STS, 21 de Enero de 2005

La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "

FALLAMOS.- Que, desestimando el recurso contencioso administrativo nº 153/99 interpuesto por la Administración del Estado, representada por el Abogado del Estado, contra el Plan de Normalización del uso del euskera de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el periodo 1998/2000, aprobado por Aucerdo del Consejo de Gobierno del Gobierno Vasco, recaído en sesión de 20 de octubre de 1.998, que fue publicado en el BOPV de 27 de noviembre de 1.998 por Resolución de 21/1998, de 27 de octubre, del Director de la Secretaría de Gobierno y de relaciones con el Parlamento; debemos:

Declarar como declaramos la conformidad al ordenamiento jurídico del apartado 7.5 del Plan de Normalización del uso del euskera en la Administración Pública de la Comunidad Autónoma del País Vaasco para el Periodo 1998/2000.

No hacer expreso pronunciamiento en cuanto a las costas."

Notificada la anterior sentencia el Abogado del Estado, presentó escrito ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación articulado en los siguientes motivos:

Al amparo de lo dispueseto en el art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , por considerar infringidos los arts. 3, apartados 1 y 2, 143, 147 y 148 todos ellos CE, el art. 20.6 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, art.5 de la Ley 10/1982, de 24 de Noviembre de la Comunidad Autónoma del País Vasco; así como las Sentencias del Tribunal Constitucional de 26 de junio de 1.986 y 13 de Noviembre de 1.997.

Solicitando finalmente sentencia estimatoria, que case la recurrida resolviendo en los términos interesados en el recurso.

CUARTO.- Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, y cumplimentado el trámite de alegación formulado a las partes, se dieron por conclusas las actuaciones, designándose como Ponente al Excmo.Sr.D.Agustín Puente Prieto y señalándose para votación y fallo la audiencia el día 7 de Diciembre de 2.004. No existiendo acuerdo en la votación, la Sala acuerda suspender el señalamiento y, al amparo de lo dispuesto en el art. 262 LOPJ, convocar Sala de Discordia para la resolución del presente recurso.

QUINTO.- Por Providencia de 10 de Diciembre de 2.004 la Sala acuerda señalar nuevamente para votación y fallo la audiencia el día 12 de enero de 2.005, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Margarita Robles Fernández, Magistrada de la Sala

Por el Abogado del Estado se interpone recurso de Casación contra la Sentencia dictada el 20 de Enero de 2.000 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en la que se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Abogado del Estado contra el Plan de Normalización del uso del Euskera de la Administración pública de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el periodo 1998/2000 aprobado por Acuerdo del Consejo de Gobierno del Gobierno Vasco en sesión de 20 de Octubre de 1.998 y publicado en el BOPV de 27 de Noviembre de 1.998.

El Abogado del Estado en su recurso contencioso administrativo impugnaba exclusivamente el punto 7.5 del citado Plan de Normalización que establece: "Los cargos públicos y personal bilingüe de la Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi y de sus organismos autónomos, garantizarán el uso del euskera en aquellos actos en que participen en función de su cargo o puesto de trabajo y que se lleven a cabo en esta Comunidad, en la Comunidad Foral de Navarra o en Iparralde".

El Tribunal "a quo" en su sentencia centraba la cuestión señalando que el debate planteado en la litis tiene relación con el principio de territorialidad en relación con el ámbito de competencias de las Comunidades Autónomas, en el marco de los art. 137 y 147.2.b) de la Constitución y de los arts. 2.2 y 20.6 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, precepto este último que establece: "Salvo disposición expresa en contrario, todas las competencias mencionadas en los artículos anteriores y en los del presente Estatuto se entiende referidas al ámbito territorial del País Vasco".

La Sala de instancia parte del punto 3.1 del Plan de Normalización del uso del Euskera aquí recurrido, que señala que su ámbito de aplicación está constituido por la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi y sus Organismos Autónomos, de ello concluye que el Plan no se configura como norma dirigida a regular los actos públicos que se celebran fuera de la Comunidad Autónoma del País Vasco, en concreto en la Comunidad Foral de Navarra y en Iparralde, sino que debe considerarse que sus únicos destinatarios han de ser los cargos públicos y personal bilingüe de la Administración de la Comunidad Autónoma y sus Organismos Autónomos, configurando por ello una regulación no territorial sino personal.

En concreto por lo que se refiere al punto 7.5 de dicho Plan objeto de impugnación argumenta en los siguientes términos: "se está ante una previsión dirigida a los cargos públicos y personal bilingüe de la propia Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, y ello en relación con la justificación de referirse a territorios en los que el euskera también forma parte de su patrimonio cultural, como se ha acreditado por la administración demandada, expresamente en relación con el Protocolo de Cooperación entre la región de Aquitania, la Comunidad Autónoma de Euskadi y la Comunidad Autónoma de Navarra, formalizado en Pamplona el 13 de febrero de 1992 y publicado en el BOPV de 17 de febrero de 1.998, donde en sus antecedentes se hace referencia a que las tres regiones disponen de un patrimonio cultural y lingüístico común.

Por todo ello, y así entendido, el precepto impugnado, esa referencia a "garantizar el uso del euskera", no puede entenderse disconforme a los preceptos constitucionales y estatutarios a los que venimos refiriéndonos, en concreto el denominado principio de territorialidad, dado que ha de entenderse queda exclusivamente referido a los funcionarios y cargos públicos que cita de la Comunidad Autónoma, sin que pueda concluirse que se extienda a terceros, debiéndose rechazar que exista una voluntad ad extra, como se defiende por el Abogado del Estado, única hipótesis que, incluso desde su punto de vista, sería la que justifica el planteamiento impugnatorio que se defiende en la demanda que, por lo dicho, aquí se rechaza. Así entendido el precepto impugnado ha de entenderse conforme al ordenamiento jurídico constitucional y estatutario.".

El Abogado del Estado articula un único motivo de recurso al amparo del art. 88.1.d) de la ley jurisdiccional por considerar infringidos los arts. 3.1 y 2 de la Constitución, así como los arts. 143, 147 y 148 de la Carta Magna. El art. 20.6 del Estatuto de Autonomía del País Vasco; la ley 10/92 de la Comunidad Autónoma del País Vasco y especialmente su artículo 5º y las Sentencias del Tribunal Constitucional de 26 de Junio de 1.986 y 13 de Noviembre de 1.997.

A los efectos de la adecuada resolución de dicho motivo de recurso parece necesario recoger la argumentación esgrimida por la Abogacía del Estado para mantener el mismo, cuando aduce que la norma impugnada no dice lo que la Sentencia de instancia manifiesta que dice. El Abogado del Estado en su recurso rebate la interpretación de dicha norma realizada por la Sala de instancia señalando: "Porque no leemos en la norma que los funcionarios de la Comunidad Autónoma puedan o deban hablar en euskera dentro o fuera del territorio de la Comunidad Autónoma, o puedan o deban escuchar y atender en euskera dentro o fuera de la Comunidad Autónoma. No es eso lo que dice. No se trata en esa norma de asegurarse que los ciudadanos vasco parlantes que se encuentran fuera de la Comunidad Autónoma del País Vasco puedan expresarse en euskera ante los funcionarios de la Comunidad Autónoma del País Vasco que estén fuera del territorio de la Comunidad. No se trata de ello. Si se tratara de ello así se diría. Pero además, si se tratara de ello, ese principio no se establecería únicamente para el territorio de la Comunidad Autónoma Vasca más para el territorio de la Comunidad Foral de Navarra más para un territorio relacionado con la Comunidad Autónoma Vasca fuera de España, sino que se diría con carácter general. Si se estuviera estableciendo un deber personal de hablar y escuchar en euskera para toda persona que preste servicio a la Comunidad Autónoma del País Vasco, se establecería con carácter universal, para esos funcionarios, tanto si están en la Comunidad Autónoma Vasca, como en cualquier territorio de España o de Europa, o de América.

Y esta reducción territorial operada por la norma, ya es en sí misma indicativa que no estamos contemplando unas condiciones personales de funcionamiento del funcionario y autoridades de la Comunidad Autónoma. No es verdad que estemos contemplando el Estatuto y la condiciones personales de estos individuos.

Pero además de ello tenemos la redacción objetiva del texto de la norma que se impugna. Porque en esa redacción objetiva se dice que esos funcionarios, no es que hablen y escuchen en euskera, sino que garantizarán el uso del euskera en todas aquellas actuaciones en las que ellos participen como funcionario o autoridades. De tal manera que como ha sostenido ya la Abogacía del Estado en su demanda, la redacción del precepto es una redacción dirigida a regular una actividad externa en la que participe el funcionario, y fuera de la Comunidad Autónoma.

Por consiguiente entendemos que existen un conjunto de elementos que nos permiten sostener que efectivamente se ha violado el principio de territorialidad establecido tanto por la Constitución, como por el Estatuto de Autonomía, como por la Ley del uso del Euskera."

De la argumentación así transcrita se deduce que el Abogado del Estado lo que realiza es una lectura del precepto impugnado distinta a la que efectúa la Sentencia de instancia, pues considera que además del sentido que le da el Tribunal "a quo", dicho precepto podría tener además otro sentido.

Así el Abogado del Estado en su argumentación parte de que en dicho punto 7.5 la Comunidad Autónoma Vasca no está contemplando unas condiciones personales de funcionamiento del funcionario y autoridades de la Comunidad Autónoma, sino que su redacción está dirigida a regular una actividad externa en la que participe el funcionario fuera de la Comunidad Vasca con lo que se violaría el principio de territorialidad.

En definitiva pues, la cuestión objeto de debate se centra en la interpretación que del precepto impugnado efectúa el Sr.Abogado del Estado, quien de la expresión "garantizarán el uso del euskera" infiere que "la redacción del precepto es una redacción dirigido a regular una actividad externa en la que participa el funcionario y fuera de la Comunidad Autónoma".

Sin embargo dicha interpretación no puede ser compartida, no pudiendo aceptarse tal vulneración del principio de territorialidad y ello por cuanto del tenor de dicho punto 7.5 debe concluirse que el mismo contiene una previsión dirigida exclusivamente a los cargos públicos y personal bilingüe de la Comunidad Autónoma del País Vasco, cuando estos, en el ejercicio de sus funciones o cargos participen en actos en que dicha Comunidad Autónoma, como tal, puede participar con facultades organizativas y que además se realicen en territorios, entre los que únicamente incluye la propia Comunidad Autónoma Vasca, Navarra e Iparralde, donde precisamente el euskera es hablado por un sector de la población, con la única finalidad de favorecer el uso de dicho idioma por los ciudadanos vasco parlantes. Para ese favorecimiento del euskera en actos en los que aunque fuera de su ámbito territorial la Comunidad Autónoma pueda legalmente participar con funciones organizativas, por la vía de Convenios o cualquier otra que sea normativamente procedente, el precepto debatido utiliza el verbo "garantizarán", expresión que, como luego se precisará, no puede ser identificada con el verbo "impondrán" o lo que es igual con el concepto de imposición (lo que por otra parte resultaría imposible al carecer de competencias al efecto fuera de su territorio), sino en el sentido de ayudar, favorecer o facilitar el uso del euskera en ámbitos geográficos lingüísticos en donde el mismo tiene carácter de lengua cooficial en parte de su territorio, con un cierto grado de implantación en la sociedad.

Antes del desarrollo de estas consideraciones que se efectúan y que coinciden con las contempladas en la Sentencia de instancia, no está de mas tener en cuenta algunas consideraciones recogidas por la Sentencia del Tribunal Constitucional 165/94 citada por la Sentencia impugnada. En ella entre otros aspectos se señala: "La resolución del presente conflicto de competencias exige primeramente realizar algunas consideraciones previas sobre la posibilidad de que las Comunidades Autónomas lleven a cabo actuaciones que se proyecten fuera del territorio de España, y más concretamente, que supongan algún tipo de conexión o relación con las instituciones de las Comunidades Europeas. Para determinar si tal posibilidad existe, y cuáles son sus límites, es necesario partir de que la estructura del Estado autonómico, o «Estado de las Autonomías», tal como resulta de la Constitución, de los Estatutos de Autonomía, y de aquellas otras normas que regulan la distribución de competencias, implica que las Comunidades Autónomas han asumido (con carácter exclusivo, o bien compartido con el Estado) un conjunto de funciones públicas -de normalización o de ejecución- que suponen la existencia de un ámbito material propio de actuación. Se ha encomendado así constitucional y estatutariamente a las Comunidades Autónomas la realización de tareas de notable amplitud y relevancia en la vida económica y social dentro de sus respectivos límites territoriales. Y, a la vista de ello, y en una primera aproximación a la cuestión más arriba planteada, no puede en forma alguna excluirse que, para llevar a cabo correctamente las funciones que tenga atribuidas, una Comunidad Autónoma haya de realizar determinadas actividades, no ya sólo fuera de su territorio, sino incluso fuera de los límites territoriales de España.........."

Es sabido que el art. 6 del Estatuto de Autonomía del País Vasco configura un régimen de cooficialidad lingüística del euskera y castellano, incluyendo el mandato a las instituciones comunes de garantizar el uso de ambas lenguas. Importa recoger lo que en tal sentido dice la Sentencia del Tribunal Constitucional 82/86 de 26 de Junio, que se considera infringida por el Abogado del Estado en su recurso y que se pronunció sobre la constitucionalidad de determinados artículos de la Ley 10/82 del Parlamento Vasco sobre la normalización del uso del euskera, en ella se dice: ".Nuestro punto de partida para enjuiciar el presente recurso ha de ser obviamente el hecho de que la Constitución de 1978 reconoce la realidad plurilingüe de la Nación española y, viendo en ella un valor cultural no sólo asumible, sino también digno de ser promovido, obtiene de dicha realidad una serie de consecuencias jurídicas en orden a la posible atribución de carácter oficial a las diversas lenguas españolas, a la protección efectiva de todas ellas y a la configuración de derechos y deberes individuales en materia lingüística. Ya el apartado cuarto de su preámbulo proclama la voluntad de «proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los derechos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones»; y el art. 20.3, en relación con la organización y el control parlamentario de los medios de comunicación públicos y el acceso a ellos, impone que se lleven a cabo en el respeto a las «diversas lenguas de España». Pero es el artículo 3 (que figura significativamente en el título preliminar) el que contiene sustancialmente la regulación constitucional en materia lingüística, en los siguientes términos: «1. El castellano es la lengua española oficial del Estado. Todos los españoles tienen el deber de conocerlo y el derecho de usarlo. 2. Las demás lenguas españolas serán también oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas de acuerdo con sus Estatutos. 3. La riqueza de las distintas modalidades lingüísticas de España es un patrimonio cultural que será objeto de especial respeto y protección».

En virtud de la remisión que hace el número 2 de este artículo a lo dispuesto en las normas estatutarias de las respectivas Comunidades Autónomas, tal regulación esencial se completa con lo que dichas normas establecen sobre la cooficialidad de las lenguas españolas distintas del castellano. De hecho, consagran dicha cooficialidad en los ámbitos de su validez los Estatutos de Autonomía del País Vasco (E. A. P. V.), de Cataluña, de Galicia, de la Comunidad Valenciana, de las Islas Baleares, y la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, para su zonas vascoparlantes, en sus arts. 6, 3, 5, 7, 3 y 9 respectivamente. Por lo que al presente caso se refiere, dispone el art. 6.1 del E.A.P.V. que «el euskera, lengua propia del País Vasco, tendrá, como el castellano, carácter de lengua oficial de Euskadi, y todos sus habitantes tienen el derecho a conocer y usar ambas lenguas».

Despréndese, pues de ello que el art. 3.1 y 2 de la Constitución y los artículos correspondientes de los respectivos Estatutos de Autonomía son la base de la regulación del pluralismo lingüístico en cuanto a su incidencia en el plano de la oficialidad en el ordenamiento constitucional español, dentro de lo que el Abogado del Estado denomina «las líneas maestras del modelo lingüístico» de la Constitución Española.

2. Hemos visto que, según el número 1 del art. 3 de la Constitución, el castellano es la lengua española oficial del Estado, y entendiéndose obviamente aquí por «Estado» el conjunto de los poderes públicos españoles, con inclusión de los autónomos y locales, resulta que el castellano es lengua oficial de todos los poderes públicos y en todo el territorio español. Aunque la Constitución no define, sino que da por supuesto lo que sea una lengua oficial, la regulación que hace de la materia permite afirmar que es oficial una lengua, independientemente de su realidad y peso como fenómeno social, cuando es reconocida por los poderes públicos como medio normal de comunicación en y entre ellos y en su relación con los sujetos privados, con plena validez y efectos jurídicos (sin perjuicio de que, en ámbitos específicos, como el procesal, y a efectos concretos, como evitar la indefensión, las leyes y los tratados internacionales permitan también la utilización de lenguas no oficiales y por los que desconozcan las oficiales). Ello implica que el castellano es medio de comunicación normal de los poderes públicos y ante ellos en el conjunto del Estado español. En virtud de lo dicho, al añadir el número 2 del mismo art. 3 que las demás lenguas españolas serán también oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas, se sigue asimismo, que la consecuente cooficialidad lo es con respecto a todos los poderes públicos radicados en el territorio autonómico, sin exclusión de los órganos dependientes de la Administración central y de otras instituciones estatales en sentido estricto, siendo, por tanto, el criterio delimitador de la oficialidad del castellano y de la cooficialidad de otras lenguas españolas el territorio, independientemente del carácter estatal (en sentido estricto), autonómico o local de los distintos poderes públicos.

3. En directa conexión con el carácter del castellano como lengua oficial común del Estado español en su conjunto, está la obligación que tienen todos los españoles de conocerlo, que lo distingue de las otras lenguas españolas que con él son cooficiales en las respectivas Comunidades Autónomas, pero respecto a las cuales no se prescribe constitucionalmente tal obligación. Ello quiere decir que sólo del castellano se establece constitucionalmente un deber individualizado de conocimiento, y con él, la presunción de que todos los españoles lo conocen. Si es inherente a la cooficialidad el que, en los territorios donde exista, la utilización de una u otra lengua por cualquiera de los poderes públicos en ellos radicados tenga en principio la misma validez jurídica, la posibilidad de usar sólo una de ellas en vez de ambas a la vez, y de usarlas indistintamente, aparece condicionada, en las relaciones con los particulares, por los derechos que la Constitución y los Estatutos les atribuyen, por cuanto vimos también que el art. 3.1 de la Constitución reconoce a todos los españoles el derecho a usar el castellano, y los Estatutos de Autonomía, en los artículos antes citados, ya sea de un modo expreso o (en el caso del catalán y de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra) implícitamente, el derecho a usar las dos lenguas cooficiales en la correspondiente Comunidad o parte de ella. En los territorios dotados de un estatuto de cooficialidad lingüística, el uso por los particulares de cualquier lengua oficial tiene efectivamente plena validez jurídica en las relaciones que mantengan con cualquier poder público radicado en dicho territorio, siendo el derecho de las personas al uso de una lengua oficial un derecho fundado en la Constitución y el respectivo Estatuto de Autonomía.

Es un hecho que, a diferencia de la Constitución de 1931 (RCL 1931\1645), cuyo art. 4 encomendaba a «las leyes del Estado» el eventual reconocimiento de derechos «a las lenguas de las provincias o regiones», y a «leyes especiales» la posible exigencia del conocimiento o uso de una «lengua regional», el art. 3.2 de la de 1978 remite la regulación de la oficialidad de las lenguas españolas distintas del castellano a los Estatutos de Autonomía de las respectivas Comunidades Autónomas, y, sobre la base de éstos, a sus correspondientes órganos competentes, con el límite que pueda proceder de reservas constitucionales expresas. Los Estatutos contienen, de esta suerte, mandatos a las correspondientes instituciones autonómicas para regular la cooficialidad de las lenguas propias de las respectivas Comunidades Autónomas. Por lo que respecta a la Comunidad Autónoma del País Vasco, el art. 6 de su Estatuto, después de establecer en su número 1 que «el euskera, lengua propia del País Vasco, tendrá como el castellano, caracter de lengua oficial en Euskadi, y todos sus habitantes tienen el derecho a conocer y usar ambas lenguas», específica en el 2 que «las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma, teniendo en cuenta la diversidad socio-lingüística del País Vasco, garantizarán el uso de ambas lenguas, regulando su carácter oficial, y arbitrarán y regularán las medidas y medios necesarios para asegurar su conocimiento». La Ley 10/1982, de 24 de noviembre, básica de normalización del uso del euskera, que, entre otros aspectos, trata de la oficialidad de éste, no es sino el desarrollo de dicha disposición estatutaria.

De cuanto llevamos dicho en este fundamento se desprende que la competencia que al Estado otorga el art. 149.1.1.ª de la Constitución no se opone a la que para las Comunidades Autónomas se deriva del art. 3.2 de la Constitución y de sus respectivos Estatutos de Autonomía, y en concreto, para el País Vasco, del juego entre el art. 3.2 de la Constitución y los núms. 1 y 2 del art. 6 de su Estatuto.

No ha de perderse de vista, por otra parte, que no cabe contraponer el castellano en cuanto lengua española oficial del Estado, y las «demás lenguas españolas» en cuanto cooficiales en las distintas Comunidades, como asuntos privativos respectivamente del Estado en sentido estricto y de las Comunidades Autónomas individualmente consideradas. Como añade el art. 3.3 de la Constitución, «la riqueza de las distintas modalidades lingüísticas de España es un patrimonio cultural que será objeto de especial respeto y protección»; respecto y protección que por definición incumben al Estado en sentido estricto y también a las Comunidades Autónomas, algunos de cuyos Estatutos de Autonomía les encomiendan, por lo demás, expresamente, garantizar el uso de ambas lenguas oficiales y adoptar los medios necesarios para asegurar su conocimiento (art. 6.2 del País Vasco antes citado; art. 3.3 del de Cataluña; art. 7.2 del de la Comunidad Valenciana) (LCV 1982\1821); todo ello sin olvidar las referencias a la protección de otras lenguas o modalidades lingüísticas no oficiales contenidas en varios Estatutos (art. 3.4 del de Cataluña en relación con «el habla aranesa»; art. 4 del de Asturias con respecto al bable (LPAS 1982\48); art. 7 del de Aragón (LARG 1982\2168) para sus «diversas modalidades lingüísticas» como «elementos integrantes de su patrimonio cultural e histórico»).".

Del mismo modo procede hacer mención a la Sentencia del Tribunal Constitucional 87/97 de 24 de Abril en la que se desestima un conflicto positivo de competencia promovido por la Generalitat de Cataluña. En dicha Sentencia se dice: "En varias resoluciones este Tribunal ha tenido ocasión de declarar que de la relación entre los arts. 3.2 CE y 3 EAC surge un mandato, una habilitación competencial -que el Tribunal ha calificado como «mandato» (STC 69/1988, fundamento jurídico 8), como «habilitación» (STC 337/1994 [RTC 1994\337], fundamento jurídico 7)- e incluso como «competencia lingüística» -STC 74/1989, fundamento jurídico 2, y fallo-, dirigido a la Generalidad de Cataluña para llevar a cabo no sólo actividades de fomento de las lenguas oficiales en la Comunidad, sino también para regular los aspectos esenciales de la cooficialidad de las mismas.

En efecto, la Constitución en su art. 3.2 remite a los Estatutos de Autonomía de las Comunidades con lengua propia distinta del castellano la decisión sobre la declaración de la oficialidad de esa lengua y acerca de su régimen jurídico. A su vez los Estatutos concretan esta remisión constitucional mediante preceptos, situados en los títulos preliminares respectivos, en los que, después de efectuar la declaración de la oficialidad de la lengua propia de la Comunidad y reiterar la del castellano, lengua oficial común, incluyen un mandato dirigido a las correspondientes instituciones autonómicas de gobierno para que adopten las medidas necesarias en orden a asegurar el conocimiento de ambos idiomas y garantizar la plena igualdad en lo que se refiere a los derechos y deberes lingüísticos de los ciudadanos, así como el uso normal y oficial de las lenguas oficiales.

Así, por ejemplo, en la STC 74/1989 se ha declarado que «del juego del art. 3.2 de la Constitución y del art. 3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña -en el que han de verse contenidos "mandatos a las correspondientes instituciones autonómicas para regular la cooficialidad de la lengua propia" deriva la competencia lingüística de la Generalidad, que resulta de esta forma habilitada para determinar el alcance de la cooficialidad, por lo que no cabe hablar de actuación fuera de la esfera competencial de la Comunidad Autónoma, cuando ésta prevé consecuencias lógicas que resultan de la declaración de cooficialidad» (fundamento jurídico 3). La declaración de que del art. 3.2 CE y art. 3 EAC -y homólogos de otros Estatutos como el 6 EAPV (RCL 1979\3028; ApNDL 10500 y LPV 1980\10) y 5 EAG (RCL 1981\990; ApNDL 6673 y LG 1981\631)- deriva una habilitación para regular «el alcance y los efectos de la cooficialidad» se reitera en las SSTC 82/1986, fundamentos jurídicos 5 y 8; 56/1990, fundamento jurídico 40; 123/1988, fundamento jurídico 5; y, más recientemente, 337/1994, fundamento jurídico 7. Este mandato ha sido actuado por las Comunidades Autónomas con lengua oficial propia a través fundamentalmente de las respectivas leyes de normalización lingüística.".

En el marco normativo expuesto y atendido el art. 6.2 del Estatuto de la Comunidad Autónoma del País Vasco, se dicta el Plan de Normalización del uso del Euskera de la Administración pública de la CAV que nos ocupa.

El punto 3.1 de dicho Plan establece que su ámbito de aplicación está constituido por la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi y sus organismos autónomos, por lo que deviene evidente que dicho Plan se adopta para la Administración autonómica vasca afectando a su propia organización.

El punto 7 controvertido dice en su integridad: "Los cargos públicos y personal bilingüe de la Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi y de sus organismos autónomos garantizarán el uso del euskera en aquellos actos en que participen en función de su cargo o puesto de trabajo y que se lleven a cabo en esta comunidad, en la Comunidad Foral de Navarra o en Iparralde.

Así mismo, la Administración procurará que, siempre que sea posible, el personal designado para la participación en este tipo de actos posea conocimientos de euskera suficientes".

Aun cuando sólo se impugna el apartado 1 resulta evidente que dicho punto no tiene por objeto regular los actos públicos que se celebren además de en la Comunidad Autónoma Vasca, en la Comunidad Foral Narrava o en Iparralde, sino que tiene por únicos destinatarios a los cargos públicos y personal bilingüe de la Administración de la Comunidad Autónoma y de sus Organismos autónomos y que por tal motivo se inserta en su estatuto particular. Es sin duda no una ordenación de tipo territorial sino de tipo personal, propia de la relación de sujeción especial de los cargos y empleados públicos que va dirigida exclusivamente a los funcionarios y cargos bilingües de la Comunidad Autónoma Vasca y sus organismos autónomos, en cuanto actúan como representantes de dicha Comunidad Autónoma Vasca en actos en los que la misma pueda legalmente participar con funciones organizativas, resultando razonable que en el proceso de normalización del uso del euskera se contemple la actuación de dichos funcionarios públicos y cargos bilingües de la Comunidad Autónoma Vasca en territorios en los que el euskera también forma parte de su patrimonio cultural, como se evidencia, en relación con el Protocolo de Cooperación entre la región de Aquitania, la Comunidad Autónoma de Euskadi y la Comunidad Autónoma de Navarra, formalizado en Pamplona el 13 de febrero de 1.992 y publicado en el BOPV de 17 de febrero 1998, donde en sus antecedentes se hace referencia a que las tres regiones disponen de un patrimonio cultural lingüístico común.

Se trata pues de una medida tendente a fomentar el uso del euskera y dirigida a los funcionarios públicos que en el ejercicio de su función representen a la Comunidad Autónoma Vasca, todo ello en el marco del art. 6.2 del Estatuto de Autonomía en los términos a que hacía mención la Sentencia 82/86 del Tribunal Constitucional.

Por lo demás, se ha recogido ya el tenor de la Sentencia del Tribunal Constitucional 165/94 que incluso determina que para el ejercicio de las funciones que tenga atribuidas pueda una Comunidad Autónoma realizar determinadas actividades fuera de su territorio, incluso fuera de España. En el ejercicio pues de actividades en que pueda participar la CAV representada por sus funcionarios o cargos públicos bilingües en Navarra o Iparralde, resulta aplicable en cuanto a dichos funcionarios el punto 7.1 del Plan de Normalización, lo que se traduce en que estos garanticen el uso del euskera y ese "garantizarán" es obvio que en el contexto a que nos venimos refiriendo solo puede referirse a promover, facilitar o favorecer su uso, nunca a una imposición que en ningún caso sería posible al actuar fuera del ámbito territorial de su Comunidad, pues como el propio Gobierno Vasco reconoce en su escrito de oposición al recurso los referidos funcionarios no pueden "exigir" el uso del euskera ya que "carecen de potestades públicas, la dotación de medios personales o materiales para que resulte efectivo, es decir, hay que excluir que les confiera poder político sobre situaciones o sujetos situados fuera de su ámbito territorial de competencias.".

La expresión garantizarán utilizada por la norma que se impugna, debe pues ser interpretada con arreglo a lo dispuesto en el articulo 3 del Código Civil atendiendo no sólo al sentido gramatical de la palabra sino también atendiendo al significado que a dicha palabra se le da en las restantes normas autonómicas y muy especialmente en la Ley de Normalización Lingüística. Sobre esta base la palabra garantizar tiene el significado de asegurar, hacer posible a terceras personas algo o alguna conducta. En el caso de la Ley de Normalización Lingüística hacer posible que los particulares usen de lengua determinada en sus relaciones.

Pues bien, así entendida la palabra "garantizarán", de la norma que nos ocupa no cabe otra interpretación que la de entender que lo que en ella se establece es que los funcionarios y cargos públicos bilingües de la Comunidad Autónoma harán posible, en los supuestos a que la norma se refiere, que los particulares usen el Euskera como vehículo propio de expresión, imponiendo a aquellos el deber personal de utilizar esta misma lengua con lo que es claro que la norma solo tiene aplicación en territorios en que el euskera se utilice en mayor o menor medida. La norma no solo no tiende a otorgar a los funcionarios y cargos públicos vascos, ni a las autoridades vascas, competencias organizativas extraterritoriales en relación con actos organizados fuera del territorio de la Comunidad Autónoma por autoridades u organismos ajenos a la Administración Autonómica que dicta la norma, interpretación única en la que el Sr. Abogado del Estado fundamenta el recurso de casación, sino que ni siquiera impone el deber del uso del euskera a sus funcionarios o cargos públicos en general, sino exclusivamente a aquellos que sean bilingües y con la única finalidad de asegurar la posibilidad de su uso por terceros en territorio que por razones de proximidad geográfica puedan tener del euskera como lengua propia.

Así entendido el precepto es perfectamente ajustado a derecho y así lo asume el propio Sr. Abogado del Estado en su escrito del recurso al que antes nos hemos referido, cuando afirma que nada habría que objetar si de lo que se trata es de imponer a los propios funcionarios el uso del euskera en actos celebrados en los territorios ajenos a la Comunidad Autónoma de que emana la norma.

Pero es mas, y abundando en lo expuesto lo hasta aquí dicho hace que el precepto que nos ocupa lleve implícito el que el deber que se impone a los funcionarios y cargos públicos bilingües solo pueda ser efectivo en aquellos actos en que, en virtud de convenio entre los distintos territorios a que la norma se refiere, sean las Autoridades del País Vasco quienes ostente facultades organizativas, pues en otro supuesto es obvio que deberán ajustarse en su participación a lo que quien ostente las competencias establezca.

Esta interpretación, que repetimos entendemos responde a los criterios establecidos en el artículo 3 del Código Civil para la interpretación de las normas jurídicas, no sólo hace que la norma impugnada sea conforme al ordenamiento jurídico sino que sin duda es la que le ha dado la propia Comunidad Autónoma de Navarra que no consta, pese a la antigüedad de la norma, que tiene más de seis años de vigencia, haya planteado conflicto alguno de competencias, lo que sin duda habría hecho caso de entender que la interpretación correcta es la que sostiene el Sr. Abogado del Estado en su recurso o bien que esta hubiera sido la interpretación que la Comunidad Autónoma del País Vasco hubiese pretendido hacer en algún momento al poner en practica la norma a lo largo de los más de seis años de vigencia a la misma.

Ni un solo argumento jurídico da el Sr. abogado del Estado en su recurso para sostener la interpretación que mantiene y afirmar que la Comunidad Autónoma del País Vasco se extralimita en sus competencias desde el punto de vista territorial mediante una norma dirigida a regular una actividad externa, en la que participen funcionarios o cargos públicos de la Comunidad, simplemente se limita a efectuar tal afirmación y en base a ello sostener el recurso de casación por lo que decaída la premisa decae también la conclusión.

De lo hasta aquí expuesto debe concluirse que el punto impugnado no dice lo que el Abogado del Estado considera que dice, y no siendo ello así es obvio que no cabe apreciar la infracción de los preceptos constitucionales y estatutarios ni de las Sentencias del Tribunal Constitucional a que aquel se refería en su motivo de recurso de casación que, consiguientemente, debe ser desestimado.

La desestimación del recurso interpuesto determina la imposición de una condena en costas a la parte recurrente en aplicación del art. 139 de la ley jurisdiccional.

Las razones de nuestra discrepancia con los argumentos de la sentencia recurrida exigen examinar, ante todo, los términos en que el debate ha sido planteado en el presente recurso de casación y que aparecen recogidos en los tres primeros fundamentos de derecho de la sentencia de la que, con todo respeto para la opinión mayoritaria, discrepamos.

Como en el fundamento de derecho segundo de la sentencia mayoritaria se recoge, el Abogado del Estado articuló un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por considerar infringidos los artículos 3.1 y 2 de la Constitución, así como los artículos 143, 147 y 148 del propio texto Constitucional; y el artículo 20.6 del Estatuto de Autonomía del País Vasco y la Ley 10/82 de la Comunidad Autónoma del País Vasco, especialmente su artículo 5º, y las Sentencias del Tribunal Constitucional de 26 de junio de 1.986 y 13 de noviembre de 1.997.

Como se expresa en el escrito de interposición de este recurso de casación no está en cuestión en el mismo, puesto que ello constituye el punto de partida de la sentencia recurrida, la existencia y reconocimiento del principio de territorialidad como base y ámbito del ejercicio de las competencias de la Comunidades Autónomas; tanto la recurrida como la presente sentencia parten de la reafirmación de tal principio. La discrepancia surge de la interpretación que de la norma recurrida se ofrece en el escrito interpositorio y en ambas sentencias, puesto que en el primero afirma el Abogado del Estado recurrente que, frente al criterio de la sentencia recurrida, confirmado por el de la mayoría, la norma objeto del presente recurso se excede en su literalidad del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco, de tal manera que, como sostuvo ya la Abogacía del Estado en su demanda, la redacción del precepto está dirigida a regular una actividad externa en la que participe el funcionario fuera de la Comunidad Autónoma.

No se trata, en resumen, de cuestionar la posible interpretación derivada del texto de la disposición recurrida entendido éste como una imposición del uso del euskera; se trata, por el contrario, de denunciar una regulación realizada por una Comunidad Autónoma fuera de su ámbito territorial propio y referida a actos celebrados en territorio ajeno a dicho ámbito territorial como es el de Navarra y el que, en términos difusos, se define como Iparralde (concepto éste que carece de definición en el ordenamiento jurídico español y de uso exclusivamente político para indicar, según parece, territorio ajeno al ámbito territorial español y que se identifica, al menos en parte, con la región francesa de Aquitania).

En definitiva, y en síntesis, no se denuncia la imposición de una lengua, el euskera, por parte de funcionarios y autoridades de la Administración y el Gobierno Vasco, sino el exceso cometido al regular la actuación de esas personas fuera del ámbito territorial limitado de la Comunidad Autónoma Vasca. Exceso que, en sí mismo, afecta al acto en que participen fuera del territorio y, evidentemente, a los terceros concurrentes al mismo.

Sostiene la sentencia recurrida, y se reafirma por la que es objeto de nuestra discrepancia, que la norma impugnada contiene simplemente un precepto referido a personas ligadas con un estatuto de sujeción especial con la Administración y el Gobierno Vasco, afirmando en tal sentido la sentencia recurrida que ello no puede entenderse disconforme con los preceptos constitucionales y estatutarios y, en concreto, con el principio de territorialidad "dado que ha de entenderse queda exclusivamente referido a los funcionarios y cargos públicos que cita de la Comunidad Autónoma, sin que pueda concluirse que se extienda a terceros, debiéndose rechazar que existe una voluntad ad extra".

Por su parte, la sentencia de que discrepamos coincide con la línea argumental de la recurrida y afirma que "La expresión garantizarán utilizada por la norma que se impugna debe pues ser interpretada con arreglo a lo dispuesto en el artículo 3 del Código Civil atendiendo no sólo al sentido gramatical de la palabra sino también atendiendo al significado que a dicha palabra se le da en las restantes normas autonómicas y muy especialmente en la Ley de Normalización Lingüística. Sobre esta base -sigue diciendo la sentencia- la palabra garantizar tiene el significado de asegurar, hacer posible a terceras personas algo o alguna conducta. En el caso de la Ley de Normalización Lingüística, hacer posible que los particulares usen de lengua determinada en sus relaciones».

Es, precisamente, esa necesaria referencia a terceras personas, naturalmente ajenas a los funcionarios y cargos de la Administración y del Gobierno del País Vasco, la que determina, como sostiene el Abogado del Estado, que el precepto contiene una regulación ad extra; y es, precisamente, esa regulación la que hace incurrir a la norma en clara vulneración del principio de territorialidad que establecen los preceptos constitucionales y legales que cita como infringidos por la sentencia recurrida el Abogado del Estado en su recurso de casación.

Por lo demás, tanto la sentencia de instancia como la redacción de la recaída en este proceso contienen una interpretación marcadamente voluntarista, con ánimo de salvar esa manifiesta infracción del principio de territorialidad afirmando ésta que «así entendida la palabra "garantizarán" de la norma que nos ocupa no cabe otra interpretación que la de entender que lo que en ella se establece es que los funcionarios y cargos públicos bilingües de la Comunidad Autónoma harán posible, en los supuestos a que la norma se refiere, que los particulares usen el euskera como vehículo propio de expresión, imponiendo a aquéllos el deber personal de utilizar esa misma lengua con lo que es claro que la norma sólo tiene aplicación en territorios en que el euskera se utilice en mayor o menor medida». Y añade la sentencia que «La norma no sólo no tiende a otorgar al funcionario y cargos públicos ni a las autoridades vascas competencias organizativas extraterritoriales en relación con actos organizados fuera del territorio de la Comunidad Autónoma por autoridades u organismos ajenos a la Administración Autonómica que dicta la norma, interpretación única en la que el Sr. Abogado del Estado fundamenta el recurso de casación, sino que ni siquiera impone el deber del uso del euskera a sus funcionarios o cargos públicos en general, sino exclusivamente a aquellos que sean bilingües y con la única finalidad de asegurar la posibilidad de su uso por terceros en territorio que por razones de proximidad geográfica puedan tener el euskera como lengua propia».

La propia redacción de la Sentencia está señalando claramente que la norma contiene una necesaria referencia a terceros en relación con actos en que participen en territorio ajeno a la Comunidad a que extiende su competencia la Comunidad Autónoma Vasca y es ello, precisamente, y aunque se suprima todo matiz imperativo de imposición, lo que hace que la norma incurra en las infracciones denunciadas por el Abogado del Estado, infracciones que no se legitiman ni justifican por el hecho de que se refiera a territorios colindantes con el de la Comunidad Autónoma Vasca y que tengan el euskera como lengua propia.

Por exigencia interpretativa del artículo 3.1 del Código Civil ha de hacerse referencia al contexto de la norma en cuyo ámbito se dicta la recurrida interpretada la misma atendiendo al espíritu y finalidad que la misma contiene. En tal sentido resulta especialmente significativo considerar que las normas reguladoras de la función pública en el ámbito de la Comunidad Autónoma Vasca (Ley 6/1.989 de dicha Comunidad) contienen un precepto, el artículo 97, conforme al cual "el euskera y el castellano son las lenguas oficiales en las Administraciones Públicas vascas, y éstas vendrán obligadas a garantizar en sus relaciones, tanto internas como externas, la utilización de ambas". En términos análogos se expresa el artículo 6.2 del Estatuto de Autonomía del País Vasco cuando declara que "las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma, teniendo en cuenta la diversidad sociolingüistíca del País Vasco, garantizarán el uso de ambas lenguas (el castellano y el euskera), regulando su carácter oficial, y arbitrarán y regularán las medidas y medios necesarios para asegurar su conocimiento. Y el artículo 5.3 de la Ley 10/82 de 24 de noviembre, básica de Normalización del Uso del Euskera impone que "los poderes públicos garantizarán el ejercicio de estos derechos (referidos al uso del euskera y el castellano) en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma a fin de que sean efectivos y reales", reafirmando el artículo 6 de dicha Ley que "se reconoce a todos los ciudadanos el derecho a usar tanto el euskera como el castellano en sus relaciones con la Administración Pública en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, y a ser atendidos en la lengua oficial que elijan". En análogos términos el Decreto 224/1.989 de 17 de octubre del Gobierno Vasco, en su Disposición Adicional quinta establece que "las Administraciones Públicas Vascas vendrán obligadas a garantizar la utilización del euskera y el castellano en aquellos servicios públicos cuya prestación se lleve a cabo por entidades dependientes de éstas"; y la Disposición Adicional cuarta del Decreto 86/97 de 15 de abril sobre el Proceso de Normalización del uso del euskera en las Administración Públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco dispone que "las sociedades públicas y los entes públicos de derecho privado dependientes de las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma de Euskadi que presten servicios públicos vendrán obligados a garantizar la utilización del euskera y del castellano en aquellos servicios que conlleven una relación directa con el usuario".

En el contexto de estas normas se dicta la que es objeto de debate en el presente recurso y su comparación con las mismas pone de relieve el exceso cometido por la recurrida al extender la regulación del uso del euskera fuera del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco, con lo que se está vulnerando, además, la clara competencia que la Ley Orgánica 13/82 de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Fuero, concede a Navarra en relación con la utilización del uso del castellano y el vascuence a que se refiere su artículo 9 y que se desarrolla en Ley Foral 18/1.986 de 15 de diciembre, cuyo artículo 5 apartado 1.c) prevé en Navarra, además, una zona no vascófona integrada por los restantes términos municipales no mencionados con anterioridad, en cuya zona y de conformidad con lo que dispone el artículo 17 del Decreto Foral 70/1.994 de 21 de marzo, todas las actuaciones, impresos, sellos, documentación, notificaciones, comunicaciones, señalización, rotulación, publicaciones y publicidad de las Administraciones Públicas de la zona no vascófona y de las entidades de derecho público a ellos vinculadas se realizarán en castellano.

Quiere decirse con lo expuesto que, aún sin entender que la redacción del precepto suponga una imposición del uso del euskera fuera del territorio a que extiende su competencia la Comunidad Autónoma Vasca, es lo cierto que en cuanto afecta a terceros y a actos en que estos concurran, la competencia para su regulación, dentro del ámbito territorial de la Comunidad Foral de Navarra, corresponde a ésta y no a la del País Vasco habiéndose producido, por tanto, la invasión competencial territorial que el Abogado del Estado denuncia en su escrito de interposición.

El criterio expuesto se encuentra refrendado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que en la Sentencia 86/1.989 declaró que las cláusulas de territorialidad que contienen los Estatutos de Autonomía son delimitadoras de las competencias que éstos les atribuyen y que las competencias del Gobierno Vasco, de conformidad con el artículo 20.6 de su norma estatutaria, se entienden referidas al ámbito territorial del País Vasco. Y si bien es cierto que a paliar los efectos de una interpretación literal y rigorista de estos preceptos, tiende la jurisprudencia de que se hace eco la Sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de noviembre de 1.997, es lo cierto también que, con ello se trata de impedir que las Comunidades Autónomas se vean privadas de "adoptar decisiones que puedan producir consecuencias de hecho más allá de su territorio, pues ello equivaldría a privarles de toda capacidad de actuación". Mas, como afirma esa Sentencia, "es ahí donde tiene sentido y donde termina su alcance". Pero lo que no cabe es vulnerar el principio de territorialidad a través de una disposición que, so pretexto de regular funciones del personal al servicio de una Comunidad Autónoma, se refiere directamente a actos a celebrar fuera del ámbito territorial que enmarca, concreta y delimita su competencia.

En nada altera la anterior conclusión la existencia del convenio que la sentencia recoge celebrado entre la Comunidad Autónoma del País Vasco, la de Navarra y la Región de Aquitania y en el que, simplemente, se recoge la referencia a una lengua de uso común en todos esos territorios, puesto que con ello no se altera el principio de territorialidad constitucionalmente proclamado y desarrollado en la legislación española. Y ello independientemente de que no consta ni se alega más que su publicación en el Boletín Oficial del País Vasco y no en el del Estado, lo que tendría, además, los efectos previstos en el artículo 2 del Real Decreto 1.317/1.997 de 1 de agosto. En nada altera la cuestión referida a la ilegalidad de la norma impugnada el hecho de que no conste que la Comunidad Foral de Navarra haya planteado conflicto de competencia, con mayor motivo cuando a dicha Comunidad no se le dió traslado, en su condición de interesada, del recurso de instancia interpuesto por la Administración del Estado que, en el ejercicio de su legitima competencia, en ningún caso cuestionada por vía de una falta de legitimación de la misma, defendió el reparto competencial territorial establecido en la Constitución al impugnar la norma cuestionada que, en sí misma, desde luego, no lleva implícita -contra lo que sostiene la mayoría-, la existencia de ningún convenio entre los territorios a que la misma se refiere, y mucho menos la existencia de unas facultades organizativas por parte del personal del País Vasco, no bastando con que las mismas, en los actos que participe ese personal fuera de su territorio, se hayan de adaptar a las competencias legalmente establecidas, como declara la sentencia de que discrepamos, pues ello resulta obvio, mas no enerva la conclusión de que en sí misma la norma contiene un exceso en la regulación, al margen del territorio propio, del ejercicio de la competencia en materia lingüística.

En conclusión, entendemos que procede la estimación del recurso de casación, así como casar la sentencia de instancia, y en su lugar dictar otra por la que, resolviendo el debate en los términos planteados, se de lugar a la estimación del recurso contencioso administrativo interpuesto por el Abogado del Estado y, en consecuencia, se anule la norma recurrida en lo que se refiere a los términos "Navarra" e "Iparralde" contenidos en la misma. Sin que haya lugar a condena en costas en la instancia ni en esta casación en virtud de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción.

Dado en Madrid, en la misma fecha de la sentencia de la que se discrepa.

Voto Particular

VOTO PARTICULAR

VOTO PARTICULAR que formula el Magistrado de la Sección Sexta, Sala Tercera del Tribunal Supremo, Don Francisco González Navarro a la sentencia dictada, con fecha 21 de enero del 2005, por dicha Sección, en el recurso número 5267/2000.

1. Debo empezar recordando que, durante el debate que precedió a la adopción del fallo cuya votación y conclusión cuestiono en este voto discrepante, hice notar la conveniencia de ajustarse a los cánones hermenéuticos que establece el -no por humilde y hasta modesto, menos importante- artículo 3º del Código civil. Este precepto -que marca al operador jurídico, tanto si es un teórico puro del derecho o un abogado en ejercicio, un administrador público o un juez integrante de un Tribunal, unipersonal o colegiado, el camino que debe seguir su discurso dialéctico, establece lo siguiente en su número 1, que es el que aquí me interesa traer a colación: «Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas».

   Nótese que no estoy diciendo que ese artículo 3º del Código civil contenga una norma cuya inaplicación o empleo inadecuado pueda invocarse como motivo casacional. Y hago esta advertencia por dejar claro que no ignoro que la Sala 1ª de este Tribunal Supremo de España tiene reiteradamente dicho -por ejemplo en la STS de 7 de febrero de 1992 (Ar. 1197), con cita de otras sentencias- que «el artículo 3.1 del Código civil no es una ley directamente aplicable al caso del pleito, por lo que dicha norma sólo de manera general es vinculante para el juez, y su violación no permitiría su cita directa a efectos de casación».

   Pero ello no quiere decir, ni dice, que el juez pueda prescindir, sin más de seguir las reglas que en dicho precepto se contienen, pues semejante proceder, no sólo sería imprudente, sino que fácilmente podría llevarle a establecer conclusiones arbitrarias.

   Pues bien, ese artículo 3 del Código civil pone a disposición del juez dos principios hermenéuticos, dos apotegmas lógicos: el apotegma in clariis y el apotegma nisi tota lege perspecta.

   A mi modo de ver, la sentencia de la que discrepo o bien no ha aplicado o bien ha hecho un uso inadecuado de esos dos principios hermenéuticos.

2. En definitiva, lo que en este pleito se viene debatiendo es si el punto 7.5 del Plan de Normalización del uso del euskera de la Administración Pública de la Comunidad autónoma del País Vasco para el periodo 1998/2000 (aprobado por el Consejo de Gobierno del Gobierno Vasco, en 20 de noviembre de 1998) (punto 7.5 que transcribe la sentencia de la que discrepo en el párrafo segundo de su F.J.1º) supone o no una invasión de las potestades y competencias de la Comunidad foral de Navarra por parte de la Comunidad autónoma del País Vasco [Dejo fuera, por razones fácilmente explicables, la invasión de potestades y competencias de las regiones de Aquitania (o, en su caso del Estado francés), en la medida en que la norma impugnada en la instancia obliga también a los funcionarios del País vasco a «garantizar» el uso del vascuence unificado en esa parte del territorio francés al que el citado Plan alude con el vocablo - geográficamente nada preciso- de IPARRALDE]. Y, precisamente, lo más suculento del debate ante este Tribunal de casación ha versado sobre el significado del significante verbal «garantizar».

   Pues bien, contra el parecer de los cinco magistrados que, con su voto mayoritario, han determinado el sentido del fallo del que discrepo, sostuve en ese debate -y lo ratifico ahora en este voto discrepante- que el significado literal del verbo «garantizar» es absolutamente líquido, -lo que, como luego se dirá, con apoyo jurisprudencial, impide atribuirle un significado distinto- y, por ello la sentencia impugnada tendría que haber sido anulada por este Tribunal de casación, ya que la norma que esa sentencia consideró conforme al ordenamiento jurídico invade potestades y competencias que corresponde a la Comunidad foral de Navarra, que es quien - constitucional y estatutariamente- tiene potestad y competencia para «garantizar» el uso del vascuence unificado en su territorio. Pero es que, además, y como se verá también, aunque admitiéramos -a efectos puramente dialécticos- que no bastara el significado literal para resolver el problema, una interpretación contextual de ese punto 7.5 del Plan de Normalización de que aquí se trata, permite comprobar que el significado que, en realidad de verdad, da a ese vocablo el precepto impugnado en la instancia es el de habilitar a los cargos públicos y a los funcionarios vascoparlantes («personal bilingüe» dice la norma) de la Comunidad autónoma del País Vasco para ejercer potestades públicas fuera del territorio de dicha Comunidad (y más concretamente en Navarra y en esa parte del territorio francés al que se alude con la designación de IPARRALDE), con lo que de hecho -y en lo que aquí interesa- se les está no sólo autorizando, sino imponiéndoles el deber -el verbo «garantizar» está usado en imperativo- de invadir potestades y competencias que el Antiguo Reino de Navarra ostenta hoy en virtud de la Constitución española y de la Ley de Amejoramiento por la que se rige.

3. Empezaré, pues, por demostrar que la sentencia de la que discrepo no ha aplicado el apotegma in clariis conforme al cual cuando el sentido literal de las palabras es claro no cabe atribuirle un significado distinto.

   Como es sabido, el intérprete de una norma se encuentra ante una situación de incertidumbre cuando la norma jurídica cuyo sentido se trata de averiguar no prescribe nada acerca del problema planteado, o cuando es ambigua u oscura. En el caso que nos ocupa prescripción hay, pero ¿ puede en verdad decirse que hay ambigüedad (sea lexical, sintáctica o estructural)? ¿Puede afirmarse que el vocablo «garantizar» necesita de aclaración porque es su significado oscuro?

   Los cinco colegas de cuyo parecer hemos discrepado los otros cuatro magistrados que, con ellos, hemos integrado la Sala de discordia han llevado a cabo un honesto esfuerzo discursivo, pero cuya metodología y conclusiones no comparto, para sostener que el citado Plan de normalización ha querido decir en ese precepto algo que literalmente no dice, con lo que atribuyen a la norma un sentido que no es, ni de lejos, el que resulta de un texto que en modo alguno es oscuro sino clarísimo.

   Debo por eso recordar -recordar, digo, porque se trata de cosas elementales y, por lo mismo, archisabidas pues andan en monografías, tratados, y hasta en manuales- que la peculiaridad semántica del derecho radica en que, salvo unos pocos y, en ocasiones, imprecisos conceptos, el derecho opera con el lenguaje usual y por eso el derecho romano y el intermedio decían ya que «los nombres (nomina: aquí, para el caso: "garantía" y su derivado verbal "garantizar") deben entenderse, no según el parecer de unos pocos, sino ex communi usu, según el uso que se les da comúnmente. Porque el lenguaje del Derecho no es un metalenguaje, sino el mismo lenguaje que usa el pueblo llano, el del hombre de la calle. Cierto es que no han faltado intentos - meros desiderata las más de las veces- de construir un metalenguaje jurídico. Y cierto es también que, posiblemente, si tal lenguaje existiera, podría facilitarse la labor del operador jurídico -objetivo muy importante en casos de traslación de un texto legal de una lengua a otra por la necesidad de evitar los errores derivados de la existencia de lo que los lingüístas denominan «falsos hermanos», como también en los casos de distinta amplitud semántica de vocablos que, sólo, aparentemente son coincidentes; problema que, por lo demás, se presenta cotidianamente en los casos de cooficialidad lingüística-. Pero no es menos cierto que esas, hipotéticas o reales, ventajas del metalenguaje se ven ampliamente superadas por los inconvenientes que supone para la comprensión de las normas jurídicas por todos y cada uno de sus destinatarios. La ley habla, no sólo para juristas, sino para todos los miembros de la comunidad humana que por esas normas han de regirse, para todos y cada uno de sus destinatarios, que son quienes han de cumplirlas, adaptando a ellas sus decisiones con trascendencia jurídica. Y por eso el mensaje, normalmente imperativo, en que la ley consiste debe ser expresada en el lenguaje que esos destinatarios pueden entender. Un lenguaje que puede ser, incluso, un lenguaje sólo inteligible por quienes componen una profesión o ejercen una actividad económica determinada (los médicos, la gente de la mar, el hombre del campo).

   Y siendo esto así, siendo el lenguaje del Derecho -salvo contadas excepciones- el mismo lenguaje del hombre de la calle, se comprende que desde tiempo inmemorial, al menos en los países de sistema romanista, como es el nuestro, haya tenido vigencia la regla in clariis no fit interpretatio, un apotegma que proscribe atribuir un sentido distinto a las palabras cuando su sentido literal es claro. Y se comprende también que perteneciendo los vocablos «garantía» y «garantizar» al lenguaje usual, non ex opinionibus singulorum, sed ex communis usu [...] exaudire debent: se hacen claras entendidas según el uso común y no conforme a opiniones particulares. Y se comprenderá, por último -y es lo que aquí importa- que si he redactado este voto particular es en primer lugar porque, aparte de que esa extralimitación extraterritorial que luce en el punto 7.5 contradice el ámbito territorial que el propio Plan delimita en su punto 3.1, el significado del verbo «garantizar» es claro, no ya para el jurista experto sino también para el honesto menestral ayuno de saber jurídico «Garantizar» -leemos en el Diccionario etimológico de la Lengua Española, de J. Casares- es «Acción y efecto de asegurar eficazmente el cumplimiento de lo estipulado/Fianza, prenda/Cosa que ofrece seguridad o protección». Y si, remontándonos en el tiempo, buscamos en el llamado Diccionario de Autoridades, publicado por la Real Academia de la Lengua Española en 1732, encontramos ya las voces «garante» y «garantía» (no así el verbo «garantizar») donde leemos esto:«Garante. f. m. El Príncipe que se constituye fiador de la observancia de lo que se promete en los tratados de paces; y ya vulgarmente el que se constituye fiador de alguna cosa se suele llamar Garante. Es voz francesa, introducida modernamente en nuestra lengua. Lat. fideiussor». Garantía. f.f. La acción de afianzar lo estipulado en los tratados o paces. Lat. Fideiussio».

   ¿Qué base jurídica -constitucional o estatutaria- puede esgrimir la Comunidad autónoma del País Vasco para hacer posible que un funcionario suyo pueda asegurar eficazmente el uso del vascuence unificado en la Comunidad foral navarra? Y tampoco ese convenio transfronterizo de que se nos habla [el Protocolo formalizado en Pamplona en 13 de febrero de 1992 y publicado seis años después como Anexo I de la Resolución 3/1998, del Director de la Secretaría de Relaciones con el Parlamento, de la Vicepresidencia de Gobierno Vasco (BOPV de 17 de febrero de 1998)] no contiene cláusula alguna de extraterritorialidad que permita sostener que Aquitania y Navarra hayan convenido con el País vasco que funcionarios de esta otra Comunidad autónoma puedan ejercer potestades ni competencias de ningún tipo en parte alguna de sus respectivos territorios para garantizar el uso del vascuence unificado. Cosa distinta es constatar -como en ese convenio se hace- que, en ciertos aspectos, comparten un patrimonio cultural, histórico y lingüístico común la citada región francesa de Aquitania, el País vasco español, y el Antiguo Reino de Navarra (puerta de Europa , cuyos reyes fueron también, en tiempos, reyes de Francia: caso de Enrique III de Navarra, el bearnés, así llamado por haber nacido en Pau, que fue luego, y simultáneamente, desde 1594, rey de Francia con el nombre de Enrique IV).

   Y subrayo esto porque no ignoro que si bien la Constitución, los Estatutos de Autonomía y demás leyes integradas en el bloque de constitucionalidad, se configuran como elemento delimitador de las competencias de los poderes públicos territoriales, podría haberse evitado la vulneración del orden constitucional y estatutario de competencias mediante la inclusión de una cláusula de ese tipo en el aludido convenio. Pero una cosa es manifestar el propósito de los entes públicos firmantes de ese pacto transfronterizo de contribuir al conocimiento y difusión del vascuence unificado y otra cosa muy distinta que se acepte que el vecino pueda ejercer potestades y competencias en un territorio que no es el suyo.

   Repito: siendo claro, como lo es sin duda, el verbo «garantizar» no cabe atribuirle un sentido distinto del que literalmente tiene. Y esta necesidad de aplicar el apotegma in clariis es doctrina constitucional y también del Tribunal Supremo. Tiene dicho, en efecto el Tribunal constitucional en STC 215/2000, de 18 de septiembre que «una interpretación del texto constitucional que conduzca a un resultado distinto de su literalidad sólo puede ser admitida cuando existe ambigüedad en el mismo o ésta se deriva de la falta de cohesión o coherencia sistemática entre preceptos constitucionales (STC 72/1984, de 14 de julio)». Y en un plano normativo distinto, este Tribunal Supremo, Sala 1ª, expresa la misma doctrina en STS de 26 de diciembre de 1990 (Ar. 10.370): «Que la realidad social ha de informar la interpretación de las leyes es exacto, y hasta dicha realidad impone en ocasiones cambios legislativos, pero mientras éstos no se producen no puede llevar a interpretar un precepto conculcando su tenor literal, máxime cuando la interpretación comporte la atribución de derechos a personas no comprendidas en su texto a costa del derecho de las personas a las que el precepto se lo confiere».

   Nótese que lo que estoy diciendo -y estas sentencias confirman- no es que cuando el sentido literal de las palabras sea claro no hay que interpretar la norma de que se trate. Lo que sostengo - con ese apoyo jurisprudencial -y con sólida base doctrinal que debo dar por conocida- es que cuando el sentido literal de la palabra es claro no cabe alterarlo para darle otro distinto. No estoy postulando ni una «aplicación automática de las normas» (como la que preveía -y aclaraba con ejemplos- el artículo 6 de la Ley de Procedimiento administrativo de 17 de julio de 1958), ni estoy defendiendo la introducción de una axiomática jurídica pues esto sería algo así -se ha dicho por algún autor- como dejar en permanente congelación el cuerpo social cualquiera que fuese la ideología de la sociedad a la que el Derecho debe servir. Lo que estoy queriendo decir es lo que dijo ya una vieja sentencia del Tribunal Supremo -la STS de 12 de junio de 1972 (A. 3170), de la Sala 4ª, relativa a la Ley de Convenios colectivos: que «incluso cuando se invoca el principio in clariis non fit interpretatio es porque previamente la interpretación del caso ha conducido al convencimiento de que es clara, sencilla y sin ambigüedades».

   Y como el significado del verbo «garantizar» es claro, diáfano, absolutamente líquido; y como la Comunidad autónoma del País Vasco carece de título alguno, constitucional, estatutario o convencional (y esto último a pesar de que en la sentencia de la que discrepo parezca sostenerse otra cosa) para ejercer potestades o competencias de ningún tipo en materia lingüística -que es la materia sobre la que aquí tenemos que pronunciarnos- dentro del territorio de la Comunidad foral de Navarra, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia en el País Vasco cuya validez se cuestiona en este recurso de casación, sentencia que declaró ajustado a derecho el precepto impugnado debió ser anulada. Y como entiendo que, por lo hasta aquí expuesto, las razones que sostienen la solución adoptada por quienes han votado con la mayoría no son ajustadas al ordenamiento jurídico, me veo en el deber de manifestarlo por escrito, y razonadamente en este voto particular.

4. Veamos ahora qué resulta de la aplicación del apotegma nisi tota lege perspecta, al que habrá que recurrir cuando la interpretación literal resulte insuficiente por ser oscuros o ambiguos los significantes que emplea el texto interpretado. Y también, obviamente, cuando se considere conveniente -pese a ser claro el significado literal de las palabras- confirmar las conclusiones a las que se llega mediante una interpretación meramente literal mediante una interpretación en conexión o contextual. Un contexto que está integrado, en primer lugar por la Constitución y por los respectivos estatutos de autonomía -y que aquí omitiré por haberse ocupado ya de este aspecto el Excmo. Sr. don Agustín Puente Prieto en el voto particular que ha formulado y cuyo desarrollo comparto- y, en segundo lugar por la jurisprudencia constitucional que ha elaborado una importante doctrina sobre la vindicatio potestatis.

   A través de ese número 1 del artículo 3 del Código civil nos llega, en efecto, el eco de un segundo apotegma: incivile est nisi tota lege perspecta, una aliqua particula eius proposita iudicare vel respondere (=es antijurídico juzgar o dictaminar sobre un determinado asunto en vista de alguna pequeña parte de la ley sin examinar a fondo toda ella).

   Es el método de la interpretación contextual que, en este caso, tenemos que realizar extra legem, fuera de la norma que regula el Plan de normalización del vascuence unificado.

   1. Voy a empezar acudiendo al principio de lealtad constitucional, alumbrado por la jurisprudencia constitucional y positivizado luego, con denominación análoga, en el ámbito de las relaciones interadministrativas, en el artículo 4, LRJ-PAC, según la redacción dada al mismo por la Ley 4/1999: «1. Las Administraciones públicas actúan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad institucional». Un principio que proyecta su eficacia en tres direcciones, según pone de relieve un examen, ni siquiera exhaustivo de la jurisprudencia constitucional:

      -Deber del Estado de ejercitar sus propias competencias con lealtad al sistema, respetando, en consecuencia las competencias autonómicas: STC 11/1986, de 28 de enero; STC 209/1989, de 15 de diciembre, entre otras.

      -Deber de las Comunidades autónomas de ejercer sus competencias con lealtad al sistema, evitando bloquear las competencias estatales a través de las propias: STC 46/1990, de 15 de marzo.

      -Deber de las Comunidades autónomas de ejercer sus competencias con lealtad hacia las restantes Comunidades autónomas, evitando romper el equilibrio entre ellas: STC 64/1990, de 5 de abril; STC. 85/1984; STC 132/1996, de 22 de julio.

      En esta última, y con ocasión de un conflicto positivo de competencia entre Cantabria y Castilla León, el Tribunal Constitucional dijo esto:«Al respecto, ha de recordarse que el territorio, y de ahí su funcionalidad general en el entramado de distribución de competencias operada por la Constitución, los Estatutos de Autonomía y demás leyes integradas en el bloque de la constitucionalidad, se configura como elemento delimitador de las competencias de los poderes públicos territoriales (así, significativamente art. 32.1 del Estatuto de Cantabria), y, en concreto, como delimitador de las competencias de las Comunidades Autónomas en su relación con las demás Comunidades y con el Estado (STC 99/1986). Funcionalidad que, reconocida expresamente en los propios Estatutos, dimana de «la necesidad de hacer compatible el ejercicio simultáneo de las competencias asumidas por las distintas Comunidades» (STC 44/1984, fundamento jurídico 2.º) [...]».

   2. Ajustando ahora un poco más el foco de esta interpretación contextual extra legem que estoy llevando a cabo, no puedo pasar por alto algunos otros casos en que el País vasco ha llevado a cabo actuaciones en territorios vecinos, y que, por carecer de apoyo constitucional, estatutario o convencional, obligaron a plantear frente a ellas una vindicatio potestatis ante el Tribunal Constitucional.

      a´. En primer lugar, la sentencia 94/1985 (de Pleno), de 29 de julio (asunto relativo a la inclusión del escudo de Navarra en el escudo de la Comunidad autónoma del País Vasco), resolviendo un conflicto de competencias en el que Navarra invocaba su «derecho histórico» a utilizar con exclusión su escudo, derecho conculcado por la Comunidad del País Vasco que había invadido sus competencias al asumir una competencia que no le corresponde.

      El Tribunal constitucional estima la pretensión de la Diputación foral de Navarra, diciendo entre otras cosas lo siguiente: «La función identificadora del símbolo político, a que venimos haciendo referencia, determina que la competencia reconocida a las Comunidades Autónomas en esta materia no se agote en la potestad para fijar las características de sus propios símbolos, sino que abarque también -ya que de otro modo la relación de identidad quedaría rota- la potestad frente a las demás Comunidades para regular de forma exclusiva su utilización; regulación que, de hecho, algunas Comunidades han llevado a cabo al mismo tiempo que configuraban su escudo propio. Ello implica que dichos símbolos no puedan ser utilizados sin el consentimiento de la Comunidad a que corresponden, ni apropiándose de ellos aisladamente ni integrándolos como tales símbolos identificadores en el emblema de otra Comunidad. El contenido de la competencia así definida supone, por consiguiente, un límite a la competencia de cada Comunidad Autónoma para establecer o configurar su propio emblema.[.....]. Pero, si la competencia objeto del presente conflicto comprende también, como hemos puesto de relieve anteriormente, la potestad de una Comunidad para regular en exclusiva la utilización del símbolo que la identifica, lo que impide, en consecuencia, que otra lo integre en su emblema en virtud precisamente de ese carácter identificador, entonces es preciso concluir que la adopción del «Laurak-Bat» como emblema del País Vasco invade el ámbito competencial de Navarra (F.J. 8º)».

      b´. En segundo lugar, la sentencia del Tribunal Constitucional 101/1995 (de Pleno) de 22 de junio (asunto Villaverde de Trucíos), se trataba de un conflicto positivo de competencia, en el que la Comunidad de Cantabria denunciaba que la Comunidad autónoma del País Vasco estaba ejerciendo en el territorio de aquélla funciones que sólo podía realizar en el suyo propio, y concretamente las siguientes: realización de análisis oficiales de las aguas de la red de Villaverde de Trucíos; realización de obras en el término municipal de Villaverde de Trucíos por personal funcionario y uniformado del Gobierno vasco; y, por último, imposición de multas de tráfico dentro del territorio del municipio de Villaverde de Trucíos.

      El Tribunal Constitucional sólo pudo pronunciarse sobre la realización de análisis oficiales de las aguas del municipio de Villaverde de Trucíos, pues no aparecían acreditadas las fechas de los otros dos tipos de actuaciones. Y en relación con ese punto dijo -en lo que ahora importa- lo siguiente: «También se ha reconocido la posibilidad de impugnar Circulares o Instrucciones administrativas cuando supongan verdaderos actos preparatorios o presupuestos en la base del conflicto que afectan o afirman las competencias controvertidas (STC 57/1983), así como Comunicados de colaboración en los mismos supuestos (STC 137/1989). En fin, se ha reconocido incluso, y cabe destacarlo por su especial relevancia en el presente caso, la virtualidad para constituir objeto de un conflicto competencial de una Comunicación en la cual el Gobernador Civil alertaba a los Ayuntamientos sobre una partida de mejillones en mal estado «a fin de que adopten las medidas adecuadas» (STC 33/1982). Viene a resumir la posición del Tribunal en este punto la más reciente STC 220/1992, cuando, en su fundamento jurídico 15, se declara que «es jurisprudencia consolidada de este Tribunal respecto de las disposiciones, resoluciones y actos» (artículo 63.1 LOTC en relación con los artículos 61.1 y 62 de la misma Ley) impugnables en vía de conflicto constitucional aquella que predica que lo importante a estos efectos no es tanto la naturaleza o la forma del acto como la real existencia de una controversia o disputa ante un evidente ejercicio de competencias supuestamente lesivo del orden constitucional; jurisprudencia que ha permitido entablar conflictos frente a actos de trámite, circulares o instrucciones, comunicaciones, «comunicados de colaboración» o, incluso, excepcionalmente, la actuación material (todo ello según se expone en las SSTC 143/1985, 57/1983, 27/1983, 33/1982, 102/1988, 137/1989, etc.)». [F. J.6º] A la luz de la doctrina constitucional expuesta en la que se enmarca el presente conflicto, debe concluirse que, efectivamente, la realización por parte del Servicio Vasco de Salud de análisis oficiales de las aguas del municipio de Villaverde de Trucíos y la comunicación del resultado de los mismos al Jefe Local de Sanidad de dicho municipio, en el que se añadía el deber de adoptar a la mayor brevedad posible las medidas oportunas para la corrección de la no potabilidad del agua, supone, entendido el acto como un todo, un acto formal de una autoridad propia que, por medio de hechos concretos dentro de una actuación material de sus potestades, expresa una afirmación de competencia que invade el ejercicio de competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma de Cantabria. En efecto, no se trata aquí de un conflicto potencial o cautelar, virtual o hipotético por el que se pretenda que juzguemos la sospecha de que una determinada actuación tiene como finalidad última la vulneración del orden competencial. Se trata, por el contrario, de un conflicto real en el que se juzga, como ya aconteciera en la STC 33/1982, un acto conminatorio del Gobierno vasco, cual es la comunicación ahora enjuiciada a un funcionario de un Ayuntamiento que no pertenece a su territorio, y sobre el cual carece de toda competencia. El tenor literal de la comunicación del Gobierno vasco al Jefe de Sanidad Local de Villaverde de Trucíos («Adjunto le remito resultados analíticos obtenidos en aguas de su municipio. Por ser, en las muestras que se indican, su calificación no potables deberá adoptarse a la mayor brevedad posible las medidas oportunas para su corrección») pone de manifiesto que no estamos ante un acto meramente informativo o una simple actuación de hecho, como pretende la representación del Gobierno vasco, sino ante un acto de afirmación de poseer una competencia que, en este caso, correspondía a la Comunidad Autónoma de Cantabria, única autoridad, por lo dicho, que podía conminar al citado Ayuntamiento a tomar las medidas pertinentes» [F.J.7º].

      c´. Citaré, por último, la sentencia del Tribunal Constitucional 132/1998 (de Pleno), de 18 de julio (asunto "legua del Rey") resolviendo un recurso de inconstitucionalidad, en el que el Presidente del Gobierno de España discutía la constitucionalidad de determinados preceptos de la Ley 2/1989, de 30 de mayo, reguladora del Plan de Carreteras del País Vasco, que imputaba haber establecido una regulación normativa que, sin cobertura en las competencias reconocidas en el Estatuto de autonomía del País Vasco, transgredía las estatales reconocidas en la Constitución.

      Concretamente, y en lo que aquí interesa, el Abogado del Estado impugnaba, por razones de territorialidad, la inclusión en la Red vasca de carreteras , según el anexo de la Ley impugnada, del tramo que discurre por el condado de Treviño de la N-1 de Madrid a Irún, pues dicho enclave pertenece a la Comunidad de Castilla y León (provincia de Burgos) y no a la Comunidad autónoma vasca. Y lo que dijo el Tribunal Constitucional sobre este problema fue lo siguiente: «Planteada en estos términos, de titularidad de las competencias legislativas y planificadoras sobre el tramo conocido como «la Legua del Rey», la mencionada inclusión en el anexo de la Ley impugnada ha de estimarse inconstitucional. El Estado tiene la titularidad de la competencia sobre la carretera N- 1 a su paso por el Condado de Treviño. En consecuencia, corresponde a la Administración general del Estado la planificación de dicho tramo de carretera, planificación que debe ser coordinada con la del resto de la carretera y de las redes viarias de las que forma parte. Nadie ha puesto en cuestión las facultades de actuación que la Diputación foral de Alava ha venido ejerciendo desde antiguo sobre el tramo de la carretera N-1 a su paso por el Condado de Treviño, facultades de gestión, a ella encomendadas, que la Diputación foral de Alava conserva íntegramente por virtud de su régimen jurídico y a quien corresponden las operaciones de conservación y mantenimiento de la vía y las demás actuaciones previstas en la actualidad por el art. 15 de la Ley de las Cortes Generales 25/1988 sobre Carreteras; y que se mantendrán, mientras no sean modificadas. Por tanto, nada se opondría a que una Ley de carácter y finalidad coordinadora como es la Ley del Parlamento Vasco 2/1989 aquí impugnada, aludiera a las mencionadas facultades de conservación y explotación que conserva la Diputación foral de uno de sus Territorios Históricos, a fin de facilitar la necesaria coordinación tanto con las Administraciones correspondientes de las Instituciones Comunes del País Vasco como con la Administración del Estado titular de la carretera, responsables todas ellas de ofrecer a los ciudadanos un servicio público de carreteras adecuado y eficaz. Este no es, sin embargo, el caso de la Ley 2/1989 del Parlamento Vasco, en la que el tramo en cuestión se incluye, sin matización alguna, en el Catálogo de la Red objeto del Plan. El Estado, pues, mantiene intacta su competencia sobre la carretera N-1 cuando discurre fuera del territorio del País Vasco. La cesión de la gestión del tramo de «la Legua del Rey», sobradamente justificada por razones técnicas para un mejor servicio de los usuarios de la carretera, no conlleva la pérdida de la titularidad de la competencia sobre la misma por parte del Estado, que es irrenunciable (SSTC 26/1982, fundamento jurídico 1.º y 11/1984, fundamento jurídico 1.º). Como ha sucedido hasta ahora, a la Administración del Estado le corresponde la planificación del citado tramo que atraviesa el Condado de Treviño. Cualquier variación de su trazado o cualquier construcción que desborde la dimensión propia de la conservación de la vía sólo podría ser llevada a cabo con «la necesaria concurrencia de la voluntad del ente cuyas competencias pueden verse afectadas» (STC 136/1992, fundamento jurídico 4.º) que, al tratarse de una carretera estatal, es la Administración general del Estado.» [F.J. 14º].

5. Estas sentencias hacen patente una realidad que no puede dejar de tenerse en cuenta a la hora de resolver el problema que ha sido objeto de este pleito y que, a mi entender, confirma la conclusión a la que nos había llevado la mera interpretación literal del precepto impugnado en la instancia. Un precepto que a todas luces está afirmando el ejercicio extraterritorial por parte del País Vasco de sus potestades lingüísticas con invasión de las que corresponden a otra Comunidad distinta -la de Navarra-.

   En cualquier caso, y sin necesidad de ser más explícito, lo que estoy queriendo decir es algo que el Tribunal Constitucional ha dicho muchas veces, aunque quizá nunca con tanta claridad como lo dijo en los autos citada STC 136/1996 (asunto Villaverde de Trucíos: «Tal vulneración del orden constitucional y estatutario de competencias pudiera ciertamente haberse evitado mediante la concertación de los oportunos Acuerdos o Convenios entre las dos Comunidades Autónomas (arts. 145.2 CE y 30 del Estatuto de Cantabria), que hubieran vertebrado el necesario principio de cooperación que se halla presente en la sustancia del Estado Autonómico, como reiteradamente ha proclamado este Tribunal (STC 146/1992 ). Acuerdos que, en rigor, debieran haber precedido a cualquier actuación unilateral con incidencia en la esfera competencial de otra entidad regional, modulando las exigencias del principio de territorialidad y flexibilizando el rigor excluyente que es inmanente a éste, como en distintas ocasiones ha señalado este Tribunal (SSTC, entre otras, 72/1983, 44/1984, 96/1984, 125/1984, 114/1985, 87/1987 y 103/1988), aunque siempre con el límite inexcusable de la necesaria concurrencia de la voluntad del ente cuyas competencias puedan verse afectadas por mor de la iniciativa suscitada (STC 53/1988; igualmente, de modo significativo, STC 101/1995 resolutoria de un conflicto promovido por Cantabria en relación con determinadas actuaciones del Gobierno del País Vasco en el municipio cántabro de Villaverde de Trucios). [....] Sin que alcancen fuerza enervante de la constatada invasión competencial los contactos o reuniones habidos entre representantes de ambas Comunidades Autónomas en orden a la conclusión de los oportunos Acuerdos o Convenios de colaboración, cuya no formalización vicia de incompetencia las actuaciones seguidas y los Acuerdos adoptados por la Comunidad de Cantabria, que no cabe entender, según pretende su representación procesal, que fueron tácitamente consentidos por la de Castilla y León.»

   Como hemos dicho el convenio entre la región francesa de Aquitania, el antiguo Reino de Navarra y el País Vasco español es lo que prodríamos llamar un convenio marco, simple formulación de propósitos, pero que, en modo alguno atribuye potestades públicas extraterritoriales a la Comunidad Autónoma del País Vasco. Y ello porque -en lo que aquí interesa- se concreta en «la revalorización de su patrimonio cultural y lingüístico (art. 1.1, del Protocolo) en consideración a que «las tres regiones disponen de un patrimonio cultural y lingüístico común».

6. En conclusión, y por las consideraciones anteriores, entiendo que el recurso de casación del Abogado del Estado debió ser estimado, casando la sentencia impugnada y declarando en la sentencia sustitutoria de la anulada que el punto 7,5 del Plan de normalización del euskera de la Comunidad autónoma del País Vasco para 1988/2000, aprobado por el Consejo de Gobierno Vasco, en 20 de noviembre de 1998, se anula en su inciso final (desde donde dice: «en la Comunidad foral de Navarra o en IPARRALDE»).

   Dado en Madrid a veintiuno de Enero de dos mil cinco.

   PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma.Sra.Magistrada Ponente Doña Margarita Robles Fernández, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha, de lo que como Secretario, certifico.