STS, 22 de Junio de 2009

En el proceso contencioso administrativo antes referido la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó sentencia declarando la desestimación del recurso 8579/2002 . Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de "Erosmer Ibérica S.A." se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue admitido mediante providencia de la Sala de instancia de fecha de 26 de enero de 2006, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló, en fecha de 13 de marzo de 2006, el escrito de interposición, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 17 de abril de 2007 y, efectuado traslado del escrito de interposición a la representación procesal de la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizase por escrito su oposición, lo hizo el representante de la Xunta de Galicia mediante escrito presentado el 14 de noviembre de 2007 en el que, tras exponer los razonamientos oportunos, solicitó la inadmisión del recurso o, subsidiariamente, la declaración de no haber lugar al mismo, con imposición de costas a la parte recurrente.

Por providencia de fecha 5 de Junio de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 16 de Junio de 2009, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,

Se impugna en este recurso de casación nº 696/2006 la sentencia dictada por la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia el 15 de diciembre de 2005 en el recurso contencioso administrativo nº 8579/2002, por la que se desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por "Erosmer Ibérica S.A." contra Acuerdo de 18 de junio de 2002 de la Consellería de Industria y Comercio de la Xunta de Galicia, por el que se desestimó el recurso de revisión interpuesto contra resolución de la misma Consellería de 17 de abril de 2001, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la anterior de 30 de enero de 2001, que denegó la concesión de licencia comercial específica solicitada por la recurrente para la instalación de un gran establecimiento comercial en el municipio de Vigo.

El recurso administrativo extraordinario de revisión interpuesto por "Erosmer Ibérica S.A." se basó en la concurrencia de la causa contemplada en el artículo 118.1.1ª de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, -LRJPAC-, por entender que la Administración había incurrido al dictar esa resolución en error de hecho . Desestimado el recurso de revisión por resolución de la misma Consellería de 18 de junio de 2002, interpuso recurso contencioso administrativo, que fue desestimado por la Sección 3ª de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, por los argumentos, contenidos en los fundamentos de derecho cuarto y quinto de su sentencia, que transcribimos a continuación:

"Aunque estime luego la Administración demandada que bajo la cobertura de error de hecho se impugne en realidad la resolución dictada negando la licencia comercial, frente a ello tanto en demanda como en el escrito de conclusiones la actora reitera que este recurso ha de limitarse a la procedencia o improcedencia de la revisión en base al primero de los motivos enumerados taxativamente en el art. 118.1 de la Ley 30/92, esto es que el acto recurrido, la resolución de 17 de abril de 2001 dictada en recurso de reposición contra la precedente de 30 de enero de 2001 había incurrido en error de hecho, que resulta de la documentación obrante en el expediente, aunque para comprobar la incorrecta apreciación por parte de la Administración de los extremos alegados en el recurso de revisión es IMPRESCINDIBLE realizar un examen de ciertas cuestiones JURÍDICAS, si bien añade que ello no quiere decir, ni mucho menos, que discuta esas cuestiones jurídicas, pues las alegaciones de esa parte en el recurso de revisión y que completa y desarrolla ahora en éste no pueden versar más que sobre elementos que permitan constatar la concurrencia de un error de hecho.

[...] Para ello hace referencia a la resolución de la Dirección General de Comercio de la Xunta de 14 de marzo de 2005 en virtud de la cual se le deniega licencia ... y en la que se pone de manifiesto la concesión de licencia a Centros Comerciales Carrefour S. A. para el ámbito de la Finca do Conde (Vigo), siendo llamativo que la denegación se funde en el otorgamiento a otra mercantil, pues confirma el trato favorable que la Administración dispensa a ésta, como modo de satisfacer viejas aspiraciones imposibilitadas por sucesivos traspiés jurídicos, como así demuestra la documental aportada, poniendo para ello de manifiesto la existencia de una manifiesta transgresión de los hechos concurrentes en este asunto, que en su parecer condujeron a la desestimación del recurso de revisión que ha interpuesto, haciendo de nuevo una exposición ordenada y crítica de los mismos en demanda, folios 7 a 28 y en el escrito de conclusiones, folios 6 a 10, que esta Sala da por reproducidos, si bien debe destacarse que a través de la lectura de los mismos se desprende que el error de existir es en la valoración y aplicación jurídica de las normas tanto materiales como procesales en las que se prevén las consecuencias de la estimación, la desestimación, inadmisibilidad o anulación por parte de los juzgados y tribunales de un acto, disposición o actuación impugnados en un recurso contencioso. Ello nos sitúa ciertamente en el campo de la valoración, aplicación y respeto de las normas jurídicas y no en aspectos fácticos como pretende la recurrente . Ergo si no concurre ese motivo de haber incurrido en error de hecho al haber dictado la resolución de 30 de enero de 2001 que resultó confirmada por la de 17 de abril de 2001 contra la que interpuso el recurso extraordinario de revisión, no procede su revisión, pues ni ese recurso ni el presente ha resultado viable por inexistencia de tal motivo; tampoco, pronunciarse sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido en revisión".

La entidad actora ha formulado recurso de casación contra esa sentencia, en el que esgrime los siguientes motivos:

Al amparo del apartado 1. d) del art. 88. LJCA, por infracción del apartado 1 del artículo 118 de la Ley 30/1992, Reguladora del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJ/PAC- y la interpretación conferida al mismo por la doctrina del Tribunal Supremo, especialmente al interpretar el concepto de "error de hecho", aunque el recurso no contiene cita alguna de sentencias de este Alto Tribunal que hayan sido infringidas.

Considera la recurrente que la sentencia ha aplicado incorrectamente el concepto de error de hecho previsto en el referido artículo 118.1 por cuanto para la apreciación del mismo no es obstáculo que sea necesario efectuar, tal y como la recurrente indica en su escrito, un "repaso meramente explicativo a cuestiones jurídicas que explican la situación de hecho existente".

Al amparo del apartado 1. d) del art. 88.1 LJCA, por infracción de la doctrina del Tribunal Supremo que impone la necesidad de motivar las resoluciones administrativas, extremo argumental sobre el cual no se pronuncia la sentencia, dando lugar así a la incongruencia omisiva de la misma, subsumible en la letra c) del artículo 88.1 LJCA .

Entiende la recurrente que la resolución administrativa impugnada carece de motivación razonable y suficiente, al no resolver las cuestiones planteadas y no justificar la inexistencia del error de hecho; vicio este en el que asimismo incurre la sentencia recurrida, que por tal razón incurre en incongruencia causante de indefensión.

Al amparo del apartado 1. d) del art. 88. LJCA, por infracción del art. 1.214 del Código Civil, hoy incluido en el art. 217.2º y 3º de la Ley de Enjuiciamiento Civil, sobre la carga de la prueba, en virtud del cual la parte que alegue a su favor determinados hechos debe probarlos.

Sostiene en este motivo la actora que la sentencia ha invertido en su fallo el principio de carga de la prueba, pues la Sala llega a la conclusión de que el error de hecho invocado no es patente y requiere para su apreciación el examen jurídico de la documentación, pero esta es una afirmación que debía haber demostrado la Administración, lo que no ha ocurrido.

- El segundo motivo casacional (que examinamos con carácter preferente atendidas las alegaciones que a través del mismo se formulan) no puede prosperar.

Sostiene la parte recurrente dos alegaciones diferenciadas que se acogen a motivos casacionales asimismo distintos: la falta de motivación de la resolución desestimatoria del recurso administrativo de revisión, y la falta de motivación de la sentencia de instancia.

Ahora bien, basta leer la resolución administrativa de 18 de junio de 2002 para constatar sin margen para la duda que contiene una motivación amplia y detallada; que, entre otros extremos, transcribe en su integridad el dictamen del Consejo Consultivo de Galicia desfavorable a la estimación del recurso de revisión (antecedente de hecho 17ª); que asume el contenido de dicho dictamen y que expresa, en definitiva, las razones por las que considera que no concurre la causa de revisión del artículo 118.1 LRJ-PAC esgrimida por la mercantil recurrente, quien podrá discrepar de las razones de que se sirve la Administración para llegar a esta conclusión, pero no puede sostener seriamente que la desestimación del recurso carece de motivación.

Y en cuanto a la sentencia de instancia, tampoco incurre en la infracción que se denuncia, por la sencilla razón de que en su demanda la mercantil actora no denunció la falta de motivación de la resolución administrativa impugnada ni citó ninguno de los preceptos que rigen el deber de motivación de las resoluciones administrativas (como, v .gr., el artículo 54 LRJ-PAC ), sino que, muy al contrario, situó decididamente su argumentación en torno al tema de fondo de la concurrencia del supuesto previsto en el artículo 118.1 precitado y trató de rebatir las razones en que se había basado la Administración para rechazar su impugnación, demostrando con sus propios actos que conocía la razón determinante de ese rechazo. Así las cosas, mal pudo haber incurrido la Sala de instancia en infracción de las normas reguladoras de las sentencias por no dar respuesta a algo que la parte actora no había suscitado.

Más bien parece que la parte recurrente no pretende tanto denunciar una falta de motivación o una incongruencia de la sentencia como su desacuerdo frente a su fundamentación jurídica, pero esa es cuestión ajena al motivo casacional del artículo 88.1.c) LJCA al que se acoge esta concreta alegación.

Tampoco el primer motivo puede ser estimado.

Insiste la parte recurrente en que concurren en el caso examinado los requisitos exigibles para apreciar la existencia del "error de hecho" contemplado en el artículo 118.1.1ª LRJ-PAC, pero no es así, y la mejor prueba de que no es así la proporciona la intrincada argumentación de que se sirve para tratar de demostrar la concurrencia de ese supuesto error de hecho que realmente no es tal.

Resulta preciso recordar que en distintas sentencias hemos dicho que en el recurso contencioso administrativo en que se discute si es o no procedente un recurso administrativo de revisión, lo único que puede alegarse y discutirse es si se da o no algún supuesto de revisión de los dichos en el artículo 118 de la Ley 30/92 (STS de 30 de septiembre de 2008, RC 5638/2004 ); que la vía de la revisión del artículo 118-1-1ª de la Ley 30/92 no está para corregir equivocaciones jurídicas (STS de 10 de abril de 2003, RC 4726/2000 ); y que el error ha de ser "de hecho", es decir que no ha de implicar una interpretación de las normas legales o reglamentarias aplicables en el supuesto de que se trate (STS de 6 de marzo de 2008, RC 5686/2006 ).

En este caso, como ha quedado expuesto, la Sala de instancia desestimó el recurso porque llegó a la conclusión, tras el examen y valoración de los documentos incorporados al expediente administrativo, que no existía tal error de hecho en la resolución administrativa, sino que en caso de existir error en la misma, éste sería "en la valoración y aplicación jurídica de las normas tanto materiales como procesales en las que se prevén las consecuencias de la estimación, la desestimación, inadmisibilidad o anulación por parte de los juzgados y tribunales de un acto, disposición o actuación impugnados en un recurso contencioso. Ello nos sitúa ciertamente en el campo de la valoración, aplicación y respeto de las normas jurídicas y no en aspectos fácticos como pretende la recurrente", sin que los razonamientos del recurrente lleguen a desvirtuar la razón de decidir de la Sentencia impugnada, pues, en efecto, a tenor de la lectura del escrito de interposición, esta Sala no puede por menos de llegar a la misma conclusión de que no estamos ante un error de hecho, toda vez que su apreciación pasaría indefectiblemente por efectuar un análisis, interpretación y valoración jurídica de diferentes documentos incorporados al expediente, así como de normas jurídicas aplicables, entre los que cabe citar: la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 28 de Octubre de 1997, por la que se anularon las licencias de obras y apertura concedidas el 2 de diciembre de 1994 a la entidad Contisa para la construcción de un gran centro comercial en la ciudad de Vigo; el convenio urbanístico posterior celebrado entre ese Ayuntamiento y la citada mercantil, Contisa, el 30 de septiembre de 1998, por el que se pretendía, en palabras de la recurrente, salvar la vigencia de las licencias de 1994; la presentación de un nuevo Proyecto de obras por Contisa, así como la cuestión acerca de la relación de este proyecto con el originario de 1994 y si la licencia anulada producía o no efecto jurídico alguno respecto del nuevo proyecto; sobre la aplicación del Decreto 341/1996, de 13 de septiembre, por el que se regula la implantación de grandes establecimientos comerciales en Galicia y que exige la obtención previa de licencia comercial específica y, en concreto, si la entidad mercantil Contisa debía obtener tal licencia previa, como se resolvió en un primer momento por resolución de 11 de noviembre de la Dirección General de Comercio y Consumo, si bien con posterioridad se anuló tal resolución por otra de 17 de Agosto de 2000 del Secretario General de la Consejería de Industria y comercio al estimar el recurso de alzada interpuesto por Contisa contra la de 11 de noviembre, lo que la parte actora dice que implicaba convalidar las licencias otorgadas en 1994 con base en el convenio urbanístico antes citado celebrado en 1998 entre el Ayuntamiento y la entidad Contisa; la trascendencia y eficacia del citado convenio, así como del nuevo proyecto presentado por Contisa de cara a consumir edificabilidad comercial y su trascendencia para la denegación a la recurrente de licencia comercial específica efectuada por resolución de 30 de enero de 2001; las consecuencias de la anulación por los Tribunales de las licencias de 1994 y si lo fueron por nulidad o por anulabilidad, etc.

Todas estas son cuestiones que pueden alegarse y deben resolverse en el recurso contencioso administrativo que se interpuso por "Erosmer Ibérica S.A. " contra la denegación de la licencia comercial específica.

La valoración jurídica que tales documentos y normas merecen trasciende con mucho del reducido ámbito del "error de hecho" contemplado en el tan citado artículo 118.1.1ª LRJ-PAC ; por lo que, en definitiva, este motivo casacional debe ser desestimado.

El tercer motivo del recurso también debe ser desestimado. La sentencia no invierte la carga de la prueba, pues era a la recurrente a quien incumbía la prueba de la existencia del error de hecho que ella misma había alegado, y no a la Administración demostrar la inexistencia de tal error.

Por lo demás, teniendo en cuenta que el recurso extraordinario de revisión se fundó en el motivo previsto en el artículo 118.1.1ª de la Ley 30/1992, en el caso presente no se trata tanto de la carga de la prueba como de la valoración jurídica efectuada por la Sala de los hechos resultantes del expediente administrativo así como de los deducidos en la instancia.

Por último, hemos de llamar la atención sobre el hecho, apuntado en la sentencia recurrida y en el escrito de interposición, de que la misma entidad aquí recurrente interpuso otro recurso contencioso administrativo contra la resolución de la Consellería de Industria y Comercio de la Xunta de Galicia de 17 de abril de 2001, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la anterior de 30 de enero de 2001, recurso que se tramitó ante la Sección 3ª de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia con el nº 7838/2001, habiendo recaído sentencia desestimatoria contra la que se interpuso el recurso de casación nº 771/2006, pendiente de señalamiento para votación y fallo ante esta misma Sección.

Traemos a colación este dato únicamente para resaltar que, como antes hemos dicho, bien pudo la parte actora haber planteado en ese cauce impugnatorio ordinario y de plena cognición las alegaciones que aquí ha suscitado y que tan forzadamente ha intentado derivar hacia la vía extraordinaria del recurso de revisión.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ). A la vista de las actuaciones procesales esta condena en costas sólo alcanza, por lo que se refiere a la minuta de Letrado de la parte recurrida, a la cantidad máxima de 3.000'00 euros. (Artículo 139.3 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.