime dicho recurso de casación, confirmando en todos sus extremos la sentencia recurrida, con expresa condena en costas a la Administración recurrente".

Mediante providencia de 14 de febrero de 2011 se señaló para la votación y fallo el día 18 de mayo de este año, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva , Magistrado de la Sala.

El Abogado del Estado pretende que anulemos la sentencia nº 575 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dictada el 17 de septiembre de 2005 en el recurso contencioso-administrativo nº 1740/2005 . Lo interpuso don Hilario , inspector del Cuerpo Nacional de Policía, contra la desestimación por la Dirección General de la Policía de su solicitud de reconocimiento del derecho a percibir, al menos, las mismas retribuciones complementarias del puesto previsto en el Catálogo del Cuerpo Nacional de Policía con la misma denominación y responsabilidades que el desempeñado por él en la Comisaría Provincial de San Sebastián, Jefe de la Sección Operativa de Extranjeros.

En particular, adujo que el Catálogo que entró en vigor el 1 de julio de 2002 asignó a su puesto de trabajo el nivel 24 de complemento de destino siendo así que otros con idéntica denominación e iguales funciones y responsabilidades ejercidos en otras ciudades (Madrid, Barcelona, Bilbao), tenían nivel de complemento de destino y complemento específico singular superiores. Por eso, solicitó el reconocimiento del derecho a percibir, al menos, las mismas retribuciones complementarias asignadas a tales puestos. Su solicitud fue denegada por la resolución de 28 de octubre de 2005 porque cada uno de los puestos de trabajo de la Dirección General de la Policía tiene unas características específicas distintas con independencia de la denominación que se le asigne. La denominación, explicaba esa resolución, no hace al puesto, el cual se conforma en función de la "especial dificultad técnica, responsabilidad, peligrosidad o penosidad" que implique y de las circunstancias relacionadas con la carga de trabajo, su complejidad policial, la demanda social o, el espacio territorial en el que se realiza la función policial. La asignación a cada puesto de trabajo de un nivel de complemento de destino y de un complemento específico singular, añadía, se hace conforme a dichos parámetros por la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones (CECIR). De ahí que afirmara que la asignación controvertida se ajustaba a criterios objetivos.

La sentencia ahora cuestionada acogió las pretensiones del Sr. Hilario y, tras anular la resolución recurrida en la instancia y el Catálogo del Cuerpo Nacional de Policía de 2002 en tanto le asignaba unos complementos inferiores y le reconoció el derecho a percibir en el periodo comprendido entre el 1 de julio de 2002 y el 26 de agosto de 2005 las retribuciones correspondientes a los complementos de destino y específico de los puestos de Jefe de Sección Operativa de Madrid y Barcelona, esto es, nivel 25 de complemento de destino y complemento específico de 5.707 euros. Además, declaró su derecho a percibir las mismas retribuciones a partir del 27 de agosto de 2005, hasta la expiración de la vigencia del Catálogo de Puestos de 2002.

La sentencia precisa que lo planteado por el recurrente era la vulneración de su derecho a la igualdad por tener asignado su puesto de trabajo de Jefe de Sección Operativa en la Comisaría Provincial de San Sebastián un complemento de destino y un complemento específico inferiores a los asignados a los mismos puestos de las Comisarías de Bilbao, Madrid o Barcelona, cuando el contenido de todos ellos es sustancialmente idéntico, razón por la cual afirmaba que la diferencia de trato carece de justificación razonable. También, precisa, en respuesta a la alegación del Abogado del Estado de la falta de impugnación indirecta del Catálogo de Puestos de Trabajo del que la resolución es un mero acto de ejecución, que discutiendo la diferente configuración de los puestos de Jefe de Sección Operativa y Jefe de Grupo Operativo de la Comisaría Provincial de San Sebastián respecto de los de idéntica denominación de Bilbao, Madrid y Barcelona en cuanto al complemento de destino y al complemento específico asignados, como quiera que ese diferente trato tiene su origen en el propio Catálogo --instrumento técnico de ordenación de los puestos aprobado por la CECIR de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 1.4.2 c) y d) del Real Decreto 469/1987, de 3 de abril -- ha de entenderse que, en realidad, el Sr. Hilario , aunque no lo dijera de forma expresa, estaba impugnando indirectamente el Catálogo. Tal circunstancia, añadía, permitía que la Sala de Bilbao enjuiciase el litigio, toda vez que las Relaciones de Puestos de Trabajo, de acuerdo con la jurisprudencia, "tienen, al menos a efectos jurídico- procesales, el tratamiento de las disposiciones de carácter general" y ella es competente para enjuiciar el catálogo aprobado por la CECIR.

A partir de aquí, tras invocar la sentencia 59/2008 del Tribunal Constitucional y recordar que la potestad de autoorganización de la Administración le atribuye un amplio margen para configurar sus estructuras, examina la prueba documental aportada por la Administración a instancias de la Sala de Bilbao y comprueba que "en el catálogo de 2002 el puesto de Jefe de Sección Operativa tenía los siguientes complementos de destino y específico: 24 y 4.388 euros en San Sebastián; 25 y 4.388 en Bilbao; 25 y 5.707 en Madrid y Barcelona. En el Catálogo de 2007 tenían los siguientes: 25 y 7.293 euros en San Sebastián; 25 y 7.780 en Bilbao; y 25 y 9.236 en Madrid y Barcelona". Y, después, a la pregunta de si estos eran puestos iguales, tal como sostenía el recurrente, responde:

"Es un hecho alegado y no contradicho que hasta la entrada en vigor del Catálogo de 2002 los puestos objeto de comparación tenían asignados los mismos complementos. Consta que los puestos tienen la misma denominación en San Sebastián, Bilbao, Madrid y Barcelona. Consta asimismo una diferencia clara, y es que mientras los puestos de Bilbao, Madrid y Barcelona están adscritos dentro de la organización periférica de la Dirección General de la Policía a una Jefatura Superior de Policía, el puesto de San Sebastián está adscrito a una Comisaría Provincial (Arts. 15 y 16 de la Orden de 10 de septiembre de 2001, por la que se desarrolla la estructura orgánica y funciones de los servicios centrales y periféricos de la Dirección General de la Policía ).

Pues bien, lo relevante a juicio de la Sala no es tanto la adscripción a una Jefatura Superior de Policía o a una Comisaría Provincial, como la naturaleza de las funciones y responsabilidad asignada a tales puestos, correspondiendo, de acuerdo con el principio de facilidad de la prueba a la Administración, la carga de identificar las razones objetivas de la diferencia de trato.

En este punto, la resolución recurrida hace hincapié en que no es la denominación lo que hace al puesto, y en que el mismo se configura en función de la especial dificultad técnica, responsabilidad, peligrosidad, o penosidad y en atención a la carga policial, complejidad policial, demanda social, o al espacio territorial en el que se realiza la función policial.

Sin embargo, (...), aceptando que tales criterios generales puedan válidamente constituir razones para la diferenciación, lo que la Administración no justifica, no ya razonablemente, sino que ni siquiera lo hace mínimamente, son las concretas circunstancias concurrentes en unos y otros puestos que de acuerdo con tales criterios justifiquen un trato diferenciado de sus retribuciones.

De aceptar el planteamiento de la Administración se estaría creando un ámbito exento del control jurisdiccional, que resulta incompatible con el derecho a la tutela judicial efectiva, máxime teniendo presente que está en juego un derecho fundamental.

La Administración que cuenta con todos los elementos de prueba a su disposición, no ha acreditado mínimamente los fundamentos concretos de la asignación de inferiores complementos de destino y específico al puesto de San Sebastián, puesto que ni justifica que su dificultad técnica, responsabilidad, peligrosidad o penosidad sean inferiores a las de los mismos puestos en Madrid y Barcelona, ni acredita la diferente carga policial que pesa sobre los distintos puestos, ni aporta las monografías descriptivas de los citados puestos de las que resulte una diferencia objetiva.

Se constata por tanto un trato diferenciado que hace de peor condición al recurrente, sin que se haya justificado en términos razonables esa diferencia, que por lo demás tampoco se explica por razón de la localidad de prestación de los servicios, ya que como el recurrente afirma dicho factor es compensado por la regla complementaria tercera del Catálogo que asigna distintas cantidades en función de dicho factor geográfico, y de otro lado, porque ni siquiera la Administración justifica la diferencia de trato en función de la localización geográfica, por lo que resulta obligado concluir que se infringe el principio de igualdad, lo que conduce a la estimación del recurso en su pretensión anulatoria, de conformidad con lo dispuesto por el art. 62.1.a) LRJAP y PAC.

El anterior pronunciamiento obliga ex art. 27.2 LJCA , en la medida en que la Sala es competente para el conocimiento del recurso directo contra el catálogo de puestos de trabajo aprobado por la CECIR, a anular dicho catálogo vigente en el periodo de reclamación en cuanto asigna al puesto del recurrente de Jefe de Sección Operativa de la Comisaría Provincial de San Sebastián el nivel 24 de complemento de destino y un complemento específico de 4.388 euros. No ha lugar sin embargo a pronunciarse sobre la legalidad del Catálogo de Puestos de Trabajo de 2007, en la medida en que a ello se opone el principio de jurisdicción revisoria, toda vez que no resultaba aplicable al debate procesal habido, dado que entró en vigor con posterioridad a la fecha de la reclamación en vía administrativa, sin que haya sido propiamente fundamento de la resolución recurrida ni objeto de debate en el procedimiento".

Establecida de esta forma la desigualdad en el trato dispensado al puesto de trabajo del recurrente, la sentencia, para restablecerle en la situación jurídica que le corresponde, le reconoce el derecho a cobrar desde el 1 de julio de 2002 y durante la vigencia del Catálogo de ese año, mientras desempeñe el puesto de trabajo, las mismas cuantías que las asignadas a los puestos de Madrid o Barcelona, esto es la del nivel 25 de complemento de destino y un complemento específico de 5.707 €.

El voto particular considera que las razones ofrecidas por la Administración justifican el distinto tratamiento dado al puesto del recurrente respecto del que reciben los tomados como término de comparación.

El Abogado del Estado ha interpuesto dos motivos de casación contra esta sentencia.

El primero lo fundamenta en el apartado a) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción y le reprocha haber incurrido en exceso de jurisdicción e infringido el artículo 9 c) de ese texto legal en relación con el Real Decreto 469/1987, de 3 de abril , por el que se articulan las competencias conjuntas atribuidas al Ministerio para las Administraciones Públicas y al Ministerio de Economía y Hacienda en la Ley 21/1986, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1987 [artículo 1.2.1 a)]. Sostiene el Abogado del Estado que, al haberse declarado competente la Sala de Bilbao para enjuiciar la legalidad del Catálogo de Puestos de Trabajo del Cuerpo Nacional de Policía, y haber sido aprobado éste por la Comisión Interministerial de Retribuciones, que presidía el Secretario de Estado de Hacienda [artículo 1.dos.1 del Real Decreto 469/1987 ] y ahora preside el Secretario de Estado de Hacienda y Presupuestos [artículo 2.11 del Real Decreto 1552/2004, de 19 de julio ], sus actos son revisables por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo [artículo 9 a) de la Ley de la Jurisdicción ] y no por el Tribunal Superior de Justicia.

El segundo motivo se acoge al apartado d) del artículo 88.1 de la Ley reguladora y atribuye a la sentencia la infracción de los artículos 14 y 23.2 de la Constitución según la interpretación que les han dado las sentencias del Tribunal Constitucional que cita. Asimismo, entiende que ha vulnerado la potestad de autoorganización de la Administración respecto de la cual invoca la sentencia de esta Sala de 27 de septiembre de 1994 .

El Sr. Hilario se ha opuesto a estos motivos,

Del primero dice que, aun habiendo sido admitido a trámite, no es conforme al ordenamiento jurídico. Explica que el Abogado del Estado no planteó en la instancia cuestión alguna de competencia y que no se trataba de un recurso directo sino indirecto. Además, dice que la sentencia de esta Sala de 10 de junio de 2009 confirmó otra de la de Bilbao en la que también se discutía de extremos establecidos en una Relación de Puestos de Trabajo. Y subraya que, sobre la competencia, la sentencia impugnada se pronuncia con toda claridad. Indica también que la misma Sala de instancia ha dictado otras sentencias semejantes a ésta y que, habiendo preparado recurso de casación contra ellas el Abogado del Estado, luego no lo ha sostenido. Dice, también, que la cuestión debatida en la instancia, es ciertamente de personal pero como no afecta al nacimiento o extinción de la relación de servicio, no sería susceptible de recurso de casación.

Sobre el segundo motivo dice que no ha desvirtuado los argumentos de la sentencia.

La jurisprudencia viene dando, a efectos del acceso al recurso de casación, a las Relaciones de Puestos de Trabajo el mismo trato que el establecido para las disposiciones generales. Por tanto, discutiéndose aquí del Catálogo de Puestos de Trabajo del Cuerpo Nacional de Policía , ninguna objeción merece la admisión del que estamos conociendo.

En consecuencia, debemos proceder a su examen. El primer motivo debe ser desestimado pues, al margen de que efectivamente, no se discutiera en la instancia la competencia de la Sala de Bilbao, lo cierto es que la sentencia no incurre en exceso de jurisdicción que es lo que le reprocha el Abogado del Estado. Por el contrario, el enjuiciamiento de la legalidad de la desestimación de la solicitud del Sr. Hilario por la Dirección General de la Policía es plenamente revisable en sede contencioso-administrativa, del mismo modo que lo es el Catálogo o Relación de Puestos de Trabajo. En la medida en que esto es lo suscitado en el motivo de casación, que no sólo invoca el apartado a) de la Ley de la Jurisdicción sino que expresamente afirma que es el exceso de jurisdicción el vicio que ve en la sentencia, no puede prosperar.

Tampoco cabe acoger el segundo motivo pues, en realidad, pretende que revisemos la apreciación de la prueba efectuada por la Sala de Bilbao y no advertimos que su juicio al respecto sea arbitrario o de cualquier manera irracional. Al contrario, es coherente con los presupuestos en los que se apoya y, también, con los pronunciamientos de esta Sala en numerosas sentencias dictadas en asuntos semejantes al presente [entre otras en las sentencias de 14 de septiembre de 2009 (casación 4/2006 ), 15 de mayo de 2006 (casación 3669/2000 ), 13 de febrero de 2006 (casación 3397/2000 ), 9 de febrero de 2004 (casación 7538/1998)]. Además , en la sentencia de 17 de diciembre de 2009 (casación en interés de la Ley 51/2007 ) se sistematiza la doctrina de la Sala sobre la cuestión. Por tanto, no hay infracción de los preceptos constitucionales invocados por el Abogado del Estado ni de la potestad de autoorganización de la Administración.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 1.500 €. Para la fijación de la expresada cantidad tenemos en cuenta los criterios que seguimos habitualmente en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,