STS, 13 de Noviembre de 2009
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 13 Noviembre 2009 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Noviembre de dos mil nueve
Visto el recurso de casación nº 4487/2005, interpuesto por el Procurador D. Cesáreo Hidalgo Senén, en nombre y representación de D. Lázaro y Dña. Manuela, contra la sentencia dictada en fecha 9 de marzo de 2005, y en su recurso nº 1592/01, por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, sobre deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre, siendo parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de los demandantes se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 25 de mayo de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la parte recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 14 de Julio de 2005, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 20 de diciembre de 2006, y por providencia de 13 de marzo de 2007 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la Administración General del Estado) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 7 de mayo de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 30 de Octubre de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 10 de Noviembre de 2009, en que tuvo lugar. QUINTO .- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,
Se impugna en este recurso de casación nº 4487/2005 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó en fecha 9 de marzo de 2005, y en su recurso contencioso administrativo nº 1592/01, por medio de la cual se desestimó el formulado por D. Lázaro y Dña. Manuela contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 31 de enero de 2001, que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos
4.068 metros de longitud, comprendido entre Punta del Plomo y la margen oeste de las Salinas de Marchamalo, en el término municipal de Cartagena (Murcia).
La sentencia de instancia comienza su fundamentación jurídica centrando el objeto de la impugnación de los actores, en los siguientes términos (FJ 1º):
"Los terrenos a que se refiere el presente litigio son propiedad de los demandantes y se encuentran situados entre los vértices DP-49 a DP-51 que pueden verse solapando las hojas 4 y 6 del plano nº 2 del expediente de deslinde. En dichas hojas del plano las fincas de los demandantes se corresponden con las parcelas NUM000, NUM001 y NUM002 en primera línea de costa, las parcelas NUM003, NUM004 y NUM005 en segunda línea y la parcela 44 en tercera línea. Esas mismas parcelas aparecen marcadas en verde en los planos aportados como documentos nº 1 y 2 de la demanda. Ahora bien, debe quedar precisado desde un primer momento que los demandantes no cuestionan el trazado de la línea de deslinde ni, por tanto, la delimitación del dominio público realizada por la Administración. Unicamente impugnan la anchura asignada a la servidumbre de protección, sosteniendo los demandantes que en el tramo que afecta a sus parcelas la servidumbre no debe ser de cien sino de veinte metros de conformidad con lo dispuesto en la disposición transitoria tercera.3 en relación con el artículo 23.1, ambos de la Ley 22/1988, de 28 de julio, y en la disposición transitoria novena.3 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre .
Centrada la controversia en estos términos, la Sala de instancia rechazó la pretensión de los actores, al concluir, a la vista del material probatorio puesto a su disposición, que no había quedado acreditado que dichos terrenos reunieran las características del suelo urbano al tiempo de la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988. Dice, en efecto, la sentencia lo siguiente (FJ 2º ):
"Así delimitado el alcance de la controversia, para que pudiese prosperar la pretensión de la demandante habría sido necesaria una cumplida acreditación de que sus terrenos tenían la clasificación de suelo urbano cuando entró en vigor la Ley de Costas de 1988 (disposición transitoria tercera.3 de la Ley de Costas ), o, en defecto de tal clasificación, que ya en aquella fecha de entrada en vigor de la Ley se trataba de un área urbana en la que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en aquella fecha y la Administración urbanística les hubiera reconocido expresamente ese carácter ( disposición transitoria novena.3 del Reglamento ).
La parte actora reconoce que en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 su finca no tenía la clasificación de suelo urbano . En efecto, en la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Cartagena aprobada por orden ministerial de 26 de abril de 1980 los terrenos tenían la consideración de suelo de reserva urbana (urbanizable) y en la revisión del citado PGOU de Cartagena aprobada definitivamente el 9 de abril de 1987 se les atribuyó la condición de suelo urbanizable programado.
Por ello, no estando clasificados los terrenos como suelo urbano en el instrumento de ordenación urbanística que estaba vigente cuando entró en vigor la Ley de Costas (julio de 1998 ), los demandantes centran su esfuerzo en demostrar que la zona contaba entonces con los servicios necesarios para su consideración como suelo urbano debido el carácter reglado que en nuestro ordenamiento jurídico se atribuye a esta clase de suelo . El artículo 78 del antiguo Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, complementado en este punto por el artículo 2º de Decreto Ley 16/1981, de 16 de octubre, determinaba como servicios propios del suelo urbano el acceso rodado, el abastecimiento y evacuación de aguas y el suministro de energía eléctrica, si bien la norma se completa con una importante precisión: "...debiendo tener estos servicios características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir". Siendo esos los requerimientos establecidos por la normativa urbanística, la parte actora debía haber acreditado que tales características concluirían en el terreno en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, esto es, en julio de 1988 . Y podemos ya anticipar que tal acreditación no se ha producido ".
Esta conclusión (que no se ha acreditado que el terreno examinado tuviera las características propias del suelo urbano) se argumenta de forma detallada en el fundamento jurídico 3º de la sentencia, donde leemos:
"En apoyo de su planteamiento los demandantes aducen que tanto el informe del Ayuntamiento de Cartagena de 27 de marzo de 1999 (folios 124 a 126 del tomo-1 del expediente administrativo), que luego quedó reflejado en la certificación del Secretario de ese Ayuntamiento de 5 de diciembre de 2003 (folios 953 a 957 del tomo-4), como el informe de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Comunidad Autónoma de Murcia de 14 de julio de 1999 (folios 128 y 129 del tomo-1 del expediente) vinieron a señalar que en el sector La Loma de Mar de Cristal existía una zona urbanizada que tenía el carácter de suelo urbano de hecho en el año 1987 al estar consolidada por la edificación y las obras de urbanización y disponer de todos los servicios exigibles según el artículo 78 de la Ley del Suelo . Pues bien, pese a la aparente claridad de esos dos informes que se invocan en la demanda esta Sala considera que su relevancia probatoria dista mucho de ser tan concluyente como pretenden los recurrentes.
Por lo pronto, aceptando que las parcelas de los demandantes están comprendidas en la zona de la que los citados informes afirman que ya en 1987 tenía el grado de consolidación y los servicios enumerados en el artículo 78 de la Ley del Suelo, ninguno de estos informes especifica que tales servicios tuviesen ya entonces el nivel de implantación exigible, esto es, las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos existía o se hubiese de construir . Y si la dotación de servicios no estaba presente con esa intensidad -o, al menos los informes no lo dicen con claridad- no cabe afirmar que los terrenos reúnan la consideración de suelo urbano conforme el citado artículo 78 del texto refundido de la Ley del Suelo complementado, como sabemos, por el artículo 2º de Decreto Ley 16/1981, de 16 de octubre .
Por otra parte, y esto es quizá lo más relevante, las manifestaciones contenidas en esos informes no resultan demasiado convincentes porque esas Administraciones municipal y autonómica que suscriben ese parecer en 1999 son las mismas que, siguiendo el procedimiento bifásico característico del planeamiento urbanístico, habían aprobado en 1987 una revisión del PGOU de Cartagena en la que los terrenos aparecían caracterizados como suelo urbanizable programado . Y puesto que aquí debemos atender a las características urbanísticas que tenían los terrenos cuando entró en vigor la Ley de Costas -julio de 1988 - debemos otorgar prevalencia a la clasificación de suelo urbanizable programado que les atribuyó la revisión del planeamiento de 1987 pues constituye una constatación de la realidad hecha en un momento relativamente próximo en el tiempo, a diferencia de aquellos otros informes emitidos bastantes años más tarde, en marzo y julio de 1999.
Además, esta Sala considera escasamente consistente la explicación que ofrece el informe que emitió el Ayuntamiento 1999 para intentar justificar que en la revisión del planeamiento de 1987 se clasificasen como suelo urbanizable programado unos terrenos que -según se dice- ya entonces merecían la consideración de suelo urbano. Señala el informe del Ayuntamiento que la inclusión de estos terrenos como suelo urbanizable programado "...fue a efectos de gestión global, con intención de delimitar en el planeamiento un polígono un polígono que recogiera esa zona como consolidada, limitándose la gestión a la cesión y urbanización de viales por parte del promotor....". De entrada, esa explicación alberga alguna contradicción pues si se afirma que los terrenos contaban ya con los servicios del artículo 78 del texto refundido, donde incluyen las obras de urbanización y los accesos rodados, no se entiende bien que se clasificase como suelo urbanizable programado al solo efecto -según se dice- de gestionar la cesión y urbanización de viales por parte del promotor. En definitiva, ese intento de explicación nos parece poco clarificador y nada convincente los terrenos no pueden ser una cosa y la contraria según a qué efectos. Dicho de otro modo, no cabe aceptar que las Administraciones con competencias urbanísticas atribuyan a los terrenos una consideración en un momento dado y a unos determinados efectos -por ejemplo, a efectos de urbanización, cesión de viales o cesiones de aprovechamiento urbanísticopara luego desdecirse años más tarde y pretender que las cosas eran ya entonces de otra manera, cuando lo que se dilucida es únicamente la anchura que debe atribuirse a la servidumbre de protección previstas en la Ley de Costas. Todo ello no supone -por más que así lo pretendan los demandantesque la Administración de Costas haya ignorado o vulnerado la esfera de atribuciones de las Administraciones competentes en materia urbanística pues al fijar la anchura de la servidumbre de protección la orden que aprobó el deslinde precisamente se atuvo a la clasificación urbanística fijada por aquellas Administraciones en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas .
En fin, los razonamientos que llevamos expuestos no pueden considerarse desvirtuados por el hecho de que se hayan aportado a las actuaciones (documentos nº 8 y 9 de la demanda) copia de dos sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sala de Albacete, de 10 y 14 de septiembre de 1981 en las que se anulan sendas resoluciones municipales de denegación de licencia por entender en ambos casos la Sala sentenciadora que las parcelas tenían los requisitos necesarios para merecer la consideración de suelo urbano y que, por tanto, las licencias debían ser otorgadas. Sucede que, aun estando referidas esas sentencias a parcelas comprendidas en la urbanización Mar de Cristal, no ha quedado debidamente acreditada la ubicación de esas parcelas con relación a las del litigio que ahora nos ocupa, y, sobre todo, de aquellas sentencias no se desprende -ni ha sido probado por cualquier otro medio- que las parcelas de los aquí demandantes tuviesen ya entonces, y, en todo caso, en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, el mismo grado de consolidación edificatoria y de dotación de servicios que aquellas sentencias constataron con respecto a las parcelas que allí eran objeto de controversia".
La parte demandante ha interpuesto contra esa sentencia recurso de casación, en el que esgrime cuatro motivos de casación.
Los dos primeros motivos, ambos formulados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, pueden ser examinados conjuntamente, por ser coincidente la argumentación que en ellos se sustenta.
En primer lugar, se denuncia la infracción del art. 78 del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, que aprueba el Texto Refundido de la ley del Suelo, y del artículo 2 del Real Decreto-Ley 16/1981 de 16 de octubre, que los actores consideran vulnerados por la sentencia dado que frente a lo que en ella se dice, los terrenos de su propiedad contaban con todos los requisitos exigidos para su consideración como suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley de Costas.
Y en segundo lugar, se cita como infringida la disposición transitoria tercera , apartado 3º, de la Ley de Costas y la disposición transitoria novena de su Reglamento . Insisten los recurrentes en el carácter de suelo urbano del terreno, por encontrarse - afirman- en un área urbana consolidada por la edificación y contar con los servicios legalmente exigibles. Y a partir de este dato sostienen que debería haberse reconocido una anchura de veinte metros a la servidumbre de protección en el tramo de costa correspondiente.
Ambos motivos deben ser rechazados porque lo que a través de ellos se pretende es, en definitiva, que esta Sala del Tribunal Supremo valore otra vez las pruebas obrantes en el pleito y lo haga de forma distinta a como lo hizo la Sala de la Audiencia Nacional, para concluir con la estimación del recurso Contencioso-Administrativo. Sin embargo, ello no es posible en el recurso de casación, donde el material fáctico viene dado por la operación valorativa hecho por la Sala de instancia, la cual sólo puede alterarse, según muy reiterada jurisprudencia, cuando sea contradictoria, ilógica o absurda, o infrinja normas sobre pruebas de valor tasado, cosa que con toda evidencia no ocurre en el caso de autos, pues la Sala de instancia fundamenta ampliamente su conclusión sobre la base de una valoración detallada del material probatorio puesto a su disposición, sin que esas conclusiones pueden ser calificadas de arbitrarias o ilógicas, sino, al contrario, de lógicas y razonables.
El tercer motivo denuncia la infracción de los artículos 137 y 140 de la Constitución en congruencia con la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en su STC 149/1991, sobre la Ley de Costas. Vuelve a insistir la parte recurrente en la concurrencia en sus fincas de las características propias del suelo urbano, y en la consiguiente reducción de la anchura de la servidumbre de protección a veinte metros. Sobre esta base, alega que la determinación de la anchura de la servidumbre de protección debe hacerse teniendo en cuenta la situación urbanística existente de hecho y de Derecho, para lo que han de valorarse criterios urbanísticos que son propios de las Administraciones autonómica y local, competentes en materia de urbanismo.
El motivo carece de fundamento, no sólo por lo que ya hemos apuntado acerca de la imposibilidad de revisar en esta sede casacional la apreciación de los hechos realizada por la Sala de instancia, sino también porque, como la misma parte recurrente no puede dejar de reconocer, la clasificación del suelo establecida por la propia Administración local (Ayuntamiento de Cartagena) el tiempo de la entrada en vigor de la Ley de Costas no era de suelo urbano sino de urbanizable que no contaba con Plan Parcial definitivamente aprobado . Partiendo de esta base, hemos de añadir que la competencia municipal y autonómica para la ordenación del suelo y del territorio no puede dejar sin contenido las potestades que la Ley 22/88, de Costas, atribuye a la Administración competente para ordenar y proteger el demanio marítimo terrestre.
El cuarto y último motivo denuncia la infracción de la doctrina jurisprudencial sobre la llamada "fuerza normativa de lo fáctico", plasmada en diversa sentencias que se citan y transcriben parcialmente. Ahora bien, la parte recurrente vuelve a tratar de discutir la apreciación de los hechos realizada por la Sala de instancia, lo que, como hemos dicho, sólo es posible en casación en supuestos excepcionales que aquí no concurren.
Al declararse no haber lugar al presente recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ). Esta condena, a la vista de las actuaciones procesales, y por lo que se refiere a la minuta de Letrado de la parte recurrida, sólo alcanza a la cantidad máxima de 3.000'00 euros. (Artículo 139.3).
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 4487/2005, interpuesto por D. Lázaro y Dña. Manuela, contra la sentencia dictada en fecha 9 de marzo de 2005, y en su recurso nº 1592/01, por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional.
Y condenamos a dicha parte recurrente en las costas de casación, en la forma especificada en el último fundamento de Derecho.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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