STS, 21 de Junio de 2006
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE |
| ECLI | ES:TS:2006:4664 |
| Número de Recurso | 1089/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 21 de Junio de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZPEDRO JOSE YAGÜE GILJESUS ERNESTO PECES MORATESEGUNDO MENENDEZ PEREZRAFAEL FERNANDEZ VALVERDEENRIQUE CANCER LALANNE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Junio de dos mil seis.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 1089/2003 interpuesto por la GENERALIDAD DE CATALUÑA representada por el Letrado de sus servicios jurídicos, siendo parte recurrida DON Simón y DON Jesús Ángel y el AYUNTAMIENTO DE MOIA, no personados en esta instancia; promovido contra la sentencia dictada el 18 de mayo de 2000 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en Recurso Contencioso-Administrativo nº 866/1997 , sobre modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Moia .
Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se ha seguido el recurso nº 866/1997, promovido por D. Simón y DON Jesús Ángel, en el que ha sido parte demandada la GENERALIDAD DE CATALUÑA y el AYUNTAMIENTO DE MOIA, sobre modificación puntual del Plan General de Ordenación de Moia.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 18 de mayo de 2000 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLO.- Que ESTIMAMOS SUSTANCIALMENTE el presente recurso contencioso administrativo interpuesto a nombre de Don Simón y Don Jesús Ángel contra los Acuerdos de la Comissió d'Urbanisme de Barcelona de la GENERALITAT DE CATALUNYA de 14 de diciembre de 1994 por virtud del que, en esencia, se aprobó definitivamente la Modificación puntual del Plan General de Ordenación de Moià para la ampliación del Sector X pero suspendiendo su publicación hasta la presentación de un Texto Refundido que incorporase determinadas prescripciones y de 31 de mayo de 1995 por virtud del que, sustancialmente, se dio la conformidad al Texto Refundido presentado y se acordó su publicación, del tenor explicitado con anterioridad, y ESTIMANDO SUSTANCIALMENTE la demanda articulada anulamos los referidos Acuerdos por ser disconformes a Derecho".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la GENERALIDAD DE CATALUÑA, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 3 de enero de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la recurrente GENERALIDAD DE CATALUÑA compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, en fecha 10 de abril de 2003 se presentó escrito interponiendo recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó que previos los oportunos trámites dictara sentencia por la que "estime el recurso, y case la sentencia recurrida, y resuelva declarando la desestimación del recurso contencioso-administrativo seguido en la Sala de instancia, de conformidad con el suplico de la contestación a la demanda".
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 6 de octubre de 2004, y no habiéndose personado la parte recurrida, por providencia de 3 de abril de 2006 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 7 de junio de 2006, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala
Se impugnan en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó en fecha de 18 de mayo de 2000, en su recurso contencioso administrativo nº 866/1997 , por medio de la cual se estimó sustancialmente el recurso formulado por la representación de D. Simón y D. Jesús Ángel contra los Acuerdos de la Comisión de Urbanismo de Barcelona, adoptados (1) en su sesión de fecha 14 de diciembre de 1994 ---por el que se aprobó definitivamente la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación de Moía (para la ampliación del Sector X, pero suspendiendo su publicación hasta la presentación de un Texto Refundido que incorporase determinadas prescripciones)---, y (2) en su sesión de 31 de mayo de 1995 ---por el que se dio conformidad al Texto Refundido y se acordó su publicación---; anulándose los referidos Acuerdos por ser disconformes a Derecho.
Como decimos, la Sala de instancia estimó sustancialmente el recurso contencioso administrativo, formulado en los términos expresados, y, se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:
-
Que la propia Sala ya se había ocupado de otros recursos contencioso-administrativo relacionados con el de autos, por cuanto todos ellos se relacionan con actuaciones municipales dirigidas a un objetivo común, cual era la autorización e instalación de un matadero municipal; así, la sentencia de instancia da por reproducida la anterior sentencia dictada, en fecha de 1º de junio de 1999, en los recursos contencioso-administrativos acumulados 1987/95 y 249/96 que tuvieron por objeto las pretensiones dirigidas contra las licencias de obras y actividades del mencionado matadero.
-
Que, concretado el litigio de autos a la modificación puntual del planeamiento, la finalidad de la misma "lo ha sido para ampliar el número y superficie de las parcelas industriales y así especialmente ubicar el matadero de autos". Pues bien, las sentencia de instancia considera que tal actuación implica que "con absoluta dejación y apartamiento de las circunstancias fácticas concurrentes se ha tratado de posibilitar la instalación de un matadero pasando por alto ... los supuestos francamente comprometidos de explotaciones porcinas preexistentes a resultas de lo establecido en el Decreto catalán 35/1998, de 29 de febrero , sobre ubicación de mataderos e industrias cárnicas cercanas a explotaciones ganaderas, al punto de hacer oídos sordos a lo informado por el Departament d´Agricultura, Ramadería i Pesca de la Generalitat de Catalunya ...".
-
Que, al margen de tal problema de distancias establecida en la norma mencionada, la sentencia de instancia destaca que en la modificación puntual aprobada "... la Administración ni ha atendido debidamente a los hechos fácticos verdaderamente relevantes para el caso, ni la decisión adoptada respeta mínimamente supuestos tan atendibles como los informados por el Departament d´Agricultura, Ramadería i Pesca de la Generalitat de Catalunya".
-
Y, con tales razonamientos, las sentencia de instancia llega a la conclusión de "resultar arbitraria y sin fundamento atendible el ejercicio de la potestad discrecional en materia de planeamiento urbanístico"; en consecuencia, estima el recurso en los términos recogidos en el fallo de la sentencia con imposición de las costas a la Administraciones codemandadas.
Contra esa sentencia se ha interpuesto recurso de casación promovido por la representación de la GENERALITAT DE CATALUNYA en el cual se esgrimen dos motivos de impugnación, articulándolos, ambos, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate; en concreto, se consideran infringidos, en el primer motivo, los artículos 9 y 103 de la Constitución Española , y, en el segundo, los artículos 137 y 140 del mismo texto constitucional .
En concreto, se expone que (1) los dos primeros artículos deben entenderse vulnerados por calificarse de arbitraria la actuación de la Comisión de Urbanismo, sin que tal calificación resulte procedente por cuanto, la actuación modificadora del planeamiento ha supuesto un análisis desde el punto de vista urbanístico, en consonancia con las competencias de la Comisión y respetando la voluntad municipal de crecimiento industrial sin perjuicio de las medidas correctoras que, con posterioridad, hubieren de adoptarse, y que es lo que recomienda el informe del Departamento de Agricultura de la Generalidad; en síntesis, reprocha a la sentencia de instancia que tome en consideración la necesidad municipal de ampliar el suelo industrial, así como de instalar un nuevo matadero municipal.
Por otra parte (2) se consideran en el segundo motivo vulnerados los preceptos constitucionales que establecen el principio de autonomía local, que se considera vulnerado por la sentencia de instancia, ya que fue el propio municipio el que decidió el pequeño crecimiento industrial que la modificación supone para proceder a la implantación del nuevo matadero industrial público; la infracción viene determinada por la anulación de la modificación sin la existencia de causa urbanística que lo permita.
La respuesta a ambos motivos podemos darla de forma conjunta y, a tal efecto hemos de recordar los motivos ---que constan en la Memoria Justificativa del Proyecto--- por los que se decidió la ampliación del Sector X: La ampliación de la zona industrial, el aumento de ocupación de la misma y el cambio de calificación; pero, si se profundiza en la misma Memoria de precedente cita habremos de concluir señalando que la auténtica ---y quizá única--- razón de ser de la modificación fue la de crear una nueva parcela en la zona industrial lo suficientemente adecuada para la ubicación en la misma del nuevo matadero municipal.
En concreto, según se expresaba en la Memoria, el nuevo matadero municipal, de carácter público, resultaba imprescindible a la vista de que el antiguo ---sito en carrer de Canigó--- ya no se adaptaba a la normativa sectorial comunitaria; el mismo necesitaba una parcela de 6.000 m2, inexistente en el polígono. Para ello resultaba precisa una modificación puntual, clasificando como suelo urbano industrial una zona ---colindante con el actual polígono industrial--- que hasta el momento lo estaba como no urbanizable de interés agrícola y ganadero, y en donde, por tal destino, se encontraban ubicadas las granjas porcinas de los recurrentes.
Como sabemos, las posibilidades del ius variandi en el ámbito urbanístico que nos concierne, y, por otra parte, los criterios al respecto de la Sala ---en relación con el equilibrio necesario en tal operación de cambio---, también son sobrada y suficientemente conocidos y reiterados: Así hemos señalado que "ciertamente la ordenación urbanística ha de tratar de conjugar dos principios fundamentales, bien el de estabilidad y seguridad jurídicas, bien de modificación, revisión o incluso nuevo planteamiento, pues si bien es atendible la necesidad de permanencia de los Planes (con vocación de permanencia como señala el artículo 45 de la Ley del Suelo ), ello no debe conllevar posiciones y situaciones inmovilistas, en franca contradicción con los requerimientos derivados de las distintas concepciones culturales, sociales, económicas, ideológicas, políticas, entre otras, que van a manifestarse en orden a nuevas necesidades y conveniencias, y con respecto a las que la normativa urbanística debe dar adecuado cauce y desarrollo, como recoge, a los presentes efectos, el artículo 47 de la Ley del Suelo para la revisión de los Planes Parciales y el artículo 49 para la modificación de los Planes . Y ello es así pues una concepción totalmente estática del urbanismo, en vez de dinámica y respetuosa con las futuras necesidades y conveniencias podría llevar a la negación del mismo, perpetuando ordenaciones obsoletas, erróneas o incluso perjudiciales al interés público y privado. Reconociéndose, por tanto, la potestad de la Administración para alterar, modificar, revisar o formular ex novo un planeamiento urbanístico, debe centrarse la cuestión en que la actividad en que se concreta esa potestad debe estar suficientemente justificada, y apoyada en datos objetivos, para impedir que la impropiedad en el ejercicio de que el ius variando atente a los límites racionales y naturales de la discrecionalidad que se reconoce".
Esto es, que reconocida tal posibilidad de cambio, la misma, sin embargo, como hemos señalado, ha de venir avalada, como cualquier actuación administrativa, por la correspondiente motivación y justificación. Debe, sin embargo, advertirse de la diferente exigencia e intensidad de motivación, en función del nivel o profundidad del cambio que se efectúa, y recordarse que, en el supuesto de autos, no estamos en presencia de una Revisión del planeamiento, sino simplemente en presencia de una Modificación del mismo (en concreto, de un PGOU). Como hemos puesto de manifiesto, entre otras muchas en la STS de 17 de abril de 1991 "sabido es que aquélla es una reconsideración integral o total del planeamiento anterior para ajustarlo a la realidad que contempla la Revisión", y, en orden a su necesaria motivación, se señala que la "motivación general es más que suficiente cuando se trata de una Revisión, que no tiene porqué descender al detalle del cambio de clasificación de tal o cual punto concreto del territorio sobre el que se proyecta, lo cual es propio de la Modificación".
Pues bien, dentro del marco que describimos, la sentencia de instancia ha procedido al rechazo del mismo, y, en síntesis, se ha utilizado una doble argumentación para justificar el citado rechazo de la modificación efectuada:
-
En primer lugar, la sentencia de instancia se remite ---y da por reproducida--- a su anterior sentencia de 1 de junio de 1999 , que se encuentra unida a las actuaciones, por medio de la cual --- estimando los recursos acumulados 1987/95 y 249/96--- se procedió a la anulación de las licencias de obra y apertura otorgadas, en relación con el matadero, por parte del Ayuntamiento de Moiá.
-
Y, en segundo término, la sentencia de instancia se remite a la falta de toma en consideración de la realidad existente, y, en concreto, de la preexistencia de unas granjas porcinas ---propiedad de los recurrentes---; a tal situación resultaba de aplicación el Decreto autonómico 35/1988, de 29 de febrero , sobre ubicación de mataderos e industrias cárnicas cercanas a explotaciones ganaderas. Tal situación quedó materializada en el informe emitido por el Departamento de Agricultura de la Generalidad.
Ya en aquella sentencia se decía "con rotundidad que la actividad del matadero de autos no puede sostenerse en modo alguno", remitiéndose a las contundentes afirmaciones que realizaban los peritos procesales en sus correspondientes dictámenes. El Ingeniero Agrónomo informante ponía de manifiesto la existencia de un núcleo de población de tres casas que situaba a cien metros del matadero; la existencia de una discoteca a 250; la ubicación de las granjas de los recurrentes a 525 y 600; las calles de la población a 900 metros y el instituto a 950. En concreto destacaba el incumplimiento de los 1.000 metros previstos en el citado Decreto autonómico 35/1988 , así como los 2.000 del Reglamento de Actividades Clasificadas. Especial incidencia se hacía en relación con el acceso al matadero, el cual se efectuaba por zonas muy cercanas a las granjas de los recurrentes. Por otra parte, el Veterinario que informó en los autos, se refirió, en síntesis, al importante riesgo de contaminación de las explotaciones ganaderas próximas así como al carácter insalvable de determinadas deficiencias, dada la ubicación del matadero.
Pues bien, desde tal perspectiva los motivos que se plantean, con vulneración de los preceptos constitucionales que se citan, en modo alguno pueden prosperar por cuanto no han desvirtuado la afirmación final que en la sentencia de instancia se realiza ---que ya antes hemos reproducido--- en el sentido de "resultar arbitraria y sin fundamento atendible el ejercicio de la potestad discrecional en materia de planeamiento urbanístico". Mas al contrario, los distintos elementos que la sentencia de instancia tomó en consideración para llegar a la citada conclusión los hemos podido comprobar y no ofrecen otra solución que la puesta de manifiesto por la sentencia recurrida.
Y es que el ejercicio del mencionado ius variandi al que nos hemos referido ---de esencial presencia en esta materia sectorial del Derecho Administrativo, como es el Urbanismo---, no obstante su reconocido potencial discrecional, debe quedar enmarcado en el ámbito de legalidad que imponen otros ordenamientos sectoriales materiales reguladores de otros intereses públicos con los que el urbanismo ---y su discrecionalidad---, debe de coexistir. Coexistencia que en el supuesto de autos no ha existido, por cuanto con la ampliación discrecional del polígono industrial clasificando como urbano el suelo necesario con tal finalidad (actuación, en principio, lícita) se ha procedido a la vulneración de otros aspectos del Ordenamiento jurídico igualmente dignos de protección, como en la sentencia de instancia se ha puesto de manifiesto de conformidad con las pruebas practicadas y los informes emitidos.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ).
VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
-
No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación núm. 1089/2003, interpuesto por la GENERALIDAD DE CATALUÑA contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en fecha de 18 de mayo de 2000, en su recurso contencioso administrativo nº 866/1997 , la cual, en consecuencia, confirmamos.
-
Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
-
STSJ Canarias 41/2008, 14 de Marzo de 2008
...una reconsideración integral o total del planeamiento anterior para ajustarlo a la realidad contemplada ( STS de 17 de abril de 1991, 21 de junio de 2006 )). No debe olvidarse que el vigente Plan Insular inicia su tramitación bajo un nuevo marco normativo y en consecuencia, tanto si se cons......
-
SAP Almería 267/2013, 5 de Septiembre de 2013
...8 de septiembre de 1994, 16 de febrero de 1996, 10 de febrero y 24 de octubre de 2003, 24 de junio de 2004, 23 de mayo de 2005 y 21 de junio de 2006 ). Desde la perspectiva expuesta, el ámbito objetivo del tipo penal no puede ampliarse de forma desmesurada de manera que alcance a cualquier ......
-
STS, 6 de Octubre de 2011
...reconsideración integral o total del planeamiento anterior para ajustarlo a la realidad contemplada ( STS de 17 de abril de 1991 , 21 de junio de 2006 ). No debe olvidarse que el vigente Plan Insular inicia su tramitación bajo un nuevo marco normativo y en consecuencia, tanto si se consider......
-
STSJ Cataluña 254/2021, 17 de Marzo de 2021
...y naturales de la facultades discrecionales de la Administración. En este mismo sentido cabe citar, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de junio de 2006 (R. Azdi. 2006/5969 ), que literalmente "Reconociéndose, por tanto, la potestad de la Administración para alterar, modifi......