STS, 3 de Abril de 2003
| ECLI | ES:TS:2003:2297 |
| Procedimiento | D. PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| Fecha de Resolución | 3 de Abril de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de Abril de dos mil tres.
Visto el recurso de casación nº 1482/2000, interpuesto por el Procurador Sr. García San Miguel y Orueta, en nombre y representación del Instituto Catalán del Sol, contra la sentencia dictada en fecha 8 de Junio de 1999, y en su recurso nº 1699/96 por la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, sobre impugnación de resolución referente al Plan General de Ordenación Urbana de Santa Perpetua de Mogoda, siendo parte recurrida el Ayuntamiento de esta localidad, representado por el Procurador Sr. Hidalgo Senén. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Instituto Catalán del Sol se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 11 de Febrero de 2000, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 23 de Marzo de 2000, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se decrete la devolución de actuaciones o, subsidiariamente, la desestimación del recurso contencioso administrativo.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 23 de Julio de 2001, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Ayuntamiento de Santa Perpetua de Mogoda) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 29 de Octubre de 2001, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 7 de Febrero de 2003, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 26 de Marzo de 2003, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó en fecha 8 de Junio de 1999, y en su recurso contencioso administrativo nº 1699/96, por medio de la cual se estimó el formulado por el Ayuntamiento de Santa Perpetua de Mogoda contra la resolución del Sr. Consejero de Política Territorial y Urbanismo de la Generalidad de Cataluña de fecha 2 de Agosto de 1996, que suspendió, hasta que se cumplieran determinadas prescripciones, la aprobación definitiva del Plan General de Santa Perpetua de Mogoda, en el ámbito del Area de Actuación Urgente de Santa María de Gallecs.
La resolución impugnada suspendió la aprobación definitiva del Plan General por la circunstancia, (que exponemos resumidamente) de que, como consecuencia de la vigencia del Decreto-Ley 7/70, de 27 de Junio, de Actuaciones Urbanísticas Urgentes, y del Decreto 3543/70, de 26 de Noviembre (que delimitó el área de actuación urgente ---Actur--- de Riera de Caldas, después denominada Santa María de Gallecs), la tramitación del Plan General de Santa Perpetua de Mogoda en el suelo comprendido en ese Actur debía acomodarse a lo dispuesto en el artículo 8 de tal Decreto-Ley, sin que, por lo demás, cupiera desclasificar tal suelo a no urbanizable.
El Ayuntamiento de Santa Perpetua de Mogoda impugnó judicialmente esa resolución, propugnando la aprobación definitiva de su Plan General tal como la Corporación Municipal lo había configurado en su aprobación provisional. Fundaba su pretensión en la argumento, (que también resumimos), de que el Real Decreto-Ley 7/70 tenía agotada su vigencia, y que, en consecuencia, la tramitación y aprobación del Plan General debía regirse por las normas urbanísticas propias de la Comunidad Autónoma de Cataluña, constituidas básicamente por el Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Cataluña en materia urbanística de 12 de Julio de 1990.
La Sala de instancia, aceptando este argumento del Ayuntamiento demandante, estimó el recurso contencioso administrativo y anuló el acto impugnado, afirmando que "al utilizar el Ayuntamiento de Santa Perpetua de Mogoda la potestad administrativa de planeamiento en función de la competencia que le confieren los artículos 55 y 59 del Texto Refundido de 1990, no puede sustraerse a la Comisión de Urbanismo la aprobación definitiva cuando el municipio es inferior a 50.000 habitantes de población, invocando la subsistencia de áreas cuya actuación urgente se agotó no sólo por el paso del tiempo sino por la modificación posterior tanto del planeamiento originario como de la legislación aplicable, lo que lleva a la conclusión de que la actuación de la Administración Autonómica no es la acertada y debe prosperar la impugnación actuada en lo que se refiere a la división de las aprobaciones definitivas de carácter parcial, por no ser conformes a Derecho".
La Sala de instancia también rechazó las prescripciones dirigidas a establecer unas reservas ferroviarias referidas al trazado de infraestructura viaria del ferrocarril de alta velocidad y metropolitano diferentes a las establecidas en el Plan Especial, así como la pretensión de la Comunidad Autónoma de clasificar y calificar suelo con base en criterios de oportunidad derivados de la alegada subsistencia de un "Actur".
Por todas esas razones la Sala no sólo anuló el acto impugnado, sino que ordenó a la C.P.U. de Barcelona que aprobara definitivamente el Plan General de Santa Perpetua de Mogoda en los términos de la aprobación provisional introduciendo, de oficio, las prescripciones 4, 5 y 6 de la resolución impugnada.
Contra esa sentencia ha formulado recurso de casación el Instituto Catalán del Sol (Incasol) en el cual esgrime seis motivos de impugnación.
En el primero, formulado al amparo del artículo 88-1-c) de la Ley Jurisdiccional 29/98, se alega la incongruencia de la sentencia, y la violación de los artículos 359 de la L.E.C., 45, 33.1, 68.1-b) y 71-a) de la L.J.C.A., y 107 y 109 de la Ley 30/92, de 26 de Noviembre.
Dice el Instituto recurrente que no existe correlación entre el suplico de la demanda y el fallo de la sentencia, ya que lo recurrido fue la resolución del Sr. Consejero de 2 de Agosto de 1996, mientras que la Sala anula no sólo ese acto sino también el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de 26 de Junio de 1996.
Este motivo debe ser rechazado.
Es cierto que la Sala de instancia sufre (no sólo en la parte dispositiva de la sentencia sino también en su fundamento de Derecho primero), el error de suponer que la resolución impugnada, de 2 de Agosto de 1996, es resolutoria de un recurso ordinario, cuando no es así. Sin embargo, este es un error irrelevante, porque a lo largo de la sentencia la Sala de Barcelona demuestra conocer bien el contenido del acto impugnado, que es el que suspende la aprobación definitiva del Plan General en el ámbito del "Actur" San María de Gallecs y no el resolutorio de recurso alguno. Y la anulación en la parte dispositiva de la sentencia del acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de fecha 26 de Junio de 1996 es igual de irrelevante, porque tal acuerdo, en la medida en que no aprueba y sólo informa el Plan General en ese ámbito, es una consecuencia directa de la anulación de la resolución de 2 de Agosto de 1996, ya que, se diga o no se diga, la anulación de ésta acarrea, (con petición o sin ella), la anulación de aquél, pues la propia sentencia impone a la C.U.B. hacer lo que no hizo, a saber, aprobar definitivamente el Plan en ese ámbito.
No hay, pues, incongruencia alguna, sino especificación en el fallo de los efectos de la anulación del acto recurrido.
Los motivos segundo, tercero y cuarto, aunque formalmente distintos, tienen un mismo fundamento, a saber, la alegada vigencia del Decreto-Ley 7/70, de 27 de Junio. Si, como dice el Instituto recurrente, tal Decreto-Ley continua vigente, entonces en su opinión la resolución del Sr. Consejero de Política Territorial y Urbanismo de 2 de Agosto de 1996, aquí impugnada, será conforme a Derecho, (en contra de lo resuelto por la Sala de Barcelona), pues su actuación tendrá su fundamento en la propia vigencia de aquél, y, en particular, en su artículo 8, que concede competencia para la aprobación definitiva de los Planes del "Actur" al Ministro de la Vivienda (hoy, y en Cataluña, al citado Consejero).
Estos argumentos deben ser aceptados en parte, pero ello ---como veremos--- no puede conducir a la estimación total del recurso contencioso administrativo.
El Decreto-Ley 7/70, de 27 de Junio, sobre Actuaciones Urbanísticas Urgentes no ha sido formal ni materialmente derogado por ninguna disposición posterior.
Su última cita expresa la encontramos en la tabla de vigencias del T.R.L.S. de 9 de Abril de 1976, a cuyo tenor este Decreto-Ley "tiene agotada su vigencia ulterior, sin perjuicio de su aplicación en las áreas de actuación ya delimitadas".
El área de Riera de Caldas (luego llamada Santa María de Gallecs) fue ya delimitada por Decreto 3543/70, de 26 de Noviembre, así que sigue rigiéndose por el Decreto-Ley 7/70, por expresa voluntad del T.R.L.S. de 9 de Abril de 1976.
Más tarde, por Real Decreto 1503/80, de 20 de Junio, se transfirieron a la Generalidad de Cataluña "el patrimonio y las actuaciones urbanísticas gestionadas por el Instituto Nacional de Urbanización (...) en los polígonos o áreas de actuación que se relacionan en el anexo I del presente Real Decreto", señalándose en el Anexo el polígono "Santa María de Gallecs", del que tratamos.
No cabe ninguna duda de que, en aquella fecha de 1980, se dio como vigente el área del "Actur" Santa María de Gallecs, y el régimen que le era aplicable.
Pues bien; nada hace suponer que la posterior normativa urbanística de la Comunidad Autónoma de Cataluña, en la que ninguna referencia se hace al Decreto-Ley 7/70, haya dejado sin efecto el régimen propio de éste, antes al contrario, las profundas especialidades que este régimen comporta en comparación con el ordenamiento urbanístico general nos hace concluir que las normas generales y sus modificaciones no han afectado a régimen tan singular. Pues ninguna de las actuaciones urbanísticas posteriores puede decirse que haya dejado sin efecto ese área y su régimen específico, sino al contrario: tanto el Plan Comarcal de Sabadell (aprobado en 25 de Junio de 1992), como las modificaciones de ese Plan de 27 de Septiembre de 1989 y de 25 de Junio de 1992, se cuidaron de respetar el régimen del Area de "Santa María de Gallecs", incluso expresamente, (véase por ejemplo el punto a) del acuerdo de aprobación del Plan Comarcal, o el párrafo tercero del acuerdo de su modificación de 27 de Septiembre de 1989, o el párrafo cuarto del acuerdo modificatorio de 25 de Junio de 1992).
Y los sucesivos acuerdos de 22 de Mayo de 1991 (de autorización de desagregación del Plan Comarcal), y de 20 de Abril de 1994 (de autorización de la revisión del Plan Comarcal en el municipio de Santa Perpetua), en absoluto puede pensarse que pretendieron dejar sin efecto la delimitación del área "Actur--Santa María de Gallecs" y sus consecuencias, ni lo hubieran podido hacer pasando por alto los requisitos que para la propia delimitación (y por lo tanto para la modificación de la delimitación) tiene establecidos el Decreto-Ley 7/70.
No es cierto que con la aprobación del Plan de esa Area por Real Decreto 1495/77, de 13 de Mayo, quedara agotada la vigencia temporal del Decreto-Ley que lo autorizaba. La finalidad del Decreto-Ley 7/70 no era la simple elaboración de un Plan, sino su realización práctica (artículo 9), es decir, la consecución de "suelo urbanizado a precio razonable" (Exposición de Motivos). Esto quiere decir que, delimitada el área, su régimen específico no tiene límite en el tiempo (sentencia de este Tribunal Supremo de 24 de Noviembre de 1992), hasta la plena consecución de sus resultados, a salvo las posibles consecuencias sobre los bienes expropiados de la inactividad administrativa.
Así pues, al declarar no vigente el régimen del Decreto-Ley 7/70, el Tribunal de instancia ha infringido sus preceptos y, consecuentemente, el artículo 2.2 del Código Civil.
La sentencia de instancia debe por ello ser revocada, con la consecuencia de que habremos de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate. (Artículo 95-2-d) de la L.J.C.A. 29/98).
La conclusión apuntada no puede, sin embargo, conducir a la desestimación del recurso contencioso administrativo nº 1699/96.
Porque, tal como ha puesto de manifiesto la parte actora, si se considera vigente (como así es) el Decreto-Ley 7/70, lo es a todos los efectos, y si con arreglo a él la Comisión Provincial de Urbanismo no es competente para decidir sobre la aprobación definitiva, tampoco lo es el Sr. Consejero de Obras Públicas y Urbanismo, que la ha suspendido en el presente caso, sino que, visto lo establecido en el artículo 8-2 del Decreto-Ley 7/70, y teniendo en cuenta la voluntad contraria del Ayuntamiento de Santa Perpetua de Mogoda, el competente es el Gobierno de la Generalidad de Cataluña, razón por la cual procede en todo caso la estimación del recurso contencioso administrativo.
En su contestación a la demanda, la Generalidad de Cataluña alega que , en todo caso, al ser la incompetencia detectada meramente jerárquica, no es constitutiva de nulidad de pleno derecho, y que, además, el acto puede ser convalidado. Pero ninguno de estos argumentos puede conducir a la desestimación del recurso contencioso administrativo, ya que:
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- Que la incompetencia con que el Sr. Consejero se ha producido sea meramente jerárquica, y, por lo tanto, no constitutiva de nulidad de pleno derecho, (artículo 62-1-b) de la Ley 30/92), no significa que el acto deje de ser disconforme a Derecho (artículo 63), como incurso en una mera infracción del ordenamiento jurídico.
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- Que el acto hubiera podido ser convalidado (artículo 67-3 de la Ley 30/92) no significa que lo haya sido antes de ser anulado por la Sala de instancia.
Como puede comprenderse, la estimación del recurso contencioso administrativo no puede conducir a la estimación de la pretensión de que se tenga por aprobado el Plan tal como lo fue provisionalmente por el Ayuntamiento demandante, ya que, según lo dicho, quien debe decidir sobre la aprobación definitiva, en el ámbito del "Actur - Santa María de Gallecs", es el Gobierno de la Generalidad de Cataluña. Esta división de la tramitación del Plan General entre la aplicable a la zona Actur y la aplicable a la zona no Actur no contradice precepto alguno: se trata de especialidades normativas que afectan sólo a parte de un término municipal y que imponen por necesidad su régimen especial.
Finalmente, la subsistencia de este régimen especial competencial no infringe el principio de autonomía local, pues se trata de salvaguardar intereses supramunicipales (el "Actur Santa María de Gallecs" abarca parte de siete términos municipales), cuya defensa corresponde a la Generalidad de Cataluña.
Al declarar haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en costas ni hay razones para hacerla respecto de las de instancia (artículo 139 de la L.J.C.A. 29/98).
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos haber lugar al recurso de casación nº 1482/2000, formulado por el Instituto Catalán del Sol contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de fecha 8 de Junio de 1999 y en su recurso contencioso administrativo nº 1699/96, y en consecuencia:
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- Revocamos dicha sentencia.
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- Estimamos en parte el recurso contencioso administrativo nº 1699/96 formulado por el Ayuntamiento de Santa Perpetua de Mogoda contra la resolución del Sr. Consejero de Obras Públicas y Urbanismo de la Generalidad de Cataluña de fecha 2 de Agosto de 1996 ---ya descrita en el primer fundamento de Derecho de esta sentencia---, resolución que declaramos disconforme a Derecho y que anulamos.
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- Desestimamos en lo demás el recurso contencioso administrativo nº 1699/96.
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- No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las del presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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