STS, 15 de Febrero de 2010

En el recurso contencioso administrativo 84/07 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, se dictó sentencia con fecha 25 de enero de 2008 , que acuerda: "Que estimamos el presente recurso y declaramos la nulidad de pleno derecho de la actuación administrativa objeto del mismo y declaramos el derecho de la actora USO, a poder suscribir contratos programa de ejecución de planes de formación intersectoriales y en consecuencia a ser beneficiario de las ayudas o subvenciones correspondientes. Con condena en costas a la Administración demandada". Y auto aclaratorio de fecha 15 de febrero de 2008 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal "Que procede aclara el fallo de la sentencia y donde dice "suscribir contratos programa de ejecución de planes de formación intersectoriales", y efectivamente se ha cometido un error porque el fallo debe decir "contratos de programa de ejecución de los planes de formación ocupacional sobre los que versa la Orden recurrida".

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de La Rioja se prepara recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 22 de mayo de 2008 formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.

La representación procesal de la Unión Sindical Obrera de la Rioja formaliza, con fecha 20 de abril de 2009 escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste con costas.

Por providencia de 10 de diciembre de 2009 se señaló para votación y fallo el día 10 de febrero de 2010, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo , Magistrada de la Sala

La representación procesal de la Comunidad Autónoma de La Rioja interpone recurso de casación 1985/2008 contra la sentencia de fecha 25 de enero de 2008, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, en el recurso núm. 84/2007 , deducido por la Comunidad Autónoma de La Rioja contra la resolución de 22 de enero de 2007 de la Consejería de Hacienda y Empleo del Gobierno de La Rioja por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones para la ejecución de acciones de formación profesional Ocupacional del Plan de Formación e Inserción Profesional, cofinanciado por el Fondo Social Europeo, en la Comunidad Autónoma de la Rioja.

Identifica la sentencia el acto impugnado en su PRIMER fundamento al tiempo que recoge la pretensión anulatoria de la recurrente respecto al art. 4.1.B9 (sic), en realidad 4.1 .b) en relación el art. 15 .

En el SEGUNDO pone de manifiesto que sobre la cuestión planteada se pronunció la Sala en sus sentencias 678/2005 y 34/2006 procediendo a reproducir el fundamento de derecho cuarto de las antedichas sentencias. Apoya su razonamiento en la doctrina constitucional emanada de las SSTC 20/1985, de 14 de febrero y 26/1985, de 22 de febrero que reputan lesiona la libertad sindical utilizar el criterio de mayor representatividad para determinar el acceso de las organizaciones sindicales a subvenciones públicas cuya finalidad es susceptible de atribuirse a todos los sindicatos sin distinción por la Constitución española. Reproduce asimismo parcialmente las SSTS de 11 de octubre de 2004, y 20 de diciembre de 2002 .

Tras ello estima el recurso declarando la nulidad de la actuación administrativa objeto de impugnación y reconociendo el derecho de USO a poder suscribir contratos programa de ejecución de planes de formación intersectoriales y, en consecuencia, a ser beneficiario de las ayudas o subvenciones correspondientes.

El mencionado fallo fue aclarado por auto de 15 de febrero de 2008 , a instancia de la demandante que denunciaba un error ya que debía referirse a "contratos de programa de ejecución de los planes de formación ocupacional sobre los que versa la Orden recurrida", lo cual fue rectificado por la Sala. Añadió el auto en su razonamiento, que no fue llevado a la parte dispositiva, que el art. 10.2 .c) cuya nulidad se había interesado en la demanda no era nulo al constituir una modalidad de concesión de subvenciones establecida en el art. 22 de la Ley 28/2003, General de Subvenciones .

1. Un primer motivo al amparo del art. 88.1.c) LJCA aduce quebranto del art. 67.1 LJCA

en relación con el art. 33.1. LJCA y 218 LOPJ en relación artículos 11.3 y 238 LOPJ en aplicación del art. 24.1. CE .

1. Alega que la sentencia nº 20/2008, de 25 de enero , en la redacción dada por el auto aclaratorio de 15 de febrero , vulnera lo dispuesto en el art. 267 de la LOPJ , puesto que dicho auto no aclara ningún concepto oscuro ni rectifica errores materiales excediéndose al precisar en su fundamentación jurídica la legalidad del art. 10.2.c) de la Orden de 22 de enero de 2007 , de la Consejería de Hacienda y Empleo.

   Aduce que la sentencia en su redacción originaria, únicamente hacía referencia al art. 4.1.b) de la Orden de 22 de enero , sin que en el resto del cuerpo de la sentencia se haga la más mínima referencia a dicho precepto, y sin que en ningún párrafo hubiere referencia al art. 10.2 .c) de la citada Orden, ni se argumente o motive nada respecto a la legalidad o nulidad de dichos preceptos por lo que se extralimita el concepto de aclaración o rectificación del art. 267.1 de la LOPJ . Cita en este sentido, la STC, de 11 de marzo de 2002 .

   Sostiene va más allá de aclarar las pretensiones de la actora, pues desestima su pretensión sin que se hubiere dado traslado a la parte aquí recurrente con el fin de poder presentar alegaciones. Dice vulnera lo dispuesto en el art. 267.4 LOPJ, y 24 de la CE.

2. Argumenta que el objeto del recurso era la declaración de nulidad del art. 4.1 .b) en relación con el art. 15 de la Orden de 22 de Enero , así como la declaración de nulidad del art. 10.2 .c) de la misma en cuanto a la concesión directa de la subvención, así como el derecho de USO a ser beneficiario de las ayudas o subvenciones correspondientes y a suscribir los contratos programas de ejecución de los planes de formación ocupacional sobre los que versa la Orden.

   Expone que tras la complementación efectuada por el auto de 15 de febrero de 2008 , la fundamentación jurídica de la sentencia hace sucinta referencia a "la segunda cuestión" y se sostiene que "el artículo 10.2 .c) no es nulo porque es una modalidad de concesión de las subvenciones establecida en el art. 22 de la Ley 38/2003 General de Subvenciones ".

   A juicio de la parte, existe incongruencia entre dicha argumentación y el fallo de la sentencia 20/2008

   , pues a pesar de manifestar la legalidad del artículo 10.2 .c), la sentencia, en su fallo, estima el recurso y declara la nulidad de pleno derecho de la actuación administrativa objeto del mismo (es decir, declara la nulidad del art. 4.1 .b) y del artículo 10.2c ), así como del resto de la Orden-actuación administrativa).

   1.1. Objeta el motivo la defensa de USO. Afirma fue la que interesó la aclaración cuestionada en cuanto hubo que sustituir "contratos programa de ejecución de planes de formación intersectoriales" por "contratos programas de ejecución de los planes de formación ocupacional", real contenido de la Orden de 22 de enero de 2007.

   Alega que tal corrección así como la precisión de los concretos artículos anulados no produce indefensión alguna a la recurrente que nada interesó respecto a la sentencia inicial que parecía haber acogido todas las pretensiones del escrito de demanda.

   2. Un segundo motivo al amparo del art. 88.1.c) LJCA considera lesionados los art. 67.1 LJCA en relación con el art. 33.1. LJCA y 218 LOPJ en relación con los artículos 11.3 y 238 LOPJ en aplicación del art. 24.1. CE , reputándola incongruente.

   Con carácter previo, y al objeto de centrar este motivo del recurso, trae a colación que la organización sindical USO, ha interpuesto varios recursos ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de La Rioja, concretamente los recursos 6/2005 , y 299/2005, en los que impugnaba sendas resoluciones del Presidente del Servicio Riojano de Empleo por las que se aprobaban las convocatorias para la concesión de subvenciones públicas mediante contratos-programa, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de La Rioja en desarrollo de la Orden TAS/2783/2004, de 30 de julio, en la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas mediante contratos-programa para la formación de trabajadores, en desarrollo del Real decreto 1046/2003, de 1 de agosto , por el que se regula el Subsistema de Formación Profesional Continua.

   En lo que aquí se refiere manifiesta que el objeto del recurso era la declaración de nulidad de los art.

   4.1 .b) en relación con el art. 15 y del art. 10.2.c) de la Orden de 22 de enero de 2007 , de la Consejería de Hacienda y Empleo, por la que se aprueba las bases reguladoras de la concesión de subvenciones para la ejecución de las acciones de Formación Profesional Ocupacional del Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional, cofinanciado por el Fondo Social Europeo, en la Comunidad Autónoma de La Rioja, y así se recoge en el Fundamento de Derecho primero de la Sentencia respecto del art. 4.1 .b), sin que realice la más mínima referencia al art. 10.2 .c).

   Argumenta que la sentencia reconoce "el derecho de la actora, USO, a poder suscribir contratos programa de ejecución de planes de formación intersectoriales y en consecuencia a ser beneficiario de las ayudas o subvenciones correspondientes" siendo que los planes de formación intersectoriales no son objeto de la Orden de 22 de enero de 2007, impugnada por la organización sindical USO y objeto del presente recurso contencioso administrativo, sino que ésta Orden tiene por objeto la aprobación de las bases de "Subvenciones públicas de acciones del plan nacional de formación e inserción profesional..."

   Destaca que el fallo de la sentencia recurrida, es coincidente con el de las sentencias 678/2005 y

   34/2006 dictadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de La Rioja, recaídas en los recursos 6/2005 y 299/2005 .

   Mantiene que el fallo es incongruente tanto con lo solicitado por las partes, como con el contenido de la resolución recurrida, vulnerándose con ello lo dispuesto en los arts. 33.1 LJCA y 218 de la LEC, así como los art. 11.3 y 238.3 de la LOPJ .

   Esgrime que la organización sindical USO, en el suplico de su demanda, solicitaba la nulidad del artículo 4.1.b) de la Orden de 22 de enero de 2007, que consta de dos párrafos, reconociendo el segundo de ellos la condición de beneficiarios a aquellas organizaciones empresariales y sindicales que no gocen de la condición de más representativas, y operen en el ámbito de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

   Expone que la sentencia recurrida, ni en su redacción original ni en el auto aclaratorio de 15 de febrero de 2008 , nada dice sobre los posibles defectos de nulidad que afectan al segundo párrafo del art. 4.1 .b) respecto a la posibilidad de que las organizaciones sindicales que carezcan de la condición de más representativas puedan ser beneficiarias, previa suscripción de un convenio de colaboración, denominado contrato programa, de carácter trienal, cuando existan compromisos superiores al contexto de las bases aprobadas en la Orden de 22 de enero de 2007, y si dicho párrafo conculca el derecho a la libertad sindical. A su entender dicha omisión vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24 CE , así como el art. 218.2 LEC y 33.1 LJCA.

   Sostiene que la Organización Sindical USO, solicitaba en el suplico de su demanda la declaración de nulidad del art. 10.2.c) de la Orden de 22 de enero de 2007 , de la Consejería de Hacienda y Empleo, pero la resolución recurrida en su redacción originaria, nada dice ni argumenta sobre la nulidad o legalidad de dicho precepto, ni tampoco se pronuncia en el fallo sobre lo ajustado a derecho de dicho precepto.

   Alega que en los fundamentos jurídicos del auto aclaratorio de 15 de febrero de 2007 , se pronuncia sobre la legalidad de este precepto, sin embargo en el fallo del auto se limita a aclarar ""suscribir contratos programa de ejecución de planes de formación intersectoriales", debe decir "contratos de programa de ejecución de los planes de formación ocupacional sobre los que versa la Orden recurrida".

   A su entender, el fallo de la sentencia no se ve rectificado, aclarado o complementado respecto a la legalidad de los preceptos impugnados, y sigue declarando la nulidad de la resolución recurrida (toda la Orden de 22 de enero de 2007 ) por lo que se vulneran los preceptos denunciados en el submotivo anterior, por incurrir en incongruencia y falta de motivación.

   Finalmente añade en el motivo que la sentencia carece de motivación vulnerando así los arts. 218.2 y

   218.e LEC en relación art. 120.3 CE . Reputa evidente la falta de motivación porque la sentencia no entra a considerar las concretas circunstancias del caso.

   2.1. Rechaza la defensa sindical también el motivo aduciendo ausencia de incongruencia "extra petitum". Mantiene se encuentra debidamente motivada.

   3. Un tercer motivo al amparo del art. 88.1.d) LJCA considera que la sentencia vulnera lo dispuesto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, concretamente en su artículo 17.1 y 3.b) en concordancia con lo establecido en los artículos 22.2.c y 28.2 y 3 , todos ellos relacionados con los artículos 1 y 2 del Real Decreto 357/2006, de 24 de marzo , así como de su Disposición Adicional Única.

   Insiste en que si bien el auto aclaratorio de 15 de febrero de 2008 , en su fundamentación jurídica se pronuncia sobre la legalidad del art. 10.2.c) de la Orden de 22 de Enero de 2007 , lo cierto es que el fallo de la sentencia recurrida omite cualquier pronunciamiento respecto a la legalidad de dicho precepto, y declara la nulidad de la resolución recurrida, de la Orden de bases de concesión de subvenciones.

   Alega que la concesión de subvenciones en régimen de concesión directa establecido en el art.

   10.2.c) de la Orden de 22 de enero de 2007 está reconocida tanto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (art. 22.2 .c; 28.2 y 28.3), así como en el Real Decreto 357/2006, de 24 de marzo, que en su art. 1 autoriza la concesión directa de determinadas subvenciones en los ámbitos de empleo y de la formación profesional ocupacional en relación con su Disposición Adicional Única.

   Expone que no obstante lo anterior, la Sala considera que la Resolución impugnada por el Sindicato recurrente vulnera derechos constitucionales (arts. 28.1 CE , en conexión con el principio de igualdad de su artículo 14 ), interpretados y aplicados en las sentencias que señala en su fundamentación, concluye que lo procedente es declarar su nulidad (art. 62.1 .a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , y en consecuencia acoger sus pretensiones.

   A juicio de la parte, esta conclusión es errónea y disconforme a derecho, no procediendo la aplicación del art. 62.1 de la Ley 30/1992 , al no darse ninguna de las causas de nulidad allí contempladas.

   Arguye que así mismo, la sentencia recurrida infringe la Jurisprudencia aplicable al supuesto enjuiciado, y citada en el escrito de contestación a la demanda, como es la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª) de 11 de mayo de 2005 , cuyos criterios debieron ser aplicados para resolver el asunto controvertido, tal y como sostuvo la parte en la oposición a la demanda.

   3.1. Objeta la defensa de USO que no se precisa por la recurrente por que ha de entenderse que la conclusión de la sentencia es errónea. Al tiempo rechaza la lesión de jurisprudencia por cuanto la Sala apoya su razonamiento precisamente en sentencias de este Tribunal y del Tribunal Constitucional.

   4. Un cuarto motivo al amparo del art. 88.1 .c) por quebranto de las garantías procesales produciendo indefensión.

   Aduce lesión del art. 139.1 LJCA ya que le fueron impuestas las costas no obstante la estimación parcial del recurso al declararse la legalidad del art. 10.2.c) de la orden de 22 de enero de 2007 .

   4.1. Manifiesta la defensa de USO que con anterioridad a este recurso hubo otros estimatorios sobre la misma materia por lo que entiende hubo temeridad procesal. Añade que una hipotética estimación del motivo no puede conducir a la nulidad del fallo.

   Finalmente arguye que causa sorpresa que la administración autonómica no discuta en momento alguna la cuestión de fondo.

Dejamos constancia de que la sentencia de 31 de enero de 2006, identificada como

34/2006 por la Sala de instancia, recaída en el recurso contencioso administrativo 299/2005, devino firme tras ser declarada la inadmisión del recurso de casación, por no ser impugnable en casación la sentencia recurrida, mediante auto de 10 de abril de 2008, recurso de casación 1320/2006 , con rectificación de errores de fecha 10 de noviembre de 2008.

Y la sentencia de 2 de diciembre de 2005 recaída en el recurso 6/2005 sustanciado ante el TSJ de La Rioja devino firme al declararse terminado el procedimiento del recurso de casación 336/2006 mediante auto de 15 de septiembre de 2008 que aceptó el desistimiento de la parte recurrente, es decir la Comunidad Autónoma de la Rioja.

Tal es la situación de las sentencias precedentes a la aquí objeto de recurso de casación que fueron reproducidas literalmente en la aquí impugnada conduciendo a que su copia mimética incurriera en la omisión subsanada mediante auto aclaratorio ulterior.

Cabe examinar conjuntamente los dos primeros motivos, anticipando ya que no pueden estimarse.

No cabe acoger un recurso con la argumentación utilizada ya que la rectificación del fallo resulta beneficiosa para la administración recurrente en casación -demandada en instancia- respondiendo a la pretensión ejercitada por la parte demandante en su escrito de demanda.

Cierto que nada se razonó explícitamente acerca de la pretensión de nulidad de un precepto que es rechazada. Sin embargo tal omisión no ha producido indefensión real alguna a la administración autonómica que ha obtenido un pronunciamiento de confirmación de la validez del precepto. Nada, pues, puede obtener con la prosperabilidad de los motivos.

Respecto al tercer motivo se invoca infracción de la normativa subvencional mas se hace preciso tener en cuenta el derecho de libertad sindical tomado en cuenta por la Sala de instancia que constituye su razón de decidir.

En la reciente Sentencia de esta Sala, Sección Séptima de 14 de julio de 2009, recurso de casación

3794/2007 , se afirma que se " ha abordado cuestiones similares como la que aquí se enjuicia en sentencias anteriores, siendo las más recientes las de 11 de octubre de 2004 (Rec. 7552/2000), 14 de julio de 2005 (Rec. 7517/1999), 28 de septiembre de 2005 (Rec. 4855/1999) , 5 de julio de 2006 (Rec. 4050/2000) y 19 de diciembre de 2007 (Rec. 7746/2004 ).

En ellas se ha analizado la validez de las funciones y prerrogativas reconocidas a los sindicatos más representativos desde el patrón que significa la necesaria observancia del principio de libertad sindical e igualdad de trato de los sindicatos (derivado de los artículos 28.1 y 14 CE ), y a este respecto se ha distinguido entre, de una parte, las actividades de representación institucional y, de otra, el acceso a determinadas subvenciones.

En esa distinción se ha sostenido que, mientras sí es constitucionalmente válida la diferenciación que significa limitar o reconocer aquella representación institucional solamente a los sindicatos más representativos, no es lícito excluir del acceso a las subvenciones a los restantes sindicatos que no ostentan esa condición de mayor representatividad.".

Pronunciamiento que tiene su precedente en las STS de 14 de julio de 2005 y STC de 27 de junio de

2001 y que se reitera en la STS de 3 de octubre de 2007, recurso de casación 5527/2002 .

Línea similar han mantenido las SSTS de 11 de octubre de 2004, rec. de casación 7552/2000 y la citada por ésta de 20 de diciembre de 2002, rec. de casación 1542/2000 , cuya doctrina reproduce y aplica la Sala de instancia al declarar que el art. 28 en relación con el art. 14 CE prohíbe que los Sindicatos sean objeto de una discriminación como la apreciada por la sentencia de instancia.

Deslinda, por tanto el criterio de mayor representatividad, en orden a la negociación colectiva o a la representación sindical, del derecho que corresponde a cualquier sindicato a no ser excluido del acceso a las subvenciones que hayan sido establecidas en relación a actividades dirigidas a la defensa de intereses que son propios de todos los sindicatos.

No prospera el motivo.

Finalmente debe rechazarse el último motivo por cuanto las costas no son recurribles en sede casacional salvo que se acreditara un error patente con arreglo a los criterios que rigen su imposición lo que no es el caso (uno de los supuestos examinados en la STC 172/2009, de 9 de julio , cuando hay previsión legal expresa).

La Sala de instancia explicita certeramente las razones que conducen a la mencionada condena siendo razonable el criterio adoptado.

Las valoraciones anteriores obligan, conforme a lo dispuesto en el articulo 95 de la Ley de la Jurisdicción , a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente. Y al amparo del artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción se señala como cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida la cantidad de 3000 euros. Todo ello en atención; a), a que las costas se imponen por imperativo legal, y en tales casos esta Sala de acuerdo además con las normas del Colegio de Abogados de Madrid, exige una especial moderación; y b), a que la actividad de las partes se ha referido a motivos de casación sin especial complejidad. Obviamente sin perjuicio de que el Letrado pueda interesar de su cliente la cantidad que estime proceda.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,