STS, 19 de Marzo de 2004

La Confederación Hidrográfica del Guadalquivir practicó al Ayuntamiento de Bailén la liquidación del Canon de Vertido correspondiente al año 1989 por importe de 8.153.000 ptas.

Contra la citada liquidación el Ayuntamiento de Bailén interpuso reclamación ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional (TEAR) de Andalucía, que con fecha 4 de junio de 1993 desestimó la reclamación.

Contra la resolución del TEAR de Andalucía el Ayuntamiento de Bailén interpuso recurso de alzada ante el Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC), que, con fecha 7 de marzo de 1995, fue estimado en parte, revocando el fallo recurrido y anulando la liquidación impugnada, debiendo practicarse nuevamente cumpliendo lo dispuesto en el art. 294 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico y reconociendo a la Corporación reclamante el derecho, en su caso, a la devolución del ingreso indebido que pudiera resultar del cumplimiento de la resolución, con abono de intereses legales.

El TEAC entendió que la carga contaminante debe hallarse en función de dos factores, el volumen de vertido y el coeficiente x, multiplicando la carga contaminante hallada por los valores de la unidad de contaminación establecidos en el art. 295.3 del Reglamento de Dominio Público Hidraúlico, sin que se tenga en cuenta en ningún momento para el cálculo del canon de vertido el número de habitantes del municipio donde resida el sujeto pasivo de la exacción; como la liquidación se había practicado con base en el número de habitantes, el TEAC ordena que se practique nuevamente, teniendo en cuenta los factores determinantes de la carga contaminante contempladas en el art. 294: volumen de vertido declarado en las solicitudes del vertido, sin perjuicio de las mediciones que la Confederación estime oportunas. Como en el expediente no figura ninguna medición, el TEAC determina que se esté al volumen declarado, y el coeficiente x que corresponda según la naturaleza del vertido y su grado de tratamiento.

El Ayuntamiento de Bailén interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del TEAC del 7 de marzo de 1995. En la demanda que dedujo solicitó la declaración de que la resolución del TEAR de Andalucía y el acto liquidatorio de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir no son ajustadas a Derecho.

El Abogado del Estado, en el escrito de contestación a la demanda, solicitó del Tribunal "a quo" la validez de la resolución impugnada.

Con fecha 25 de septiembre de 1998 la Sala de instancia dictó sentencia cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Bailén, contra el Acuerdo dictado por el Tribunal Económico-Administrativo Central el 7 de marzo de 1995 descrito en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, el cual confirmamos por ser conforme a derecho, sin efectuar condena al pago de las costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, el Ayuntamiento de Bailén presentó ante la Sala de instancia escrito por el que se preparaba recurso de casación. En providencia de 3 de diciembre de 1998 se tuvo por preparado el recurso en tiempo y forma, emplazándose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

Formalizado el recurso de casación, fue admitido por providencia de 25 de abril de 2000. Cuando fue requerido para ello, el Abogado del Estado formuló escrito de oposición. Tramitado el recurso en debida forma, señalóse el día 17 de marzo de 2004 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.

Se refiere el debate procesal en este recurso de casación a si se ajusta a Derecho la sentencia de 25 de septiembre de 1998 de la Sala de la Jurisdicción, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional relativa a liquidación por canon de vertido, correspondiente al año 1989, practicada al Ayuntamiento de Bailén por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir.

"El Ayuntamiento sostiene que no han realizado vertidos, y que en todo caso, no se ha acreditado que la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir realice actividades que justifiquen el cobro de la tasa.

La Ley de Aguas y el Reglamento del Dominio Público Hidraúlico parte del supuesto de que no hay vertido sin autorización; pero como pueden producirse supuestos de existencia de vertidos sin autorización, se ha previsto que la Administración conceda una autorización provisional en cuyo caso es procedente la liquidación del canon, según lo dispuesto en el art. 105 de la Ley de Aguas y en los arts. 290 y 291 del Reglamento de Dominio Público Hidraúlico, aprobado por el R.D. 849/86 de 11 de abril. Estos preceptos configuran el hecho imponible del canon como el vertido de aguas residuales procedentes de establecimientos industriales y se establece una obligación de satisfacer el canon con carácter periódico y anual, obligación que nace en el momento en que sea otorgada la autorización del vertido.

La consecuencia es que una vez obtenida la autorización provisional del vertido, habrá sujeción al canon con la correspondiente liquidación.

El art. 92 de la Ley de Aguas define como vertido "los que se realicen directa o indirectamente en los cauces, cualquiera que sea la naturaleza de éstos, así como los que se lleven a cabo en el subsuelo o sobre el terreno, bolsas o excavaciones, mediante evacuación, inyección o depósito".

El examen del expediente administrativo revela que la actora solicitó la autorización para realizar vertidos con destino en el "arroyo matadero", lo que pone en entredicho las alegaciones, no probadas, de que depuran sus propias aguas residuales para posteriormente dedicarlas al riego.

En resumen: la propia actora, como se deduce de las actuaciones obrantes en el expediente administrativo, ha reconocido que realiza vertidos, que éstos necesitan autorización y que en consecuencia debe satisfacerse el canon de vertido. No se trata por tanto de que "el Ayuntamiento deba correr con los gastos corrientes de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir", como señala en su escrito de conclusiones, sino que la actora cumpla con las obligaciones que le impone la Ley de Aguas.

El Ayuntamiento de Bailén articula su recurso de casación con base en dos motivos, los dos al amparo del ordinal 4º del art. 95 de la Ley de la Jurisdicción. En el primero el Ayuntamiento recurrente denuncia que la Confederación Hidrográfica exige el canon sin que exista actividad estatal que justifique la exigencia de la tasa al Ayuntamiento.

En el segundo motivo de casación se invoca infracción de las normas aplicables al no admitir que la inexistencia de vertido por el Ayuntamiento lleva a la conclusión de que no puede producir un supuesto daño a los cauces públicos. En este caso el Ayuntamiento no vierte a cauce público alguno por lo que no cabe la exigencia del canon.

La Ley de Aguas 29/1985 configura suficientemente los elementos esenciales del canon de vertido. Así, concreta su hecho imponible en la realización de vertidos autorizados, considerando como tales -art. 105.1, en relación con el 92- los de aguas y productos residuales susceptibles de contaminar las aguas continentales; determina su sujeto pasivo, que será la persona o entidad titular de la autorización; cuantifica su importe o, mejor dicho, ofrece los criterios a utilizar para su cálculo -el resultado de multiplicar la carga contaminante del vertido, expresada en «unidades de contaminación», por el valor que se asigne a cada una de estas unidades- -art. 105.2 de la Ley y 293 y 295.3 del Reglamento-, y afirma, por último, su carácter periódico y anual.

Es claro que, con estos elementos, la habilitación del Reglamento para llenar los distintos conceptos y, sobre todo, los criterios de cuantificación del canon, está sobradamente justificada desde el más estricto respeto al principio de legalidad tributaria, y más aún si se tiene en cuenta que es la propia ley la que establece, incluso, que «el valor de la unidad de contaminación podría ser distinto para los distintos ríos y tramos de río» y que «se determinará y revisará, en su caso, de acuerdo con las previsiones de los Planes Hidrológicos respecto a la calidad de las aguas continentales, de modo que se cubra la financiación de las obras necesarias para el cumplimiento de dichas previsiones». Por eso mismo, las distintas especificaciones reglamentarias dirigidas a fijar el patrón convencional de medida que supone la «unidad de contaminación», a prever su destino a las actuaciones de protección de la calidad de las aguas que hayan sido consideradas en los Planes Hidrológicos de cuenca -art. 289-, a concretar el devengo, que se sitúa en el momento en que sea otorgada la autorización, tras la reiteración del carácter periódico y anual de la exacción -art. 291-, e inclusive a fijar, con carácter general y transitorio, el valor de la tan repetida «unidad» en 500.000 ptas. en tanto se determinan por los Organismos de Cuenca los valores correspondientes -art. 295.3-, con una serie de reducciones anuales a partir del ejercicio de 1986, no hacen otra cosa que coadyuvar al cumplimiento del principio de legalidad tributaria y configurar la necesaria situación de seguridad jurídica, tanto para la salvaguarda del medio ambiente afectado por la actividad contaminante, como para el desarrollo de ésta dentro de los adecuados y razonables controles que materia tan sensible, como la de preservación del medio ambiente, que constituye un derecho ciudadano constitucionalmente reconocido -art. 45 CE-, requiere.

La circunstancia de que el canon se haya liquidado sobre la base de una autorización provisional y no definitiva del vertido no tiene el carácter inhabilitante que se le quiere dar. Ciertamente, a la Corporación recurrente le fue otorgada una autorización provisional de vertido con fundamento en la Orden Ministerial de 23 de diciembre de 1986. Pero es que el propósito de aquella disposición fue, precisamente, el regularizar la situación administrativa de los causantes de vertidos, dispusieran o no de autorización expresa para hacerlo, mediante la apertura de los oportunos expedientes de legalización y el requerimiento a los interesados para la presentación de la documentación conducente al logro de la expresada finalidad -de la legalización se entiende-; y así, en su art. 3, establecía que «juntamente con el requerimiento mencionado... se podrá extender una autorización provisional en tanto se tramita el expediente oportuno...».

Téngase en cuenta que ni la Ley ni el Reglamento suministran base para distinguir, en una materia tan circunstancial como la de vertidos contaminantes, entre autorizaciones provisionales y definitivas. Desde luego, por autorización definitiva sólo cabe entender la resultante del expediente de legalización a que respondía la Orden de 23 de diciembre de 1986 y la otorgada en las condiciones previstas en el art. 251 del Reglamento. Pero no equivale al reconocimiento de un supuesto derecho a contaminar -que no existe- porque se haya aquélla obtenido y ni siquiera porque se satisfaga el canon con arreglo al conocido principio de «pago por contaminación» o de que «quien contamina, paga». En cierto sentido, y así se desprende del tenor mismo de los preceptos reglamentarios destinados a regular el procedimiento de la autorización -arts. 245 y siguientes-, todas las autorizaciones son provisionales, en tanto dependen de la composición del efluente y, en general, del adecuado cumplimiento de medidas correctoras, controles y límites. La obligación de pago del canon, aparte su destino específico «a la protección y mejora del medio receptor de cada cuenca hidrográfica» -arts. 105.1 de la Ley y 289.1 del Reglamento-, persigue, en realidad, una finalidad extrafiscal, cual es la de estimular la adopción de medidas correctoras que hagan inocuos los vertidos o la supresión o traslado de los vertidos mismos, de acuerdo con el derecho constitucional y ciudadano a disfrutar de un medio ambiente adecuado.

La circunstancia de la inexistencia de Planes Hidrológicos no puede ser erigida en obstáculo para la liquidación del canon, una vez producido su presupuesto que es la existencia de un vertido autorizado, si se tiene en cuenta que la Ley sólo establece que el valor de la unidad de contaminación se determinará y revisará, en su caso, esto es, si existen como tales o se han aprobado, con arreglo a dichos Planes, y que el canon será percibido por los Organismos de Cuenca y destinado a las actuaciones de protección de la calidad de las aguas previstas en los mismos -art. 105, apartado 2, párrafo 2º, y apartado 3-. La inexistencia, pues, de los mencionados Planes Hidrológicos no enerva la legitimación de la Administración Hidráulica para liquidar los cánones resultantes de las autorizaciones provisionales o definitivas que hubiera concedido, máxime cuando el propio Reglamento alude a otro tipo de actuaciones, como los Planes de depuración, conciertos o convenios con Comunidades Autónomas o Entidades Locales interesadas para la realización de proyectos relativos a la protección y mejora del medio receptor de las cuencas hidrográficas -art. 295.1 y 4-, o los estudios elaborados directamente por los Organismos de Cuenca o por empresas colaboradoras -arts. 252 y 253- para la realización de los controles conducentes a la defensa del medio, actuaciones estas que pueden suministrar los datos precisos para realizar las evaluaciones pertinentes y que, mientras no sean realidad los Planes Hidrológicos referidos con anterioridad, pueden sustentar la concreción de cánones adaptados, como la Ley quiere, a las particulares circunstancias de cada cuenca, río o tramo de río afectado.

Sentado lo que antecede, el Ayuntamiento recurrente viene a reiterar en sus dos motivos de casación lo mismo que ya dijo en su escrito de demanda: la falta de contraprestación por parte de la Administración que justifique la exigencia de la tasa al Ayuntamiento y que el Ayuntamiento no vierte sus aguas en río o cauce que pueda ser contaminado.

El recurrente olvida que el recurso de casación no es una segunda instancia donde se pueda volver a repetir los mismos argumentos que se esgrimieron en la primera; no se hace por segunda vez el proceso; en el recurso de casación la posibilidad de debate y consiguiente examen del litigio queda limitado a la crítica de las eventuales infracciones jurídicas (formales o de fondo) en que pudiera haber incurrido la sentencia que se pretende sea casada.

El motivo casacional segundo que se apoya en la inexistencia de vertidos por parte del Ayuntamiento recurrente a cauce público ya fue tratado y resuelto en instancia. La Ley de Aguas sujeta a autorización administrativa y grava con un canon los vertidos susceptibles de producir contaminación en el dominio público hidráulico (art. 92.1), considerándose vertidos los que se realicen directa o indirectamente en los cauces (art. 92.2).

Los términos del precepto citado son lo suficientemente amplios como para poder entender que cualquier vertido, en los cauces o sobre el terreno, se filtra en los acuíferos subterráneos, integrados en el dominio público hidráulico, contaminando y dando lugar a la adopción de las necesarias medidas para su preservación, con lo que no cabe considerar que las aguas residuales que no viertan directamente a cauce público, porque sean utilizadas para el riego de las fincas rústicas del término municipal, no son tales vertidos.

Como ponía de relieve la sentencia recurrida, el examen del expediente administrativo revela que el Ayuntamiento recurrente solicitó autorización para realizar vertidos en el "arroyo matadero", lo que impide admitir sus alegaciones, no probadas, de que depuran sus propias aguas residuales para posteriormente dedicarlas al riego. Si el Ayuntamiento recurrente ha reconocido, como dedujo el Tribunal de instancia de las actuaciones obrantes en el expediente administrativo, que realiza vertidos, no es procedente que vuelva ahora en el recurso de casación a hacer un supuesto de la cuestión, pues la naturaleza extraordinaria y específica que reviste este recurso no permite proceder en él a una revisión de las pruebas.

Si, pues, es necesario respetar los hechos dados como probados por el Tribunal de instancia y en este caso el Tribunal "a quo" adquirió el convencimiento íntimo, tras la ponderación y valoración de la prueba, de que el Ayuntamiento recurrente realizaba vertidos, deja de tener sentido la fundamentación en que descansa el primer motivo casacional esgrimido de que no concurren los elementos del hecho imponible pues ante la existencia de vertidos de aguas y de productos residuales y, en general, ante toda actividad susceptible de provocar la contaminación o degradación del dominio público hidráulico, la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir realiza diversas actividades, como la depuración, controles, etc. destinadas a la conservación del medio hidrálico, que revierten, en su conjunto, en beneficio de los administrados. El efecto contaminante de los vertidos debe ser contrarrestado, lo que evidentemente implica la realización de actividades que suponen un coste, coste que se imputa a los que producen vertidos, en proporción al volumen y a la contaminación de cada vertido.

El establecimiento del canon se produce en el momento en que sea otorgada la autorización y mientras se mantenga la constancia del vertido se mantiene la periodicidad anual en la exigencia del canon.

El recurso interpuesto ha de ser desestimado por su manifiesta carencia de fundamento.

Procede, en consecuencia, desestimar el presente recurso de casación, debiendo imponerse las costas causadas en él a la parte recurrente, a tenor de lo prescrito al respecto en el art. 102.3 de la L.J.C.A., en la redacción que le dio la Ley 10/1992, de 30 de abril.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad Jurisdiccional que emanada del pueblo español nos confiere la Constitución,