STS, 13 de Noviembre de 2009
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 13 Noviembre 2009 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Noviembre de dos mil nueve
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 4700/2005 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado, siendo parte recurrida el GOBIERNO VASCO, representado por el Procurador Don Pedro Rodríguez Rodríguez y asistido del Sr. Letrado del Gobierno Vasco; promovido contra la sentencia dictada el 29 de abril de 2005 por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en recurso Contencioso Administrativo nº 211/2003, sobre requerimiento de información acerca de autorización de contratación de un servicio de vigilancia con armas en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Ante la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, se ha seguido el recurso nº 211/2003, promovido por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, y en el que ha sido parte demandada el GOBIERNO VASCO, sobre requerimiento de información acerca de autorización de contratación de un servicio de vigilancia con armas en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Dicho Tribunal dictó sentencia en fecha 7 de diciembre de 2001, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo formulado por la Administración del Estado, contra el requerimiento efectuado por el Departamento de Interior de la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco al aeropuerto de Foronda-Aena para que le fuese remitida copia de la autorización para contratar servicios de seguridad privada con arma de fuego y, en consecuencia, confirmamos la actuación impugnada".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 7 de junio de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 13 de septiembre de 2005 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo de impugnación que consideró oportuno, solicitó se dictara sentencia por la que case y anule la sentencia recurrida, dictando en su lugar otra más conforme a Derecho estimando el recurso contencioso administrativo.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 18 de enero de 2007, y por providencia de 19 de marzo de 2007 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (GOBIERNO VASCO) a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 24 de abril de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que declare no haber lugar al recurso, con imposición de las costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 30 de Octubre de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 10 de Noviembre de 2009, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Sección 1ª) dictó en fecha de 29 de abril de 2005, en su recurso contencioso administrativo nº 211/2003, por medio de la cual se desestimó el recurso formulado por el Abogado del Estado, en la representación que ostenta de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, contra el escrito dirigido el día 21 de noviembre de 2002 por el Departamento de Interior (Viceconsejería de Seguridad, Dirección de Seguridad Ciudadana) del Gobierno Vasco a AENA (Aeropuerto de Foronda, Alava), en los siguientes términos:
"Asunto: autorización de servicios con armas para vigilantes de seguridad.
Muy Sres. nuestros: Por medio de la presente se les solicita remitan a la Unidad de Seguridad Privada de la Ertzaintza copia de la autorización para la contratación de los servicios de seguridad con arma que se prestan en su establecimiento. Todo ello en virtud del cumplimiento de las obligaciones derivadas del artículo 81 del RD 1123/01, de 23 de noviembre y artículo 4.i) del Decreto 309/96 de 24 de diciembre, en materia de seguridad privada y del ejercicio de las competencias en la CAPV. Así pues, en cumplimiento de los preceptos legales citados, la documentación requerida deberá entregarse y/o remitirse a la mayor brevedad en un plazo no superior a 15 días".
En su demanda, la Administración del Estado adujo, en síntesis, que el Reglamento de desarrollo de la Ley de Seguridad Privada 23/1992, aprobado por RD 2364/1994, recoge en su Disposición Adicional Unica las funciones que en el ámbito de la seguridad privada corresponden a las Comunidades Autónomas, sin que en dicha disposición se incluya ninguna previsión atributiva de competencias a la Comunidad Autónoma vasca para otorgar las autorizaciones para el servicio de vigilancia de seguridad con armas de fuego en el ámbito del Aeropuerto de Foronda, habida cuenta que dicho Aeropuerto, en cuanto entidad dependiente del Ente Público AENA (con instalaciones y dependencias en todo el territorio nacional), queda a estos efectos fuera del ámbito competencial de la Comunidad Autónoma Vasca, correspondiendo aquella autorización a la Dirección General de la Policía. Añadió, en este sentido, que la prestación de servicios con armas viene regulada en el artículo 81 del citado Reglamento de Seguridad Privada, en cuyo apartado c) se establece que "los vigilantes sólo desempeñarán con armas de fuego los siguientes servicios: [...] c) En los siguientes establecimientos, entidades, organismos o inmuebles, cuando así se disponga por la Dirección General de la Policía en los supuestos que afecten a más de una provincia, o por los Delegados o Sudelegados del Gobierno, valoradas circunstancias tales como la localización, el valor de los objetos a proteger, la concentración del riesgo o peligrosidad, la nocturnidad u otras de análoga significación: [...] 3. Centros y sedes de repetidores de comunicación. 4. Polígonos industriales y lugares donde se concentre almacenamiento de materias primas o mercancías "; pudiéndose incluir en estos dos subgrupos a los aeropuertos en cuanto son centros de comunicación y lugares de almacenamiento de mercancías. Concluyó, pues, el Abogado del Estado que, no habiendo en la Disposición Adicional Unica antes mencionada ninguna previsión que traslade esta competencia a la Comunidad autónoma requirente, sólo cabía concluir que la competencia para la autorización del servicio de vigilancia con armas de fuego en el aeropuerto corresponde a la Dirección General de la Policía.
Sobre esta base, apuntó la Administración demandante que el requerimiento dirigido por la Administración autonómica demandada había citado a fin de justificar su competencia, además de la referida Disposición Adicional Unica del Reglamento de seguridad privada (insuficiente para sustentar el requerimiento por las razones expuestas), el artículo 4.1 del Decreto 309/1996, del Gobierno Vasco, que regula el ejercicio de las competencias de la Comunidad Autónoma del País Vasco, en el que se establece que " Corresponde a la Viceconsejería de Seguridad, en base a lo dispuesto en la Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada y el Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre por el que se aprueba el Reglamento de Seguridad Privada, el ejercicio de las competencias relativas a empresas de seguridad que se especifican a continuación: [...] i) Autorizar la prestación de servicios de vigilancia con armas por parte de los guardas particulares de campo y de los vigilantes de seguridad, teniendo en cuenta los supuestos y circunstancias enumerados en el art. 81 del Reglamento de Seguridad Privada "; pero este segundo inciso suponía una interpretación extensiva de las funciones del Gobierno Vasco carente de cobertura suficiente.
Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo, remitiéndose a lo anteriormente dicho por la misma Sala en su sentencia de 7 de diciembre de 2001, recaída en al recurso contencioso-administrativo 2042/1998 ; y el Sr. Abogado del Estado, en su escrito de interposición, alega, precisamente, que esa sentencia de 7 de diciembre de 2001 fue recurrida en casación, y el recurso fue estimado por sentencia de esta Sala y Sección de 15 de marzo de 2005 (RC 1415/2002 ).
Ciertamente, en esa nuestra sentencia de 15 de marzo de 2005 estimamos el recurso de casación y, consiguientemente, estimamos el recurso contencioso administrativo formulado por el Abogado del Estado contra una Resolución del Viceconsejero de Seguridad del Departamento de Interior del Gobierno Vasco, por la que se autorizó a una entidad bancaria para poder contratar, con una empresa de seguridad autorizada para la actividad correspondiente, la realización de un servicio de vigilancia con armas en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Razonamos, en dicha sentencia, que la autorización de servicios de seguridad con armas es competencia estatal.
Y el Sr. Letrado del Gobierno Vasco, conocedor de dicha sentencia, trata de sortear su aplicabilidad alegando que el caso examinado en ella no es igual que el que ahora nos ocupa, dado que, afirma, en aquel caso se analizaban actos de autorización de servicios armados, mientras que ahora nos hallamos ante un acto por el que simplemente se recaba información, pues lo pretendido por el Gobierno Vasco al formular ese requerimiento era simplemente conocer si AENA, en noviembre de 2002, disponía de autorización para la realización de un servicio armado en sus instalaciones. Situada en esta perspectiva, alega la Administración recurrida en casación que esa mera solicitud de información tiene amparo en la disposición adicional 4ª , 1, 2, y 3, de la Ley 23/1992, así como en el artículo 81 y Disposición Adicional tan citados del Reglamento de Seguridad Privada, pues el conocimiento e información de la existencia de la autorización de un servicio armado es implícito al ejercicio de las funciones que en dicha Disposición se reconocen a la propia Comunidad Autónoma para la protección de personas y bienes y para el mantenimiento del Orden Público.
Sin embargo, las diferencias entre uno y otro caso no son, en realidad, tales.
Es verdad que desde el punto de vista formal existe una clara diferencia entre uno y otro caso, pues, en efecto, en el caso que examinamos y resolvimos en nuestra sentencia de 15 de marzo de 2005 se analizaba una autorización para la prestación de un servicio de vigilancia con armas, expedida por el Gobierno vasco, mientras que en el presente caso el acto impugnado en el proceso no es propiamente una autorización, sino un requerimiento de información. Ahora bien, bajo esa inicial diferencia se aprecia que ambas actuaciones del Gobierno Vasco se sustentan en la misma normativa y responden a una misma finalidad.
En efecto, el requerimiento concernido (de remisión de copia de la autorización para la contratación de los servicios de seguridad con arma prestados en el Aeropuerto) no se formuló en términos genéricos y abstractos, o con apoyo en la necesidad de recabar información para el ejercicio de otras competencias autonómicas sectoriales, distintas de las relativas a la autorización de servicios de seguridad con armas. Por el contrario, se formuló -sic- " en virtud del cumplimiento de las obligaciones derivadas del artículo 81 del RD 1123/01, de 23 de noviembre y artículo 4.i) del Decreto 309/96 de 24 de diciembre, en materia de seguridad privada y del ejercicio de las competencias en la CAPV ", esto es, con sustento en las normas que a juicio del Gobierno Vasco le atribuían competencia para otorgar esa clase de autorizaciones. A la vista del contenido íntegro del requerimiento, que, insistimos, estaba expresamente basado en las normas que acabamos de reseñar, sólo cabe concluir que el Gobierno Vasco requirió formalmente al Aeropuerto para que remitiese esa información en el plazo conferido porque, según su criterio, la competencia para otorgar esas autorizaciones le correspondía a la Comunidad Autónoma y no al Estado. Así se corrobora por la argumentación desplegada por el Gobierno Vasco en su contestación a la demanda, donde no se limitó a apuntar que la naturaleza del acto impugnado en el proceso fuera la propia de una simple y modesta petición de información, sino que sostuvo con énfasis su competencia para autorizar servicios de seguridad e invocó expresamente la aplicabilidad al caso de la sentencia de la Sala de Bilbao de 2 de diciembre de 2001 .
Así las cosas, hemos de concluir que las razones expuestas en nuestra sentencia de 15 de marzo de 2005 siguen siendo aplicables al presente caso por mucho que desde el punto de vista formal el acto aquí examinado no sea una resolución autorizatoria sino un requerimiento.
Con posterioridad a nuestra sentencia tan citada de 15 de marzo de 2005, el Pleno del Tribunal Constitucional dictó la sentencia 154/2005 de 9 de junio, en el conflicto positivo de competencia 1903/1995 y acumulados, estimando parcialmente el conflicto positivo promovido por la Generalidad de Cataluña en relación con el Real Decreto 2364/1994 de 9 de diciembre (por el que se aprueba el reglamento de seguridad privada), y declarando que " vulneran las competencias de la Generalidad de Cataluña las facultades de ejecución atribuidas a órganos de la Administración General del Estado por los arts.
65.3 y 81.1 c) y 2 del Reglamento de seguridad privada ". Señaló el Tribunal Constitucional, en dicha sentencia, lo siguiente:
"En relación con el art. 81.1 c) y 2 el Letrado de la Generalidad de Cataluña no objeta la regulación material, pero considera que la autorización del desempeño del servicio con armas por parte de órganos estatales en ambos supuestos conculca las competencias autonómicas relativas a su Policía.
El Abogado del Estado discrepa de este planteamiento y señala que la Generalidad no ha asumido ninguna competencia sobre el personal de seguridad privada, pues constituye una submateria de la seguridad pública (art. 149.1.29ª CE ). Además aduce que estos artículos, que regulan la utilización de armas, se inscriben en la competencia exclusiva del Estado sobre «régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas» (art. 149.1.26ª CE ).
Acerca de la cuestión que aquí se suscita hay que tener en cuenta que en nuestra STC 32/1993 (RTC 1993\32 ) ya examinamos una controversia competencial que, en uno de sus aspectos, se concretaba en el alcance que pudiera tener la regulación atinente al armamento que pudiera emplear el Cuerpo de Agentes Rurales y, al respecto, nos pronunciamos indicando que la normativa vigente «no puede ser otra que la establecida por el propio Estado, que es al que corresponde en exclusiva la decisión última sobre la tenencia y uso de armas (art. 149.1.26ª CE )» (STC 32/1993, de 1 de febrero, F. 3 ).
En este caso la Generalidad no discute que el Estado sea competente para regular los supuestos en que el personal de seguridad privada pueda excepcionalmente prestar su servicio con armas de fuego, sino sólo la determinación de los casos concretos en los que, en el marco de las previsiones del precepto, procede efectivamente prestar así el servicio, mediante la valoración de las circunstancias que lo imponen en cada ocasión.
Pues bien, no hay duda que todas esas circunstancias remiten a un juicio prospectivo sobre los peligros que potencialmente pueden comprometer la integridad de determinados establecimientos o inmuebles y, de este modo, a una actividad típica y genuinamente policial, pues la prevención y protección frente a los riesgos que amenazan la seguridad de personas y bienes, con independencia ahora en este último caso de su titularidad pública o privada, obviamente lo es. Esta caracterización de las potestades administrativas consideradas como propias de las funciones policiales determina que l a competencia para autorizar los servicios que los vigilantes de seguridad pueden prestar con armas bajo determinadas circunstancias corresponde a los órganos policiales de la Generalidad de Cataluña.
Por tanto el art. 81.1 c) y 2 vulnera las competencias de la Generalidad de Cataluña ".
Esta doctrina del Tribunal Constitucional obligaría a este Tribunal Supremo a revisar la que expuso en su sentencia de 15 de Marzo de 2005, pero no en el presente caso, por las razones que vamos a exponer.
Esta doctrina del Tribunal Constitucional no es aplicable al supuesto que nos ocupa, ya que éste se refiere a un requerimiento sobre los servicios de seguridad con armas prestadas en un aeropuerto, que está expresamente excluido de las competencias policiales de la Policía Autonómica, pues así se dice con toda claridad en el artículo 17-1 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, aprobado por L. O. 3/79, de 18 de Diciembre, a cuyo tenor "mediante el proceso de actualización del régimen foral previsto en la disposición adicional 1ª de la Constitución, corresponderá a las Instituciones del País Vasco, en la forma que se determinada en este Estatuto, el régimen de la Policía Autónoma para la protección de las personas y bienes y el mantenimiento del orden público dentro del territorio autónomo, quedando reservados en toda caso a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado los servicios policiales de carácter extraordinario y supracomunitario, como la vigilancia de puertos, aeropuertos, costas y fronteras, aduanas, control de entrada y salida en territorio nacional de españoles y extranjeros, régimen general de extranjería, extradición y expulsión, emigración e inmigración, pasaportes y documento nacional de identidad, armas y explosivos, reguardo fiscal de Estado, contrabando y fraude fiscal al Estado".
En consecuencia, la Policía Autónoma del País Vasco carece de competencia en materia de seguridad pública en aeropuertos supracomunitarios como el de Foronda (Alava), de suerte que no es ajustado a Derecho que la Administración del Gobierno Vasco pretenda ejercer facultades de control e inspección en un ámbito en que la seguridad está encomendada con carácter exclusivo a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo, ni existen razones para hacerla respecto de las de instancia.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado contra la sentencia de 29 de abril de 2005, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en su recurso contencioso administrativo 211/2003; sentencia que casamos y anulamos. Y estimamos el recurso contencioso administrativo formulado por el Sr. Abogado del Estado, contra el escrito dirigido el día 21 de noviembre de 2002 por el Departamento de Interior (Viceconsejería de Seguridad, Dirección de Seguridad Ciudadana) del Gobierno Vasco a AENA (Aeropuerto de Foronda, Alava), requiriéndole copia de la autorización para la contratación de los servicios de seguridad con armas que se prestan en su establecimiento, cuyo requerimiento declaramos disconforme a Derecho y anulamos. Sin hacer condena ni en las costas de instancia ni en las de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
