STS, 28 de Mayo de 2008
| Ponente | PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| ECLI | ES:TS:2008:2712 |
| Número de Recurso | 2530/2004 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 28 de Mayo de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Mayo de dos mil ocho.
Visto el recurso de casación nº 2530/04, interpuesto por el Procurador Sr. Vázquez Guillén, en nombre y representación del Ayuntamiento de Huelva, contra la sentencia dictada en fecha de 23 de Diciembre de 2003, y en sus recursos acumulados números 976 y 992/01, por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) sobre impugnación de aprobación definitiva de Plan Especial de Reforma Interior, siendo parte recurrida las siguientes personas "Espigón S.A., D. Carlos Francisco, D. Gerardo, Dª Fátima y D. Jose Daniel, D. Cornelio, Dª Blanca, D. Santiago, D. Ángel, "Constructora Mudosa S.A.", Dª María Rosario, D. Rafael, Dª Sara, D. Alexander, D. Pablo y Dª Mónica, Dª Julieta, Dª Elena, Dª Antonieta, D. Bartolomé, Dª María Esther, D. Rogelio, Dª Soledad, D. Eduardo, D. Jose Manuel, D. Carlos y Dª Verónica, D. Simón, D. Casimiro, D. Sebastián, Dª Rosa, D. Cesar, Dª Patricia, D. Jose Antonio, "Construcciones Gómez Domínguez S.A.", D. Ernesto, D. Luis Francisco y D. Guillermo, Dª Sandra, "Tercona S.A.", Dª Penélope, Dª Maribel, D. Alonso y Dª Paula, Dª Paloma, D. Vicente, D. Donato y Dª Pilar, representados por el Procurador Sr. Rosch Nadal.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) dictó sentencia estimando los recursos. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Huelva se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha de 12 de Febrero de 2004, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha de 30 de Marzo de 2004, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestime el recurso contencioso administrativo.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 4 de Octubre de 2005, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida, a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 30 de Enero de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 15 de Abril de 2008, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 21 de Mayo de 2008, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil,
Lo primero que debe decirse es que en este recurso de casación no ha comparecido ninguna Asociación (como tampoco lo hizo en la instancia), como lo demuestra el hecho de no haberse presentado poder para pleitos por persona legitimada para actuar en nombre de tal Asociación. En el escrito de personación presentado en este Tribunal Supremo en 15 de Junio de 2004 no se dijo que se personara tal Asociación, sino "los miembros de la Asociación", lo que es distinto.
En este sentido debe entenderse rectificada la diligencia de ordenación de fecha 1 de Julio de 2004, que tuvo por personada a aquella Asociación.
Se impugna en este recurso de casación nº 2530/04 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) dictó en fecha 23 de Diciembre de 2003, y en sus recursos contencioso administrativos acumulados números 976 y 992/01, que estimó el formulado con el nº 970/01 por "Espigón S.A., D. Carlos Francisco, D. Gerardo, Dª Fátima y D. Jose Daniel, D. Cornelio, Dª Blanca, D. Santiago, D. Ángel, "Constructora Mudosa S.A.", Dª María Rosario, D. Rafael, Dª Sara, D. Alexander, D. Juan y Dª Mónica, Dª Julieta, Dª Elena, Dª Antonieta, D. Bartolomé, Dª María Esther, D. Rogelio, Dª Soledad, D. Eduardo, D. Jose Manuel, D. Carlos y Dª Verónica, D. Simón, D. Casimiro, D. Sebastián, Dª Rosa, D. Cesar, Dª Patricia, D. Jose Antonio, "Construcciones Gómez Domínguez S.A.", D. Ernesto, D. Luis Francisco y D. Guillermo, Dª Sandra, "Tercona S.A.", Dª Penélope, Dª Maribel, D. Alonso y Dª Paula, Dª Paloma, D. Vicente, D. Donato y el formulado con el nº 992/01 por Dª Pilar, contra el acuerdo del Ayuntamiento de Huelva de fecha 26 de Abril de 2001, que aprobó definitivamente el Plan Especial de Reforma Interior nº 2, del Mercado del Carmen.
Los demandantes impugnaron ese Plan Especial de Reforma Interior alegando, en sustancia, que los propietarios no habían sido citados personalmente en la tramitación del Plan Especial; que el Plan Especial (al igual que el Plan General, que por esa razón impugnaban indirectamente) clasificaba indebidamente el suelo afectado como urbano no consolidado, siendo en realidad, desde hace más de un siglo, suelo urbano consolidado; que el artículo 419 del Plan General produce inseguridad jurídica pues permite ser alterado por el Plan Especial; que éste no respeta las determinaciones del Plan General, pues no coinciden la delimitación, ni el número de fincas, ni los usos, etc, no estando destinado el PERI a recuperar las edificaciones, como dice el Plan General, sino a "renovar el área", y, en fin, que el PERI contiene otros defectos intrínsecos, como la falta de un Estudio Económico Financiero, el carácter erróneo de sus hipótesis, la no justificación del sistema de actuación por expropiación, etc.
La Sala de instancia razonó que no era necesaria la citación personal de los propietarios por no haberse sustraído la actividad administrativa al conocimiento de la ciudadanía; que con la excusa de un recurso indirecto no pueden atacarse aspectos que no tengan relación directa e indirecta con el acto; que está justificado el deseo de renovación del área, etc.
Por lo que ahora interesa (pues será el motivo de la estimación del recurso contencioso administrativo) razona la Sala de Sevilla lo que sigue, en lo referente al sistema de actuación por expropiación:
"Ciertamente la previsión del documento de Revisión del PGOU en cuanto a los sistemas de ejecución, proponía el de cooperación o el de expropiación. El PERI opta por este último, limitándose a afirmar en el capítulo V de la memoria que "El Plan Especial se ejecutará mediante el sistema de expropiación..." sin justificación alguna de la razón de su opción. La cuestión es de suma importancia pues la elección del sistema, en cuanto afecta sumamente a los intereses de los vecinos, requiere de una sólida justificación de su exigencia, sin que quepa una decisión caprichosa, injustificada o interesada de la Administración. La sentencia TS de 30-07-1996, cuando se refiere al ejercicio de esta opción, justifica que "dicho sistema de actuación es aceptado cuando razones de urgencia o necesidad lo exijan, razones que deberán estar debidamente motivadas, según el artículo 152 RGU, y conforme al artículo 134 LS 1976 el sistema de ejecución por expropiación habrá de comprender todos los bienes y derechos incluidos en el mismo... aunque el PG invocase como causas de la expropiación, la existencia de "bolsas de deterioro urbano" y "frangmentación de la propiedad", es evidente que no son estas las razones que motivaron el PERI impugnado, que vino justificado por las necesidades del transporte y accesos al propio enclave. Por lo que las razones de urgencia o necesidad resultaban insuficientes y no fueron debidamente justificadas en los términos en que exige el artículo 152.2 RGU ". Es paradigmática la similitud del supuesto con el que aquí consideramos, si bien, como queda dicho, en el presente caso, la memoria del PERI no se preocupa de justificar mínimamente la decisión de la Administración, que claramente debe rechazarse por su inmotivación, su falta de Justificación como elemento esencial de todo acto administrativo.
Ciertamente, contra lo que se dice en la demanda y mantiene el perito, la memoria sí contiene una justificación acerca del estudio económico financiero, aunque éste decae por su base en cuento que parte de un sistema de ejecución injustificado e inadmisible. Otros reproches que el perito procesal opone a la actuación carecen de significación, como la adopción de una plaza porticada, en sionancia con el entorno y la costumbre de la zona o la gratuita crítica que realiza del propio estudio, que a su entender "parece realizado por una promotora". La impugnación que acepta la Sala de las varias que los recursos contienen, se refiere precisa y únicamente a la opción por el sistema de expropiación, que la Sala entiende injustificada, arrastrando en consecuencia esa anulación al estudio económico financiero e incluso a la determinación de los aprovechamiento que aunque es posible que el PERI los configure con diferencias a lo previsto en las normas revisorias, arrancan de la elección del sistema de ejecución y merecen una nueva formulación por ello".
Con base en este argumento, la Sala de Sevilla estimó el recurso contencioso administrativo y anuló la aprobación definitiva del citado Plan Especial.
Contra esa sentencia ha formulado el Ayuntamiento de Huelva el presente recurso de casación, en el cual esgrime un único motivo de impugnación, a saber, la vulneración de los artículos 119 del Decreto 1349/76, de 9 de Abril y 152.2 del Real Decreto 3288/78, de 25 de Agosto, de Gestión Urbanística.
Dice el Ayuntamiento recurrente que la sentencia de instancia se ha basado en esos preceptos, que establecen una preferencia para los sistemas de compensación y cooperación, (salvo cuando razones de urgencia o necesidad debidamente motivadas exijan la aplicación del sistema de expropiación), pero que esos preceptos carecen de vigencia en la Comunidad Autónoma de Andalucía porque:
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- El artículo 152.2 del Reglamento de Gestión Urbanística fue derogado por el Real Decreto 304/93, de 26 de Febrero, que aprobó la tabla de vigencias en ejecución de la Disposición Final Unica del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de Junio de 1992.
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- Por su parte, el artículo 119 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976 es inaplicable en la Comunidad Autónoma de Andalucía, la cual por Ley 1/97, de 18 de Junio, adoptó como propio el Texto Refundido de 1992, cuyo artículo 149, (1 y 2), otorga a la Administración una potestad discrecional para la determinación del sistema de actuación.
Ese motivo debe ser rechazado.
La Sala de instancia no estima el recurso contencioso administrativo porque, en virtud de lo dispuesto en esos artículos 119 y 152.2, el sistema de actuación por expropiación sea sólo subsidiario, sino porque en el presente caso la elección de ese sistema no ha sido justificada por la Administración. Los términos de la sentencia son concluyentes: "la impugnación que acepta la Sala de las varias que los recursos contienen, se refiere precisa y únicamente a la opción por el sistema de expropiación, que la Sala entiende injustificada".
Así pues, es la falta de motivación y no el que el sistema de expropiación sea o no subsidiario, lo que ha llevado a la Sala de Sevilla a estimar el recurso contencioso administrativo.
Lo cual significa que el Ayuntamiento de Huelva se equivoca cuando cita la infracción de esos preceptos como motivo de casación, ya que no han sido esas las normas aplicadas. De hecho, el artículo 119 del T.R.L.S. de 1976 ni siquiera es citado en la sentencia impugnada, y el artículo 152.2 del R.G.U. es sólo mencionado indirectamente, a través de la cita de la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de Julio de 1996, sentencia que juzgó sobre un acto administrativo del año 1988, y, por tanto, con distinto Derecho aplicable.
Son otros los preceptos que el Ayuntamiento de Huelva debería haber citado en casación, en concreto, los referentes a la necesidad de motivación de los actos administrativos.
Al no hacerlo así, procede declarar no haber lugar al recurso de casación.
Debemos condenar al Ayuntamiento aquí recurrente en las costas de casación (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 2.000'00 euros, a la vista de las actuaciones procesales (Artículo 139.3 ).
No vamos a terminar esta sentencia sin poner de manifiesto que esta Sala no comparte los argumentos que el Tribunal de Sevilla utiliza al comienzo de su cuarto fundamento de Derecho, para justificar el no estudio de la impugnación indirecta del Plan General por haber clasificado como suelo urbano no consolidado lo que es (según los recurrentes) suelo urbano consolidado. Desde luego, en la demanda se impugnó el Plan General de forma indirecta expresamente, en concreto, en el fundamento de Derecho cuarto ("... por lo que también impugnamos éste indirectamente") y el argumento tenía una importancia capital, porque el régimen del suelo urbano consolidado es distinto al del suelo urbano no consolidado. Y la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de Febrero de 2002 (casación 7960/97 ), en que la Sala de Andalucía se apoya, no es aplicable al caso de autos, porque un Plan Especial de Reforma Interior no está desligado del Plan General que lo preordena, y el problema de la clasificación del suelo afecta primordialmente al Plan Especial, como a todo tipo de Planes; de forma que, aprovechando la impugnación de un Plan Especial, es perfectamente posible la impugnación indirecta del Plan General derivado de él, si es que el recurrente no está de acuerdo con la clasificación urbanística del suelo que el Plan General establece.
Interesa dejar claro un extremo tan importante.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 2530/04 interpuesto por el Ayuntamiento de Huelva contra la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) dictó en fecha 23 de Diciembre de 2003, y en sus recursos contencioso administrativos números 976 y 992 de 2001.
Y condenamos a la parte aquí recurrente en las costas de casación; esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado de la parte recurrida, a la cantidad máxima de 2.000'00 euros.
Rectificamos la diligencia de ordenación de fecha 1 de Julio de 2004 en la forma dicha en el primer fundamento de Derecho de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
