STS, 8 de Octubre de 2009
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 08 Octubre 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala cuarta, (Social) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Octubre de dos mil nueve
Vistos los autos pendientes ante la Sala en virtud de recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto en nombre y representación del Ministerio de Administraciones Públicas contra sentencia de 16 de septiembre de 2008 dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria por la que se resuelve el recurso de suplicación interpuesto por el Ministerio de Adminsitraciones Públicas contra la sentencia de 29 de febrero de 2008 dictada por el Juzgado de lo Social de Santander nº 2 en autos seguidos por Dª Lidia y D. Moises frente al Minsiterio de Admisnitracioens Públicas.
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Joaquin Samper Juan,
Con fecha 29 de febrerod e 2008 el Juzgado de lo Social de Santander nº 2 dictó sentencia en la que consta la siguiente parte dispositiva: "Estimo la demanda formulada por Lidia y Moises congtra el Minsiterio de Admisntiraciones Públicas y declaro en consecuencia la nulidad de las resoluciones amisnitraticas de fecha 16 de mayo de 2007, condenando a la parte demandada a estar y pasar por esta resoluciòn con las consecuencia legales a ello inherentes".
En dicha sentencia se declararon probados los siguientes hechos: "PRIMERO.- La actora, Lidia, en fecha 1 de diciembre de 1979 fue contratada, con carácter interino, por el Ministerio de obras Públicas y Urbanismo para prestar sus servicios, con la categoría de Auxiliar Administrativo, en la Cámara Oficial de la Propiedad Urbana de Santander. En fecha 1 de diciembre de 1993, una vez superado el Concurso-Oposición convocado a tal efecto por el Ministerio de obras Públicas y Urbanismo, la Dirección General de Servicios del Ministerio comunicó a la Cámara Oficial de la Propiedad urbana que la actora pasaba a cubrir la plaza de Auxiliar Administrativo en propiedad, como personal laboral. SEGUNDO.- El actor, Moises, en fecha 3 de enero de 1977, fue contratado por el Ministerio de Obras Públicas y urbanismo para prestar sus servicios, con carácter interino, con la categoría de Ordenanza, en la Cámara oficial de la Propiedad Urbana de Santander. En fecha 28 de abril de 1978 fue contratado como personal laboral fijo, y, en fecha 1 de enero de 1989, le fue reconocida la categoría de Conserje. TERCERO.- La Disposición Final Décima de la Ley 4/1990, de 28 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990, suprimió las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana y su Consejo Superior, facultando al Gobierno para que, mediante Real Decreto, estableciera el régimen y destino del patrimonio y del personal de las Cámaras sometidas a la tutela estatal, tanto en lo que se refiere al personal laboral como a los Secretarios. Extinguida la Cámara Oficial de la Propiedad Urbana de Santander en cumplimiento de precitada norma, los actores solicitaron y les fue concedida su incorporación al Ministerio de obras Públicas, Transporte y Medio Ambiente. Se adscribieron a este Ministerio en fecha 1 de julio de 1995 como personal laboral fijo de la Administración General del Estado reconociéndose le exclusivamente la antigüedad desde esta fecha. La actora se integró, inicialmente como Oficial primera Administrativo y luego como Técnico de Gestión y Servicios Comunes, Grupo Profesional 4; y el actor, como Ordenanza, inicialmente, y luego como Ayudante de Gestión y Servicios Comunes, Grupo Profesional 5; en virtud de Resolución de la Subsecretaría del Ministerio, siendo adscritos a la Subdelegación del Gobierno de Cantabria. CUARTO.- En fecha 26 de octubre de 2006, los actores formularon ante el Ministerio de Administraciones Públicas solicitud de que, al amparo de la norma expresada, se les reconociera a todos los efectos la antigüedad desde la fecha de ingreso en la Cámara Oficial de la Propiedad Urbana. La reclamación de la Sra. Lidia fue estimada por dos Resoluciones del Ministerio de fecha 12 de marzo de 2007, una de Reconocimiento y Acumulación de Servicios, y otra de Reconocimiento de Tiempo de Servicios a efectos de trienios, en las que, vistos los antecedentes examinados y el Art. 73.1.2 del II Convenio Único, se le reconoció la antigüedad solicitada que data del día 1 de diciembre de 1979. Y, con igual argumento, y también en virtud de dos Resoluciones del Ministerio de fecha 23 de marzo de 2007, se estimó la reclamación del Sr. Moises y se le reconoció la antigüedad solicitada que data del día 3 de enero de 1977. QUINTO.- Con fecha 16 de mayo de 2007 el Ministerio de Administraciones Públicas dicta dos resoluciones por las que acuerda revocar las resoluciones de 12 de marzo y 23 de marzo de 2007 en el sentido de no computar los servicios prestados por los actores en la Cámara Oficial de la Propiedad Urbana de Cantabria. SEXTO.- Se ha agotado la vía administrativa previa"
La citada sentencia fue recurrida en suplicación por el Minsiterio de Adminsitraciones Públicas ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria la cual dictó sentencia en fecha 16 de septiembre de 2008 en la que dejando inalterada la declaración de hechos probados de la sentencia de instancia, consta la siguiente parte dispositiva: " Desestimamos el recurso de suplicación interpuesto por el MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS, contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social número Dos de Santander de fecha 29 de febrero de 2008 (Autos 674/07 ), en virtud de demanda formulada por Lidia y Moises, contra la entidad recurrente, en reclamación por contrato de trabajo y, en su consecuencia, confirmamos la sentencia recurrida".
Por la representación procesal del Ministerio de Administraciones Públicas se preparó recurso de casación para unificación de doctrina.
Admitido a trámite el citado recurso y, tras ser impugnado el recurso, pasaron las actuaciones al Ministerio Fiscal, que presentó el informe que obra en autos, e instruido el Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para votación y fallo el día 1 de octubre de 2009, en el que tuvo lugar.
Se plantea en el presente recurso de casación unificadora interpuesto por el Ministerio de Administraciones Públicas la cuestión de determinar si la Administración está obligada a seguir la tramitación prevista en el art. 103 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC) para dejar sin efecto las resoluciones dictadas en su día por la Subdirección General de Gestión de Personal del citado Ministerio reconociendo a los demandantes trabajadores con vínculo laboral -- el tiempo de servicios prestados en la Cámara de la Propiedad Urbana hasta su integración en aquel, a efectos de antigüedad.
En el relato de hechos probados de la sentencia del Juzgado de lo Social nº 2 de Santander, que no fue combatido en suplicación, constan, entre otros, los siguientes: 1) Los dos trabajadores demandantes prestaron servicios para la Cámara de la Propiedad Urbana de dicha capital hasta la extinción de ésta por mandato de la Disposición Final décima de la Ley 4/1990, de Presupuestos Generales del Estado. 2) El 1 de julio de 1.995 quedaron adscritos al Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Medio Ambiente como personal laboral fijo de la Administración General del Estado, reconociéndoseles exclusivamente la antigüedad devengada a partir de esa fecha. 3) El 26 de octubre de 2.006, solicitaron al Ministerio demandado el reconocimiento, a efectos de antigüedad, del tiempo de servicios prestados para la Cámara Oficial desde su ingreso en ella. 4) Por sendas resoluciones de dicho Ministerio de 12 de marzo de 2.007, las referentes la Sra. Lidia, y de 23 del mismo mes, las atinentes al Sr. Moises, les fue reconocida la antigüedad solicitada. 5) El 16 de mayo siguiente el Ministerio dictó dos nuevas resoluciones revocando las anteriores. Disconformes con tal decisión interpusieron los trabajadores las correspondientes reclamaciones previas, que fueron desestimadas. Dedujeron demandas pidiendo que "se les reconociera a efectos de antigüedad el tiempo de servicios prestados desde la fecha de su incorporación como personal laboral a la Cámara de la Propiedad, dejando sin efecto las resoluciones de 16 de mayo de 2.007 y declarando ajustadas a derecho las dictadas en 12 y 23 de marzo anterior".
En la instancia recayó sentencia que, sin pronunciarse sobre el fondo del asunto, esto es, sobre el posible derecho de los actores a la antigüedad que reclaman, declaró la nulidad de las resoluciones de 16 de mayo de 2.007 por entender que era preciso acudir al procedimiento previsto en el art. 103 de la Ley 30/1992 y éste no se había seguido.
El posterior recurso de suplicación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado en la representación que ostenta, fue desestimado por la sentencia de 16 de septiembre de 2.008 (rec. 571/08) de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria . Consideró la Sala, con cita de nuestra sentencia de 29-5-2007 (rec.103/2006 ) que la Administración no puede por si misma proceder a la revocación de un acto administrativo favorable a los trabajadores, como fueron las resoluciones iniciales de reconocimiento de antigüedad, basándose no un error de hecho (art. 105.2 LRJPAC ), sino en un cambio en la interpretación de la normativa convencional aplicable que implicó una alteración fundamental del sentido de la resolución; y que por consiguiente la anulación de aquellas resoluciones precisa, de acuerdo con el art. 103 del Ley 30/1992, la previa declaración de su lesividad y su posterior impugnación ante el orden contencioso-administrativo que aquí no se ha producido.
Frente a dicha sentencia interpone el Sr. Abogado del Estado recurso de casación para la unificación de doctrina que ha sido impugnado de contrario. El Ministerio Fiscal ha emitido su preceptivo informe.
El supuesto contemplado por la sentencia que propone el recurrente como referencial, la dictada el 20 de febrero de 2.008 (rec. 54/2008) por la Sala de lo Social del TSJ de Castilla y León en Valladolid, es prácticamente idéntico al presente. También allí el trabajador, que había prestado servicios en la Cámara de la Propiedad hasta su extinción, se incorporó al Ministerio de Obras Públicas y Medio Ambiente como personal laboral fijo. A su instancia, se dictó resolución reconociéndole a efectos de antigüedad todo el tiempo trabajador en la Cámara. Y posteriormente el Ministerio dictó nueva resolución dejando sin efecto la anterior, por entender que no procedía dicho reconocimiento de acuerdo con el Convenio Colectivo aplicable.
Agotada la vía administrativa previa, formuló demanda para que quedara sin efecto la resolución revocatoria por incumplimiento de las previsiones del art. 103 de la Ley 30/1992 que fue desestimada tanto en la instancia como en suplicación. La sentencia referencial fundamenta su decisión en que el Ministerio "actúa como empleador en el ámbito laboral por lo que ha de sujetarse, con carácter general, al derecho laboral y por tanto queda excluida la aplicación del procedimiento de revisión de actos administrativos nulos de pleno derecho y del proceso de lesividad en relación con los actos anulables".
Concurre pues el presupuesto de la contradicción exigido por el art. 217 de la Ley de Procedimiento Laboral, puesto que ante hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, las sentencias sometidas al juicio de comparación ha dictado pronunciamientos distintos. Y ello permite a la Sala pasar al examen de la cuestión de fondo planteada.
Sostiene la Administración recurrente que la sentencia recurrida al estimar la demanda ha infringido los artículos 62 y siguientes y 103 y siguientes de la LRJPAC, el art. 5.4 del Decreto 2308/1994 de 2 de diciembre, por el que se establece el régimen y destino del patrimonio y personal de las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana y su Consejo Superior, el Convenio Colectivo Único y el art. 44 ET que regula la sucesión de empresa.
Parece oportuno comenzar señalando que tanto la sentencia de instancia como la de suplicación que se recurre, han limitado su análisis al aspecto formal de la contienda, sin emitir pronunciamiento alguno sobre la cuestión de fondo que planteaba la demanda, es decir sobre el posible derecho de los actores al premio de antigüedad que reclaman; y de ahí que se hayan limitado a declarar la nulidad de las resoluciones de 16 de mayo de 2.007. Por consiguiente, los preceptos sustantivos que se invocan por la parte recurrente habrán de quedar al margen de nuestro examen, pues en caso de que prospere la oposición del Sr. Abogado del Estado en cuanto a las posibles infracciones de la LRJPAC, nuestra sentencia habrá de detenerse ahí, ya que al haber quedado imprejuzgado hasta ahora el fondo del asunto, la tutela judicial obliga a devolver los autos a la instancia para que por el juzgado se resuelva sobre este con libertad de criterio dictando una nueva sentencia que pueda ser eventualmente recurrida por las partes con igualdad de armas procesales tanto en suplicación como, en su caso, en unificación de doctrina.
Entiende esta Sala que la solución correcta al caso, en el único aspecto sobre el que nos corresponde pronunciarnos ahora, ha sido la adoptada por la sentencia referencial.
La doctrina administrativista mas autorizada define el acto administrativo como la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa. Y en el caso que nos ocupa es claro que no estamos ante una actuación del Ministerio demandado en el ejercicio de esa potestad. Tanto al reconocer a los trabajadores demandantes la antigüedad que reclamaban, como al rectificar luego su decisión, el Ministerio ha actuado claramente como empresario, en el marco de la relación laboral que mantiene con ambos demandantes, y aplicando normas de indiscutible carácter laboral (en concreto los actores reclaman su derecho al amparo el art. 73.1 del II Convenio Colectivo Unico para el personal laboral de la Administración del Estado).
Pues bien, los actos de la Administración cuando actúa como empresario no están sujetos al derecho administrativo, sino al derecho laboral, como los de cualquier otro empresario. Y al no estar sujetos al derecho administrativo, es claro que no le son de aplicación las previsiones que para la revisión de los actos administrativos en sentido estricto establece el Título VII de la Ley 30/1992 (LRJPAC), y mas concretamente, su art. 103 sobre declaración de lesividad de los actos anulables. La Administración, cuando actúa como empresario laboral puede, como cualquier otro, modificar sus decisiones por si mismo, sin perjuicio de su posterior control judicial. Y el trabajador con relación laboral a su servicio, tampoco está obligado a agotar los recursos que los arts. 107 y siguientes de la LRJPAC prevén para la revisión de los actos administrativos sujetos al derecho administrativo. La propia Ley en el art. 125 de su Titulo VIII establece una vía mas rápida y sencilla como es la simple reclamación previa, para que el trabajador que esté en desacuerdo con la decisión de su empresario, pueda obtener en vía judicial el reconocimiento del derecho que éste le niega (cauce, por cierto, que ha sido el seguido por los demandantes en este caso).
Procede por último señalar que ésta decisión no contradice en absoluto la doctrina de la sentencia de 29-5-07 (rec. 103/2006 ), que la recurrida interpreta erróneamente; nuestra sentencia no exige en modo alguno la aplicación del art. 103 LRJPAC, sino que reitera el sujección de la Administración Pública a la normativa laboral; y se limita a rechazar la denuncia del art. 105 de dicha ley por falta de fundamentación jurídica.
Entender lo contrario, y considerar que la Admnistración-empresario esta obligada, siempre que decida modificar una decisión de carácter laboral, a efectuar una previa declaración de lesividad, para luego proceder a su impugnación ante el orden contencioso-administrativo como dispone el art. 103 de la LRJPAC conduciría al absurdo. Pues dicho orden de la Jurisdicción habría de resolver, no con carácter prejudicial sino definitivo, una cuestión estrictamente laboral, en este caso, el contenido y alcance del art. 73.1 del II Convenio Colectivo Unico para el personal laboral de la Administración del Estado; y no podría pronunciarse sobre ella, por estar atribuida con carácter exclusivo y excluyente al orden social por los artículos art. 9.5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 2 .a) de la Ley de Procedimiento Laboral. Con lo que al final de ese largo recorrido sería el juez social que tendría que tomar la decisión que en este caso ha eludido.
Procede, en atención a lo razonado, estimar el recurso del Ministerio demandado, aunque solo en parte. Pues al haber quedado imprejuzgado el fondo del asunto en instancia y en suplicación, no es posible acoger su pretensión de desestimación de la demanda, sino que lo pertinente es casar y anular la sentencia recurrida y, resolviendo el debate de suplicación en términos ajustados a la buena doctrina, estimar el recurso de tal clase interpuesto en su día por la Administración y anular la sentencia de instancia para que por el Juez del Juzgado de lo Social nº 2 de Santander se dicte una nueva resolviendo la cuestión de fondo planteada con plena libertad de criterio. Sin costas (art. 233.1 LPL ).
Por lo expuesto, en nombre de S. M. El Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español.
Estimamos el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto en nombre y representación del Ministerio de Administraciones Públicas contra sentencia de 16 de septiembre de 2008 dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, que casamos y anulamos; y resolviendo el debate de suplicación estimamos el recurso de tal clase interpuesto en su día por la Administración anulando la sentencia de instancia para que por el Juez del Juzgado de lo Social nº 2 de Santander se dicte una nueva resolviendo la cuestión de fondo planteada con plena libertad de criterio. Sin costas.
Devuélvanse las actuaciones al órgano jurisdiccional que corresponda,con la certificación y comunicación de esta resolución.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- En el mismo día de la fecha fue leída y publicada la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Joaquin Samper Juan hallándose celebrando Audiencia Pública la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, de lo que como Secretario de la misma, certifico.
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