STS, 5 de Marzo de 2010

"Esmalglass SA. (Sociedad Unipersonal)", interpuso ante esta Sala, con fecha 27 de mayo de 2008, el recurso contencioso-administrativo número 335/08 contra el Acuerdo de 15 de noviembre de 2007, de la Comisión Delegada del Gobierno para asuntos económicos, por el que declaró el incumplimiento de condiciones del expediente de subvención CS/5037P12 y la pérdida total de la subvención otorgada por importe de 1.026.818,08 euros.

En su escrito de fecha 9 de julio de 2008, la demandante pide ampliar el recurso interpuesto, a la resolución de 5 de junio de 2008, por la que se desestima el recurso de reposición. Por Diligencia de Ordenación de 21 de julio de 2008, se da traslado por cinco días para alegar sobre la ampliación solicitada, a lo que la Administración del Estado en escrito de 24 de julio manifiesta que nada tiene que objetar a la misma.

La Sala mediante Auto de fecha 29 de septiembre de 2008 , acuerda:

" Ha lugar a la ampliación del presente recurso al Acuerdo de la Comisión Delegada de Gobierno para

Asuntos Económicos de 5 de junio de 2008, y siga el recurso contencioso-administrativo sus trámites en el estado en que se encuentren. Sin costas ."

En su escrito de demanda, de 9 de enero de 2009, alegó los hechos y fundamentos de

Derecho que consideró oportunos y suplicó:

1. )Se anule la resolución de 15 de noviembre de 2007 de la COMISIÓN DELEGADA DEL

   GOBIERNO PARA ASUNTOS ECONÓMICOS por la que se declara el incumplimiento de condiciones del expediente de subvención CS/503/P12 y la pérdida total de la subvención otorgada a mi representada por importe de 1.026.818,08 euros; así como la resolución de 5 de junio de 2008 del mismo órgano por la que se desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la primera. Una y otra por no ser conformes a Derecho.

2. ) Consecuentemente con la anterior anulación, se condene a la Administración al pago del importe de la subvención de 1.026.818,08 euros, más los intereses legales de demora desde el 12 de diciembre de 2005 hasta el completo pago de la cantidad adeudada. Y todo ello con la expresa imposición de costas a la parte contraria ".

   Por primer otrosí se solicita el recibimiento a prueba del pleito sobre el siguiente punto de hecho:

   " Si las obras de ampliación de oficinas, laboratorios y naves industriales hechas por mi representada en los terrenos de su propiedad, sitos en carretera de Viver-Puerto Burriana, Km.61, se han hecho con conocimiento del AYUNTAMIENTO DE VILLARREAL y que las licencias de edificaciones en esos terrenos estaban suspendidas hasta tanto se aprobara el expediente de reparcelación urbanístico ."

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 25 de febrero de 2009, alegando los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicando a la Sala dictase sentencia "por la que se declare la desestimación del recurso y se impongan las costas a la recurrente."

Por Auto de 16 de marzo de 2009 se acuerda fijar la cuantía del presente recurso contencioso administrativo en 1.026.818,08 Euros y recibir el proceso a prueba.

Practicada la prueba declarada pertinente y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, por Providencia de 22 de enero de 2010, se nombró Ponente a la Excma. Sra. Magistrada Dª. María Isabel Perelló Doménech y se señaló para su votación y fallo el día 2 de marzo de 2010, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

El estudio del expediente administrativo desde la perspectiva del debate procesal permite identificar como relevantes los siguientes datos o circunstancias:

En el año 1997 la demandante solicitó y obtuvo una subvención en el ámbito de los Incentivos Regionales Económicos, al objeto de llevar a cabo nuevas inversiones en su actividad industrial, dando lugar al Expediente de Incentivos nº CS/0267/P12 cuyo título fue "Reutilización de Residuos y Ampliación General Fábrica (1ª fase)" por un importe de 668.880,80 euros, período de la inversión 12 de Junio de 1997 a 16 de Marzo de 2001. En el desarrollo de la inversión y en la tramitación del expediente hasta su finalización, no se detectó ningún incumplimiento. La Administración comprobó la realidad de las obras e inversiones, la subvención fué abonada a la empresa, finalizando el expediente sin incidentes el 31 de Octubre de 2002.

Por Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de fecha 11 de diciembre de 2003 se concedió a la sociedad recurrente una nueva subvención a fondo perdido por un importe de 1.026.818 Euros (resultado de aplicar el porcentaje del 8% a la inversión aprobada, de 12.835.226 Euros) conforme a lo previsto en la Ley 50/1985 de 27 de diciembre , de incentivos regionales y al amparo del Real Decreto 883/1989, de 14 de julio , de delimitación de la zona de promoción económica de Valencia, para la realización de un proyecto presentado por aquella empresa que consistía en la "optimización para la fabricación y comercialización de Fritas, Esmaltes y Colores Cerámicos".

La Dirección General de Desarrollo Industrial e Incentivos Regionales dicta resolución individual el 12 de diciembre de 2003 en la que se supeditaba el disfrute de los incentivos a la aceptación y posterior cumplimiento de las condiciones impuestas, fijándose como fecha límite para acreditar el cumplimiento de las condiciones el 12 de diciembre de 2004 y el fin de la vigencia de la concesión el 12 de diciembre de 2005. El 22 de enero de 2004 se presentó ante la Comunidad Autónoma la aceptación de los incentivos regionales.

La concesión del incentivo regional quedó supeditada al cumplimiento de ciertas condiciones generales y particulares: Como condiciones generales figuran las establecidas en el Reglamento de Desarrollo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales , aprobado por el Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre , y en el Real Decreto de delimitación de la zona promocionable a la cual se acoge (1.1 ), así como la de comunicar a la Dirección General de Análisis y Programación Presupuestaria, a través de la Comunidad Autónoma correspondiente, cuantas incidencias en relación con el expediente de incentivos o modificaciones del proyecto se produzcan hasta el total cumplimiento de las condiciones previstas en esta resolución (1.2). Se establecía también que la obligación de la empresa al cumplimiento formal de sus obligaciones fiscales y frente a la Seguridad Social y de cualesquiera otras que le sean exigibles conforme a la legislación vigente (1.4).

Como condiciones singulares se impuso a la empresa recurrente la exigencia de realizar la inversión por importe de 12.835.226,00 euros (2.2), obligación de crear 11 puestos de trabajo en el establecimiento que es objeto del proyecto (condición particular 2.3), así como mantener, al final del plazo de vigencia 368 puestos de trabajo, de los cuales, "como mínimo 333 estarán cubiertos con alguno de los tipos de contratos indicados".

El procedimiento administrativo que culminó en la resolución revocatoria ahora impugnada, tal como resulta del expediente, siguió los siguientes trámites esenciales:

El 14 de agosto de 2006, la Dirección General de Economía de la Comunidad Autónoma de Valencia emitió informe sobre el grado de ejecución del proyecto en el que se considera que la sociedad actora no había acreditado la realización de la totalidad de la inversión aprobada ni la disponibilidad de la Licencia Municipal de obras.

La Subdirección General de Inspección y Control dirigió un escrito a la actora el 2 de febrero de 2007 solicitando información previa sobre el grado de cumplimiento de las condiciones y concediéndole un plazo de 15 días para que efectuara alegaciones, trámite que fue cumplimentado por la actora el 2 de marzo de 2007.

Con base en el informe y en la documentación remitida por el órgano competente en materia de subvenciones de la Comunidad Valenciana, la Dirección General de Fondos Comunitarios acordó iniciar el procedimiento de incumplimiento de condiciones del expediente CS/503/P12 en fecha 8 de junio de 2007. Se advertía que no resultaba acreditado el cumplimiento de las condiciones que posteriormente sustentaron la decisión impugnada, concediéndose a la sociedad beneficiaria un plazo de alegaciones, la cual presentó el correspondiente escrito junto con documentación que consideró oportuna.

La Subdirección General de Inspección y Control de la Dirección General de Fondos Comunitarios del Ministerio de Economía y Hacienda elevó al Vicepresidente segundo del Gobierno y Ministro de dicho Departamento una propuesta de resolución de que se declarara la pérdida total de los beneficios concedidos a la actora.

Mediante Acuerdo de 15 de noviembre de 2007, la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos resolvió declarar el incumplimiento total de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos concedidos. Las causas fueron "que la inversión no estaba en condiciones normales a la hora de finalizar el plazo de vigencia y el incumplimiento total de de la condición de disponer de las licencias de obra, actividad y autorización ambiental integrada en relación al proyecto objeto de subvención".

Contra la resolución de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos

"ESMALGLASS, S.A." presentó recurso de reposición, que es desestimado por resolución de dicha Comisión Delegada de 5 de junio de 2008.

Además de lo expuesto, debe también resaltarse que ni en el expediente administrativo, en concreto en el informe propuesta de la Subdirección General de Inspección y Control, en el que se sustenta el fundamento de la resolución impugnada, ni en el escrito de contestación a la demanda, se llega a poner en duda que las inversiones materiales para la realización del proyecto presentado sobre optimización de la fabricación y comercialización de fritas, esmaltes y colores cerámicos se encontraran efectivamente en funcionamiento en la fecha en que ello era exigible inversión comprometida para que el proyecto se llevara a cabo; ni, en fin, que en esa instalación se hayan creado y mantenido los puestos de trabajo comprometidos, es decir, de 11 nuevos puestos, manteniendo los anteriores 368.

En esencia, a la vista del expediente y del planteamiento de las partes procesales debe entenderse, que el objeto del debate en este proceso, es la trascendencia o efectos jurídicos que la Administración vincula a la falta de licencias municipales y autorización ambiental integrada, con la consiguiente revocación que se declara en la resolución impugnada.

Centrado el debate procesal, expresando que la actora no niega la veracidad del incumplimiento de la condición referida a la ausencia de la licencia municipal de obra, de actividad y autorización ambiental integrada, pero sostiene que obtuvo las dos últimas, que aporta a autos, y respecto a la licencia municipal de obras argumenta que no le es imputable el incumplimiento, que es debido a circunstancias urbanísticas, como es la suspensión de la concesión de licencias por causa de la falta de aprobación del Proyecto de reparcelación de los terrenos en que se ubica la fábrica.

Considera la recurrente que la actuación de la Administración supone una infracción del precedente administrativo y del principio de confianza legítima por cuanto en el primer expediente en el que se concedieron los incentivos regionales para la realización de la primera fase del proyecto de mejora y optimización de su actividad industrial la Administración no exigió la presentación de las licencias municipales de obra, de actividad ni de ningún otro tipo, y tal forma de actuar generó la creencia de la no necesidad de ostentar licencia municipal alguna para obtener y disfrutar los incentivos que ahora se examinan, correspondientes a la segunda fase del mismo proyecto. La Administración en este segundo expediente exige condiciones que en el correspondiente a la primera fase no solicitó, como las licencias municipales de obra actividad y autorización ambiental integrada; con esta nueva actuación administrativa cambia su criterio precedente y vulnera la confianza legítima.

La Jurisprudencia de este Tribunal Supremo ha indicado (Sentencias de 1 de febrero de 1999, 26 de febrero de 2001, y 24 de noviembre de 2004 ), que el principio de buena fe protege la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno e impone el deber de coherencia en el comportamiento propio. Lo que es tanto como decir que el principio implica la exigencia de un deber de comportamiento que consiste en la necesidad de observar de cara al futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos, constituyendo un supuesto de lesión a la confianza legítima de las partes " venire contra factum popium ". Ahora bien, este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los "actos propios" sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el sólo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta.

Sobre la base de la doctrina expuesta no puede acogerse el argumento por un doble motivo. En primer lugar, porque, no cabe invocar los mencionados principios a supuestos, como el contemplado, en el que la empresa subvencionada actúa al margen de la legalidad sin observar las normas básicas exigibles; en segundo lugar porque no es cierto que haya existido un sorpresivo cambio de criterio de la Administración en la exigencia de los requisitos para disfrutar de los incentivos regionales, en el sentido pretendido en la demanda. El planteamiento del que parte la actora es erróneo, pues no cabe considerar que la Administración haya aceptado una situación de ilegalidad por el mero hecho de que en la anterior concesión no constatara la efectiva tenencia de los permisos necesarios.

Como no puede ser de otra manera, la concesión de los incentivos se encuentra siempre supeditada al cumplimiento por la beneficiaria de la normativa vigente, sin que quepan excepciones. Precisamente en el Acuerdo de la Comisión Delegada para Asuntos Económicos que concedió los incentivos al primer proyecto figuraba que el beneficiario debía disponer de los permisos y autorizaciones exigibles con arreglo a la normativa vigente. El mero dato de que la Administración no comprobara ciertas carencias en el anterior expediente no significa una tolerancia o aceptación de dicha situación de ilegalidad, sino tan solo el desconocimiento o ignorancia de tal extremo, pues no consta ningún dato objetivo que permita deducir que la Administración concedente tolerara conscientemente la irregular situación de la empresa subvencionada, la cual, no sólo aceptó expresamente las condiciones impuestas que le obligaban a cumplir las normas, sino que además ocultó el incumplimiento de los imprescindibles permisos administrativos. Y de tal desconocimiento no cabe extraer la consecuencia de que la Administración se encuentre vinculada en lo sucesivo a tolerar o admitir situaciones que se desarrollan al margen de la legalidad, pues se trata de una interpretación que conduce a consecuencias inaceptables e irrazonables en cuanto implica que la Administración podría otorgar subvencionar actividades que se desarrollan con clara infracción de la ley, con renuncia a los principios elementales que presiden su actuación.

En lo que se refiere al fondo de la cuestión, la recurrente admite de manera expresa que realizo la actividad industrial objeto de la subvención ahora analizada durante el periodo de vigencia sin contar con las preceptivas licencias municipales de obras, de actividad y sin haber obtenido la autorización ambiental integrada. Se produjo, y así se admite, el incumplimiento de la condición general 1.4 desde un punto de vista estrictamente jurídico, pues el tenor de aquélla es que al final del plazo de vigencia se hayan cumplido "las obligaciones fiscales y frente a la Seguridad Social y cualesquiera otras que le sean exigibles conforme a la legislación vigente". Es evidente que entre dichas obligaciones se encontraba la preceptiva de obtener las licencias de obras, actividad y autorización ambiental integrada, y su carencia determina que la actividad realizada era ilegal. No cabe calificar dichas obligaciones de meramente accesorias o secundarias, sino de autorizaciones esenciales para comprobar que la actividad industrial subvencionada se ajusta a los términos legalmente exigibles.

En el recurso de reposición y en el presente recurso contencioso-administrativo la actora expresa que la no disposición de la licencia municipal de obras no le es imputable por estar pendiente la aprobación del Proyecto de Reparcelación, que el Ayuntamiento ha consentido la realización de las obras, y, por lo demás, aporta lo que identifica como la licencia de actividad de fecha 17 de febrero de 2003 y la autorización ambiental integrada obtenida el 16 de julio de 2007.

A pesar de la acreditación actual de la autorización ambiental integrada, es cierto que la recurrente no obtuvo dichas licencias y autorización antes de concluir el período de vigencia. Y, habiendo podido solicitar dentro del plazo de vigencia del expediente una ampliación del período con objeto de cumplir estas condiciones, no lo hizo. Tampoco planteó oportunamente la empresa actora los impedimentos urbanísticos que dificultaban la obtención de la correspondiente licencia municipal, como hemos expuesto tampoco interesó ampliación del periodo para obtener su cumplimiento, que, en fin, habría puesto de manifiesto una actitud de colaboración y de buena fé en el intento de observar las condiciones exigidas. Antes bien, silencia tal impedimento que únicamente expone extemporáneamente, para justificar el incumplimiento advertido por la Administración e intenta la subsanación con unas solicitudes de licencia de obra presentadas posteriormente. Incurrió, por lo tanto, en un hecho consumado antijurídico que no puede cohonestarse con la percepción de fondos públicos gratuitos para el ejercicio de la actividad cuando ésta, en el momento exigido por la resolución que concedía el incentivo, no cuenta con las autorizaciones exigibles. Como hemos declarado en reiteradas ocasiones la actividad empresarial que con este género de subvenciones se pretende fomentar es la que se atiene a la ley, no la que la incumple anteponiendo los intereses económicos de quien gratuitamente recibe los fondos públicos.

La inobservancia de las condiciones indicadas es suficiente para apreciar el incumplimiento total de las condiciones y, consiguientemente, declarar la pérdida de la subvención reconocida según lo dispuesto en el artículo 37.4 del Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales , aprobado por el Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre , en la redacción dada por el Real Decreto 302/1993, de 26 de febrero .

Procede, pues, la desestimación del recurso contencioso- administrativo sin imposición de las costas por no apreciarse mala fe ni temeridad en el comportamiento procesal de la sociedad recurrente.

Por lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del pueblo español, nos confiere la Constitución,