STS, 25 de Septiembre de 2007

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, se ha seguido el recurso contencioso administrativo nº 256/1988, promovido por Dª. Carmela, y en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE PAMPLONA, sobre licencia de obras de construcción e instalación de estación de servicio.

Dicho Tribunal dictó auto con fecha 21 de enero de 2004 del tenor literal siguiente: "LA SALA ACUERDA: Declarar no caduca ni ejecutada la ejecución de la sentencia de referencia y dar traslado al Ayuntamiento a efectos de que ejecute la sentencia o proceda de inmediato a dar cumplimiento al artículo 105-2 de la L.J.C.A .".

Interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE PAMPLONA, recurso de súplica contra el auto antes indicado, en fecha 3 de marzo de 2004 se dictó auto con la parte dispositiva siguiente: "LA SALA ACUERDA: Desestimar el recurso de súplica y ordenar al Ayuntamiento a que ejecute la sentencia o proceda de inmediato a dar cumplimiento al artículo 105-2 de la L.J.C.A .".

Contra dicho auto se preparó recurso de casación por el AYUNTAMIENTO DE PAMPLONA y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, por el recurrente se interpuso el mismo, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 11 de septiembre de 2007, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en el presente recurso de casación el Auto que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó en fecha de 3 de marzo de 2004, por el que fue desestimado el recurso de suplica formulado por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE PAMPLONA contra el anterior Auto, de la misma Sala, de fecha 21 de enero de 2004, dictado en el incidente de ejecución de sentencia del recurso contencioso administrativo nº 256/1988, formulado por Dª. Carmela, contra Acuerdo de la Comisión Municipal de Gobierno del mencionado Ayuntamiento, de fecha 22 de febrero de febrero de 1987, por el que fue denegada a la recurrente licencia de obras de construcción e instalación de estación de servicio en c./ Marcelo Celayeta s/n, de Pamplona.

En el mencionado recurso contencioso-administrativo recayó sentencia de fecha 8 de mayo de 1991 en la que, tras anular el Acuerdo impugnado se declaró el derecho de la recurrente "al otorgamiento de la licencia municipal y sin perjuicio de las medidas correctoras legalmente pertinentes".

La mencionada sentencia devino firme al declararse desierto el recurso de apelación contra la misma formulado, mediante Auto de este Tribunal Supremo de 3 de marzo de 1992 .

Sin ninguna otra actuación procesal desde la citada fecha de 1992, el 7 de noviembre de 2003 presentó escrito ante la Sala de instancia solicitando la ejecución forzosa de la sentencia de 8 de mayo de 1991 y pidiendo la adopción de cuantas medidas resultaran necesarias para el cumplimiento de lo ordenado, con fundamento en el artículo 104 de la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ).

En el incidente seguido en ejecución de la citada sentencia ---en el que, en síntesis, el Ayuntamiento de Pamplona alegó la caducidad de la acción ejecutiva, así como el haber sido ejecutada la sentencia--- fue dictado el primero de los Autos ahora impugnados, de 21 de enero de 2004 ---luego confirmado por el posterior de 3 de marzo siguiente---, en el que se acordó:

"Declarar no caducada ni ejecutada la ejecución de la sentencia de referencia y dar traslado al Ayuntamiento a efectos de que ejecute la sentencia o proceda de inmediato a dar cumplimiento al artículo 105-2 de la L.J.C.A .".

La citada decisión fue adoptada por la Sala de instancia con base, en síntesis, en las siguientes argumentaciones:

1. En el Auto de 21 de enero de 2004 se expresa:

   1. Aceptando la supletoriedad de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC) ---cuyo artículo 518 establece el plazo de cinco años para la caducidad de la acción ejecutiva fundada en sentencia---en relación con la LRJCA, se rechaza, sin embargo, la aplicación al supuesto de autos señalando al respecto que "En la L.J.C.A. la ejecución de la sentencia es un derecho del actor como en la L.E.C., pero no sólo es eso, es además un deber de la Administración y participa de la naturaleza o carácter de ser de orden público.

      Claramente establece el artículo 104 de la L.J.C.A . que el órgano que hubiere dictado o realizado la actividad objeto de recurso será el encargado de llevar a puro y debido efecto lo sentenciado y practicar lo que exija el fallo judicial.

      Es decir; aquí no se trata sólo de un derecho de la parte actora, que lo tiene, sino además y sobre todo de un deber de la Administración.

      La Administración por tanto no pude alegar la caducidad de la acción ejecutiva".

   2. Y, en cuanto a la argumentación de estar ejecutada la sentencia, el Auto puso de manifiesto que "es evidente que no se ha ejecutado. Otra cosa es que sea o no posible su ejecución material o jurídicamente, para ello hay previsiones legales. así el artículo 105-2º de la L.J.C.A .

      El Ayuntamiento deberá exponer las razones oportunas en este caso, como previene el citado artículo y si así se declara por el órgano judicial, establecer la indemnización que proceda oídas las partes y practicadas las pruebas pertinentes".

2. Y, en el Auto de 3 de marzo de 2004 que:

   1. "Los artículos 103 a 113 de la L.J.C.A . obligan a la Administración a ejecutar las sentencias y no puede ampararse la Administración en no haber cumplido con lo que la ley le impone para además pedir la caducidad del derecho de la actora".

   2. "El fallo declaraba el derecho de la actora al otorgamiento de licencia municipal de obras para construir una estación de servicio.

   Dice el Ayuntamiento que lo sustantivo de la sentencia es el reconocimiento de un derecho edificatorio que se ha ejecutado sobre la parcela conforme a la modificación del Plan Parcial de la Rochapea aprobado el 14-12-1989.

   En absoluto; son cosas totalmente distintas".

Contra estos autos, de 21 de enero y 3 de marzo de 2004, ha interpuesto el AYUNTAMIENTO DE PAMPLONA recurso de casación, en el cual esgrime dos motivos de impugnación, al amparo de los artículos 87.1.c) y 88.1 .a) de la citada LRJCA, por vulneración de los preceptos aplicables para la resolución de la cuestión objeto de debate.

En concreto, en el primer motivo se consideran infringidos, además de los citados, el artículo 19.1.a) de la LRJCA, señalando, en síntesis, que a la recurrente se la tuvo en consideración ---en la reparcelación aprobada en fecha de 28 de mayo de 1985--- por su condición de propietaria de una parcela de la unidad de actuación, siendo esta la circunstancia determinante de la adjudicación de la parcela de 957 m2 para gasolinera. Por el contrario, los autos impugnados reconocen el derecho a la ejecución a pesar de la pérdida de la condición de propietaria de la parcela, por haber sido la inicial parcela reconvertida (con destino ---ahora---a veinte viviendas libres, locales comerciales, garajes y trasteros) en una posterior reparcelación aprobada el 25 de febrero de 1994, y, posteriormente vendida a una tercera entidad. De tal cambio de condición deduce el Ayuntamiento en el desarrollo del motivo que existe una contradicción substancial entre lo decidido en la sentencia y lo acordado en los autos impugnados, ya que se reconoce por los mismos, a la recurrente en la instancia, un derecho edificatorio extinguido por la venta de la parcela.

Y, en el segundo motivo la impugnación se proclama de los artículos 517.2.1º y 518 de la citada LEC, insistiendo en la supletoriedad de la misma de conformidad con la D. F. Primera de la LRJCA, resultando procedente su aplicación por cuanto si bien el artículo 104 de esta LRJCA señala un plazo inicial para el ejercicio de la acción ejecutiva, ello no ocurre con el plazo final, por lo que deviene aplicable el de cinco años del artículo 518 de la citada LEC.

Por lo que hace referencia al primero de los motivos, el planteamiento de la Sala de instancia ha consistido en examinar la cuestión desde una perspectiva estrictamente procesal, es decir, sin tomar en consideración lo acaecido ---en el ámbito urbanístico--- con la parcela para la que se le había reconocido a la recurrente en la instancia el derecho a una licencia para la edificación de una estación de servicio. Esto es, sin examinar la evolución de la realidad urbanística de la parcela y posponiendo el examen de dicha realidad a un posible planteamiento por la Sala de instancia acerca de la posible existencia de causa legal de inejecución de la sentencia.

Por ello, se limita a señalar que la sentencia no ha sido ejecutada por cuanto la licencia no ha sido concedida, tal y como fue ordenado por la misma Sala en la sentencia cuya ejecución se pretende.

Debemos aclarar que el denominado Plan Parcial de Rochapea contemplaba, dentro de la Unidad P-5ª ---en la que se ubica la Av. de Marcelo Celayeta, de Pamplona---, y, en concreto, en su denominada Subunidad 14, una estación de servicio; dicha subunidad se integraba por dos parcelas: una de 1.827,27 metros cuadrados, propiedad de la recurrente, y, la otra, de 968,00, de propiedad municipal.

Como consecuencia del citado Plan Parcial fue aprobado el correspondiente Proyecto de Reparcelación ---mediante Acuerdo del Ayuntamiento de Pamplona de 28 de mayo de 1985---, quedando la siguiente distribución parcelaria: 1.343,27 metros, de titularidad municipal, 957 para la estación de servicio, 99 para paso peatonal y 396 como cesión de viales. Al margen, la recurrente abonaría el 10% de cesión de aprovechamiento, mas la parte correspondiente de los gastos de urbanización, a abonar en el momento de la concesión de la licencia.

En tal situación urbanística, el Ayuntamiento denegó la licencia a la recurrente, produciéndose la impugnación jurisdiccional y la sentencia de instancia, de 8 de mayo de 1981, que conocemos. De la propia sentencia, sin embargo, se deducía la no conveniencia de la construcción de la estación de servicio como consecuencia de la existencia de lo que por la misma se denomina una cierta "contestación social", debiendo destacarse lo que en su Fundamento segundo se exponía: "Si el Ayuntamiento estima que no es conveniente la construcción de una estación de servicio en ese lugar concreto, y la contestación social parece ponerlo de manifiesto, tiene medios jurídicos para oponerse, previa la oportuna indemnización, bien a través de la propia normativa MINP, bien por la modificación del planeamiento; pero no parece jurídicamente apropiado que realice un procedimiento de reparcelación, que sostenga una importante cesión de terrenos, y una estimable cantidad económica como valoración del aprovechamiento medio y de la cuota de urbanización, y luego, en el momento final de otorgamiento de licencia, se oponga alegando cuestiones técnicas de escasa entidad".

Posiblemente siguiendo la indicación jurisdiccional fue aprobada la Modificación del Plan Parcial de Rochapea, aprobada en fecha de 14 de diciembre de 1989 (y publicada en el Boletín Oficial de Navarra de 26 de enero de 1990), y, como consecuencia de ella, con fecha de 25 de febrero de 1994, fue aprobada nueva Reparcelación, en la que ---desaparecida la parcela que contemplaba la ubicación de la estación de servicio--- la recurrente aportó la parcela 420-B del Polígono 7 del Catastro, con una superficie de 2.076 metros cuadrados, siéndole adjudicadas, como parcelas de reemplazo la 5-3 y la UP-27, con una extensión total de 398,56 m2 y una superficie edificable de 2.161,38 m2; esta parcela fue vendida por la recurrente y para la misma la entidad compradora obtuvo licencia para la edificación de veinte viviendas libres, locales comerciales y trasteros, a las que, con posterioridad a su ejecución, le fueron concedidas licencias de primera ocupación. Tales hechos no son negados ---y tal nuevo planeamiento no fue impugnado--- por la recurrente que, sin embargo, considera que, no obstante la expresada remodelación urbanística de la zona, sin embargo, no ha sido ejecutado el derecho reconocido por la sentencia de obtener licencia para la edificación de una estación de servicio.

El motivo debe prosperar, y la sentencia debe de ser declarada ejecutada, sin que resulte necesario, en el supuesto de autos, que el Ayuntamiento proceda a plantear la existencia de causa de imposibilidad de ejecución.

Al margen de las amplias facultades que la LRJCA concede en su artículo 108 al Juez o Tribunal para proceder a la ejecución de la sentencias firmes y con la finalidad de obligar a la Administración a realizar una determinada actividad o dictar un acto, el nuevo texto legal de 1998 contempla y establece un procedimiento a través del cual han de plantearse y resolverse todas las cuestiones que se susciten en el desarrollo de la ejecución de las sentencias; esto es, el legislador deja establecido un marco procesal, obviamente incidental, en el que han de resolverse todas las cuestiones, de la más diversa índole, que pudieran plantearse en el intento de llevar el contenido del fallo "a puro y debido efecto".

Se trata del incidente de ejecución de sentencia que el legislador contempla en el artículo 109 de la LRJCA, y del que pueden destacarse los siguientes aspectos esenciales:

1. En primer término, y por lo que hace referencia a la legitimación para el inicio del procedimiento, se observa como el legislador ha ampliado considerablemente estas posibilidades, pues, en el artículo 109.1, expresamente se refiere a "la Administración pública, las demás partes procesales y las personas afectadas por el fallo" como la que se encuentra habilitadas para promover el mencionado incidente con la amplia finalidad de "decidir, sin contrariar el contenido del fallo, cuantas cuestiones se planteen en la ejecución" de la sentencias. En consecuencia, desde una perspectiva subjetiva, el legislador reitera la expresión "personas afectadas" ---también utilizada en el 104.2, del mismo testo legal---, y, desde un punto de vista material, el ámbito procedimental cuenta con un doble parámetro de control: el uno, de carácter temporal ("mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia"), y, el otro, de carácter objetivo ("sin contrariar el contenido del fallo").

2. El objeto del expresado procedimiento incidental cuenta con una gran amplitud, al señalarse expresamente que puede estar constituido por "cuantas cuestiones se planteen en la ejecución", citándose, a título de ejemplo, las siguientes:

   "a) Órgano administrativo que ha de responsabilizarse de realizar las actuaciones.

   2. Plazo máximo para su cumplimiento en atención de las circunstancias que concurran.

   3. Medios con que ha de llevarse a efecto y procedimiento a seguir".

      Esto es, tal precepto (109.1 ) en modo alguno señala a los indicados objetos o contenidos de este procedimiento incidental cual numerus clausus, al referirse a ellos, como ya hemos expuesto, indicando a "cuantas cuestiones se planteen en la ejecución y especialmente las siguientes". Por tanto, tal amplitud del mencionado ámbito procedimental permite que el presente incidente pueda ser utilizado en determinados supuestos contemplados por la propia LRJCA y directamente relacionados con la ejecución de las sentencias; así, este incidente sería el adecuado para resolver:

   1. Los supuestos de nulidad de pleno derecho de los actos o disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, de conformidad con el artículo 103.4 de la LRJCA ; esto es, en concreto, para dilucidar y comprobar si los mismos, realmente, han sido dictados para eludir los mencionados pronunciamientos. Así lo dispone expresamente el apartado 5 del mismo artículo 103 "salvo que careciese de competencia para ello conforme a lo dispuesto en esta Ley ".

   2. Los supuestos (artículo 108.2 LRJCA ) de actuaciones administrativas de carácter material, posteriores a la sentencia, que contravinieran los pronunciamientos del fallo de la misma; esto es, sería el procedimiento adecuado para determinar si tal actuación se ha producido y, en su caso, y en consecuencia, proceder a la reposición de la situación fáctica resultante de la mencionada actuación administrativa discordante.

   3. E, igualmente supuestos de imposibilidad material o legal, de ejecución de la sentencia (artículo 105 LRJCA), así como las consecuencias derivadas del mismo (adopción de medidas e indemnización, en su caso).

3. En tercer lugar, el legislador, en el número 2 del expresado artículo 109 se remite al procedimiento incidental, calificándolo de cuestión incidental, y considerando como trámites a seguir, el de la audiencia o traslado a las partes en el procedimiento seguido, por un plazo máximo de veinte días, para que aleguen lo que estimen procedente, y la conclusión de la cuestión incidental mediante auto dictado por el Juez o Tribunal, en el plazo de diez días. Obviamente, el período probatorio sería también viable en este incidente.

La Sala debió, pues, en el marco procedimental descrito, entrar a conocer de la cuestión planteada en ejecución de la sentencia dictada, sin necesidad de exigir que por el Ayuntamiento se planteara la existencia de causa de imposibilidad de ejecución.

Consta en las actuaciones que la Unidad P-5ª del Plan Parcial de Rochapea ---en el que la sentencia que se pretende ejecutar había reconocido a la recurrente el derecho a la obtención de una licencia para estación de servicio--- fue objeto de Modificación (14 de diciembre de 1989) así como de un nuevo Proyecto de Reparcelación definitivamente aprobado por Acuerdo de 25 de febrero de 1994, que no solo no fue impugnado por la recurrente, sino que, con aceptación del contenido del mismo, intervino en su ejecución con el resultado que ya hemos expuesto, poniendo de manifiesto el Ayuntamiento que los derechos edificatorios reconocidos por la sentencia fueron, "trasmutados de estación de servicio en edificación residencial y derivados de la nueva Reparcelación aprobada en desarrollo del nuevo planeamiento".

Como se deduce de los documentos aportados a los autos es evidente que la recurrente ---y su esposo---llevaron a cabo determinadas actuaciones tendentes a la ejecución de la sentencia a la vista del nuevo planeamiento y reparcelación, que, en síntesis, consistieron en la búsqueda de una nueva ubicación de la estación de servicio dentro del mismo polígono P-5ª, con un intento de permuta de la parcela por otra propiedad del Gobierno de Navarra sita en Fuente La Teja. Sin embargo, ello no resultó posible ---y la permuta fue rechazada por el Gobierno de Navarra--- de conformidad con lo establecido en el Decreto Foral 130/1995, de 5 de junio, por el que se regula la instalación de estaciones de servicio en la vías de comunicación de la Comunidad Foral de Navarra.

Sin embargo la recurrente no niega ni discute que la parcela en cuestión, con el derecho a que se otorgara sobre la misma una licencia para construcción de una estación de servicio, fuera reconvertida, por efecto de la reparcelación aprobada el 25 de febrero de 1994 en las citadas parcelas 5.3 y UP-L7. La misma sería posteriormente vendida dando a lugar a los beneficios edificatorios que conocemos.

Por ello señala el Ayuntamiento que, en todo caso, sería la entidad compradora de la parcela la que estaría legitimada para solicitar la ejecución de la sentencia, al haber sido la misma ---tras la nueva reparcelación--- vendida con todos sus derechos, obligaciones y cargas. No es, sin embargo, el expresado matiz subjetivo de la cuestión (la ausencia de legitimación) el que solamente concurre, por cuanto, desde una perspectiva objetiva lo acontecido ha sido ---como consecuencia del nuevo planeamiento, no impugnado y al que en la sentencia se aludía---, que se ha producido una transformación de los derechos urbanísticos de la recurrente (constituidos por la parcela que se la había adjudicado en la primera reparcelación y por el derecho a la obtención de una licencia), en los que han surgido de la nueva reparcelación, que han sido incluidos en la nueva parcela de reemplazo, equivalente al referido montante total de los anteriores derechos.

Acogiéndose, por lo expuesto, el primero de los motivos planteados, la sentencia, pues, debe considerarse ejecutada, y los autos impugnados anulados, sin que resulte necesario afrontar el segundo de los motivos.

Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede condenar en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ), sin que existan razones para una expresa imposición de las costas en la instancia.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.