STS, 13 de Marzo de 2008

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se ha seguido el recurso número 1593/2001, promovido por la ASOCIACIÓN DE VECINOS PAVIMAR, y en el que ha sido parte demandada la GENERALIDAD VALENCIANA y el AYUNTAMIENTO DE VALENCIA, sobre homologación modificada y el Plan Especial de Protección y Reforma Interior del Cabanyal-Canyamelar de Valencia.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 1 de octubre de 2004 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que desestimamos el recurso contencioso administrativo nº 1593/2001, interpuesto por DON FERNANDO PALACIOS DE LA CRUZ, en nombre y representación de LA ASOCIACIÓN DE VECINOS PAVIMAR, contra el Acuerdo de 23 de marzo de 2001, DE LA CONSELLERIA DE OBRAS PUBLICAS, URBANISMO Y TRANSPORTES DE LA GENERALITAT VALENCIANA, por el que se aprueba la homologación modificada y el Plan Especial de Protección y Reforma Interior del Cabanyal Canyamelar de Valencia, sin imposición de costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por parte del Pleno de la Sala de Valencia, se presentó escrito preparando recurso de casación contra la sentencia impugnada, mediante Auto de fecha 3 de noviembre de 2004, se acordó tener por no preparado el mencionado recurso por tratarse de materia autonómica.

Interpuso recurso de queja contra el citado Auto, que fue estimado por Auto de la Sección Primera de esta Sala Tercera de 12 de mayo de 2005 en el que se razonaba lo siguiente:

"(...) No obstante los razonamientos del Auto impugnado, referidos sustancialmente a que la sentencia ha aplicado una norma de Derecho autonómico, lo que no guarda relación con la exigencia del contenido de los artículos 86.4 en relación con el 89.2 de la LRJCA, procede estimar el presente recurso de queja, pues por una parte la carga procesal impuesta al recurrente por el artículo 89.2, en relación con el 86.4, de la Ley de esta Jurisdicción, sólo cobra sentido en relación al motivo casacional previsto en el artículo 88.1.d), y en el escrito de preparación se anuncia también que el recurso se interpondrá por infracción de las normas reguladoras de la sentencia (artículo 88.1 c ) de la LRJCA). Y, por otra parte, del examen del escrito de preparación del recurso de casación se desprende que, en relación con el motivo d) del artículo 88.1, se reúnen los requisitos exigidos en el artículo 89.2 de la Ley de esta Jurisdicción, pues la parte recurrente ha pretendido fundar su recurso en infracción de normas de Derecho estatal, y en el expresado escrito razona, en su sentir, por qué esa infracción ha sido relevante y determinante del fallo recurrido...".

Por la representación de la Asociación de Vecinos Pavimar se presentó escrito preparando recurso de casación, acordando la Sala de instancia tenerlo por preparado y ordenando remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la ASOCIACIÓN DE VECINOS PAVIMAR, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 29 de julio de 2005 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, exponiendo los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitando a la Sala se dictara sentencia por la que "con estimación de este recurso y casación de la sentencia recurrida, proceda a revocar "La Resolución de 2 de abril de 2001, del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de la G.V. de aprobar definitivamente la Homologación y el Plan Especial y Reforma Interior del Cabanyal-Canyamelar de Valencia" y la Resolución de 5 de enero de 2001, de la Subsecretaría de la Consellería de Cultura y Educación de "informar favorablemente el Proyecto de Plan Especial y Reforma Interior del Cabanyal-Canyamelar aprobado por el Ayuntamiento de Valencia en sesión plenaria celebrada el 31 de marzo de 2000", con expresa imposición de costas a las demandadas".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 11 de septiembre de 2006, ordenándose también, por providencia de 30 de noviembre de 2006, entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo la GENERALIDAD VALENCIANA en escrito presentado en fecha de 26 de enero de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala se "desestime íntegramente el recurso de casación con expresa imposición al recurrente de las costas causadas".

Por la representación del AYUNTAMIENTO DE VALENCIA se presentó escrito en fecha 23 de enero de 2007 por el que se oponía al recurso, y tras exponer los razonamientos que estimó pertinentes, suplicó se dictara sentencia "desestimatoria, con todos los pronunciamientos favorables a esta Administración recurrida, incluida la condena en costas, por ser ello preceptivo".

Por providencia de fecha 14 de enero de 2008 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 13 de febrero de 2008, fecha en que tuvo lugar la reunión del Tribunal designado al efecto, habiendo continuado la deliberación, dada la complejidad del asunto hasta el pasado día 4 de marzo de 2008.

En la sustanciación de presente recurso aparecen observadas las formalidades esenciales de tramitación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana dictó en fecha de 1 de octubre de 2004, en su recurso contencioso administrativo número 1593/2001, por medio de la cual se desestimó el formulado por la ASOCIACIÓN DE VECINOS PAVIMAR contra:

1. La Resolución de fecha 2 de abril de 2001 del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de la Generalidad Valenciana por la que se aprueba definitivamente la Homologación Modificativa y el Plan Especial de Protección y de Reforma Interior (PEPRI) del Cabanyal-Canyamelar de Valencia; y,

2. La Resolución de 5 de enero de 2001 de la Subsecretaría de la Consellería de Cultura, Educación y Ciencia por la que se acuerda informar favorablemente el Proyecto del mencionado Plan Especial aprobado por el Ayuntamiento de Valencia en sesión plenaria de 31 de marzo de 2000.

En cumplimiento de los principios de unidad de doctrina, igualdad y seguridad jurídica, hemos de ratificar los pronunciamientos contenidos en la STS de 12 de marzo de 2008, dictada en el Recurso de Casación 4054/2005 en relación con la misma sentencia de instancia, sin perjuicio de las especificidades propias del presente recurso.

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso en la sentencia citada, la cual se fundamentó para ello, por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

1. La sentencia de instancia deja constancia de la normativa aplicable para la resolución del recurso contencioso-administrativo formulado, con expresa indicación de que el núcleo de la controversia consiste en determinar si el PEPRI impugnado se acomoda o no a la Ley 4/1998, de 11 de junio, del Patrimonio Cultural Valenciano, y, en particular, a su artículo 39.2. Se indica también en el Fundamento Jurídico Segundo de la sentencia que la demandante alega la vulneración de determinados preceptos de la normativa estatal y de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU ), que proclaman la preservación del patrimonio cultural como una de las potestades públicas del planeamiento y que configuran a los planes especiales como instrumento adecuado para tal finalidad. Sin embargo, la sentencia señala que la referencia a tales disposiciones es indiferente para la resolución del litigio, pues, aun teniendo por formuladas las alegaciones y estando conformes con su contenido, la cuestión controvertida no reside en si los planes urbanísticos han de respetar el patrimonio histórico y cultural, que nadie lo duda, sino en determinar si el concreto PEPRI Especial aquí impugnado es respetuoso o no con dicho patrimonio cultural, en definitiva, si se cumple o no la excepción prevista en el artículo 39.2 de la LRAU.

2. En su Fundamento Jurídico Tercero la sentencia de instancia lleva a cabo una exposición sobre el significado y alcance de la exigencia de formulación de un PEPRI respecto de los inmuebles declarados Bien de Interés Cultural (artículo 34.2 de la Ley del Patrimonio Cultural Valenciano ---LPCV ---), que deberá contar con informe previo favorable de la Consellería de Cultura, Educación y Ciencia, e, igualmente, acerca de la finalidad y contenido que el artículo 39.2 de la citada LPCV asigna al mencionado PEPRI cuando se trata de Conjuntos Históricos. La sentencia reproduce y analiza los diversos criterios que para los citados Conjuntos Históricos se contienen en el expresado artículo 39.2 de la LPCV, pronunciándose sobre el cumplimiento de los mismos y dejando para un estudio mas detallado el contenido en su apartado a), en el que se expresa que:

   "Se mantendrá la estructura urbana y arquitectónica del Conjunto y las características generales del medio ambiente y la silueta paisajística. No se permitirán modificaciones de alineaciones, alteraciones de la edificabilidad, parcelaciones ni agregaciones de inmuebles, salvo que contribuyan a la mejor conservación General del Conjunto".

3. Es, pues, en el Fundamento Jurídico Cuarto en el que se lleva a cabo el examen de la cuestión relativa a de si el PEPRI impugnado altera o no la estructura urbana y arquitectónica del Conjunto Histórico objeto de protección. Tras una reseña de los informes sobre esta cuestión emitidos por el Arquitecto Inspector del Patrimonio de la Consellería de Cultura, Educación y Ciencia, así como por el Arquitecto D. Cornelio, de los que se transcriben diversos fragmentos ---sobre todo de este último--- la Sala de instancia concluye este apartado con las siguientes consideraciones:

   " (...) Del análisis de este dictamen y del propio del Arquitecto de Patrimonio antes citado, se llega a la conclusión de que el concepto, jurídico indeterminado estructura urbana no es en la doctrina claro. Pero puestos en contraposición ambos informes, hemos de inclinarnos por el del Sr. Cornelio, pues es evidente que si entendiéramos en un sentido estricto lo que es estructura urbana, considerando como tal lo que ya está edificado o urbanizado, sin posibilidad alguna de modificación o alteración, estarían de más los Planes Especiales de Reforma Interior, ya que de alguna medida, si son de reforma han de afectar a las alineaciones y a la edificabilidad, congelando así la solución urbanística de un determinado momento, incluso aun cuando las obras a realizar previstas conlleven una mejora del patrimonio cultural que se pretende preservar. Pero lo que sin duda convence a la Sala es el argumento jurídico que se deriva de la interpretación sistemática del articulo 39.2, pues después de mantener en su letra a) que "Se mantendrá la estructura urbana y arquitectónica del Conjunto y las características generales del medio ambiente y la silueta paisajística", párrafo que, si se tuviera un criterio estricto de lo que es estructura urbana, equivalente a la que existe en un determinado momento, el de la aprobación del BIC podría fundamentar una tesis estimatoria del recurso, a continuación establece que: "No se permitirán modificaciones de alineaciones, alteraciones de la edificabilidad, parcelaciones ni agregaciones de inmuebles, salvo que contribuyan a la mejor conservación general del Conjunto". Luego, "a sensu contrario" si se diera esta posibilidad, es evidente que sí le permiten modificaciones de alineaciones y alteraciones de la edificabilidad y parcelaciones y agregaciones de inmuebles. En consecuencia, más allá de la determinación del concepto de lo que sea estructura Urbana y Arquitectónica, nos interesa el concepto que la ley 4/1998 da de ella en su articulo 39.2, y es evidente que dicho concepto permite la realización de las obras antes indicadas, lo que lleva a acoger la tesis del Sr. Cornelio ".

4. En el Fundamento Jurídico Quinto la Sala de instancia expone razones adicionales para considerar que el instrumento impugnado tiene sustento suficiente en los informes técnicos que figuran en el expediente, "que debería haber sido desvirtuada en las presentes actuaciones por la parte recurrente, que no ha solicitado prueba pericial a realizar por perito insaculado por el Tribunal que acredite su tesis".

   Y puesto que en la demanda se cuestiona la titulación y cualificación técnica de los autores de tales informes, la sentencia señala:

   " (...) que frente a lo que dice el recurrente, el articulo 34.2 de la ley 4/1998 no exige que el informe previo a la aprobación provisional por parte del Ayuntamiento se emita por un funcionario determinado, sino que sea emitido por la Consellería de Educación y Ciencia. No se menciona ni siquiera norma alguna de organización interna que exija que el informe deba ser emitido precisamente por un técnico concreto, ni tendría sentido que así fuera, al tratarse de un informe a emitir por una Administración distinta de la que tramita inicialmente el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas (articulo 83.4 de la ley 30/1992 de 26 de noviembre citada), puesto que la defensa de la competencia de la Generalidad Valenciana en este punto, en cuanto informe preceptivo que impediría la continuación del procedimiento no puede quedar en manos de un técnico, aun reconociéndole alta cualificación, sin perjuicio naturalmente que el órgano que resuelve pueda solicitar los informes que entienda convenientes para su debido asesoramiento, lo que ha hecho legítimamente el Ayuntamiento, siguiéndolos o no en su informe correspondiente (art. 82.1 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre ), en consecuencia, al basarse el informe de la Subsecretaria de la Consellería de Cultura en los informes previamente citados, no está sino ejerciendo sus potestades con los elementos necesarios para asegurar el acierto de su decisión...".

5. La sentencia de instancia, en su Fundamento Jurídico Sexto, aborda la que Sala considera cuestión nuclear del litigio, que consiste en determinar si el PEPRI del "Cabanyal-Canyamelar" da cumplimiento al artículo 39.2.a) de la LPCV por contribuir a la mejor conservación general del Conjunto.

   De nuevo cita aquí la Sala de instancia el informe de la Consellería de Cultura, que se sustenta a su vez en el dictamen del Arquitecto Sr. Cornelio, quien mantiene que el proyecto es respetuoso con la trama de los viarios, limitando al mínimo imprescindible la alteración de alineaciones introducida, por el hecho de que la prolongación proyectada se aparta de su traza natural, recta, para continuar en diagonal y su anchura se reduce a la mitad, alteraciones que dicho Arquitecto consideraría absolutamente incomprensibles e injustificables si no se hubiese tenido en cuenta el factor del medio urbano por el que atraviesa y de su valor histórico, el cual ha condicionado decisivamente el diseño final. Igualmente, frente al criterio mantenido por el Arquitecto Inspector de Patrimonio, que en su informe entiende la prolongación de la avenida Blasco Ibáñez como una "barrera" que partiría en dos los barrios afectados, el Sr. Cornelio atribuye esta apreciación a una "simplificadora visión del problema" y defiende la prolongación como "centro vertebrador de estos barrios", poniendo la misma en relación con el caso de la Gran Vía Marqués del Turia, a la que nadie podría atribuir, sin faltar a la verdad y el rigor, el papel de barrera en el Ensanche, sino más bien de todo lo contrario, como "elemento de orden principal y foco de actividad que, lejos de separar, une e identifica las piezas colindantes" que constituye el eje vertebrador del barrio del Ensanche.

   Se transcriben también en este apartado de la sentencia otros fragmentos del informe del Sr. Cornelio en los que se indica, entre otras cosas, que la no ejecución de esta apertura ---la prolongación de la avenida Blasco Ibáñez--- no garantizaría una revitalización sostenible de este núcleo y que, por el contrario, la apertura del Paseo al Mar mejorará muy sensiblemente la escala urbana, la habitabilidad y las condiciones medio-ambientales del trazado urbano actual, una densa y mal aireada trama cuyo valor histórico o singularidad no justifica su preservación integral a costa de su viabilidad futura y de su calidad ambiental; por lo que el Arquitecto informante considera que la remodelación limitada de alineaciones que representa la apertura proyectada del Paseo al Mar está más que justificada por la mejora que en la habitabilidad y calidades del espacio físico urbano representa esta avenida.

   Y después de reseñar lo anterior ---lo que hemos recogido no es sino una síntesis del Fundamento Jurídico Sexto de la sentencia--- la Sala de instancia hace la siguiente valoración:

   " (...) Pues bien, estas razones se comparten por la Sala y no han sido desvirtuadas convenientemente por la actora, que admite no obstante la degradación del barrio si bien lo achaca al olvido histórico a que ha sido sometido por las Administraciones Publicas y al hecho de que el Plan General de 1988 decidiera diferir el desarrollo planificador del barrio. En consecuencia, no solo se trata de facilitar la conexión de Valencia con el Mar, el propio nombre original de prolongación del Paseo al Mar, como se denominó en su día a la calle Blasco Ibáñez, delata esta finalidad, por otra parte legitima, y que por si misma pudiera justificar el sacrificio particular de determinados derechos, sino igualmente de lograr la mejora del barrio del Cabanyal-Cañamelar, facilitando su integración en la Ciudad y siendo respetuoso con la identidad del conjunto del barrio, al prever el PEPRI una penetración en el mismo blanda, mediante una avenida-bulevar de 48 metros de ancho, alterando la línea recta lógica, al objeto de evitar los menores perjuicios al citado Barrio, respetando las alineaciones en sentido horizontal de las calles con las que cruza y manteniendo una altura de edificación en sus márgenes de 5 alturas, moderadas en relación con la anchura de la calle, que contrastan con las 20 que de media existen en la Avenida que se prolonga, de tal suerte que no se rompe la unidad del barrio objeto de protección que será siempre reconocible por dichas circunstancias.

   Esta interpretación del articulo 39.2 de la ley 4/1998, aun cuando no referida a dicho precepto, tiene respaldo jurisprudencial en la sentencia del Tribunal Supremo de 8 de mayo de 1989, recaída precisamente en un Plan Especial que afectaba a una trama histórico-Artística del suelo urbano de Valencia, en concreto al Barrio de Velluters, y dice en su fundamento jurídico tercero que: "Establecido lo anterior y puesto en relación con la legalidad urbanística vigente en Valencia y su comarca es patente que la apertura de nuevas calles y de plazas que se prevén en el Plan Especial de Reforma denominado dels Velluters o del Pilar no modifica la estructura fundamental del Plan General, ni rompe la coherencia de éste. Porque, tal y como requiere el Plan General, respeta la trama histórico-artística del suelo a que se refiere e incluso la recobra y la realza mediante la demolición de inmuebles que al alcanzado un grado de deterioro irreversible". Esto es, la apertura de nuevas calles y plazas no supone en si misma una incompatibilidad con la trama histórico-artística".

6. El Fundamento Jurídico Séptimo de la sentencia se refiere al Catálogo de edificios protegidos y da respuesta a la alegación de la demandante sobre la reducción del número de inmuebles protegidos en el PEPRI con relación a los que figuraban en Decreto de 3 de mayo de 1993. La sentencia expone que la cuestión dio lugar a que la Consellería de Cultura dirigiese requerimiento al Ayuntamiento de Valencia para que por el equipo redactor del Plan Especial se emitiese informe complementario, que en efecto fue emitido y del que la sentencia transcribe un extenso fragmento.

   A partir de ahí, la Sala de instancia expone el siguiente razonamiento:

   " (...) Estos informes, que se recogen y confirman en el de la Consellería de Cultura demuestran la razonabilidad de la actuación de la Administración, sin que la parte recurrente haya acreditado en periodo probatorio, que algunos de los inmuebles desprotegidos fueran merecedores de dicha protección, mediante la solicitud de prueba pericial a realizar durante las actuaciones, sin que ni siquiera los informes aportados hayan sido ratificados, ni sometidos al trámite contradictorio de informes de parte que dispone la Ley de Enjuiciamiento Civil, sin que haya solicitado en período de prueba tal posibilidad, limitándose en consecuencia a la aportación de meros documentos de parte. Por otra parte, como sostiene la demandada en sus conclusiones en cuanto al derribo de inmuebles protegidos, el Conjunto Histórico es la agrupación de bienes inmuebles continua o dispersa claramente delimitable y con entidad cultural propia e independiente del valor de los elementos singulares que la integran (art. 26 de la Ley 4/98 ), y los edificios protegidos que desaparecen estaban catalogados a titulo transitorio en el PGOU de Valencia y sólo los resultantes del Plan Especial de Protección, y no otros, son los que deberán incluirse en el inventario general al que se refiere el art. 20 de la Ley 4/98 ".

7. En el Fundamento Jurídico Octavo se indica que no hay norma que impida que se tramiten de forma conjunta el Plan Especial de Reforma Interior y el de Protección.

8. Por último, en el Fundamento Jurídico Noveno se recuerda que el Plan General de Ordenación Urbana de Valencia de 1988 clasifica el conjunto del ámbito M-4 como suelo urbano, y lo califica como Conjunto Histórico Protegido, sometiendo su desarrollo a un PEPRI; de igual manera se insiste en el carácter transitorio de la catalogación de los edificios y elementos protegidos por parte del citado Plan General de Ordenación Urbana, hasta la determinación definitiva por el PEPRI.

   La sentencia de instancia, para concluir, destaca, tal y como se hacía constar en el Acuerdo municipal, que la ordenación de la zona se justifica para hacer efectiva la solución de acceso fluido al mar a través de la Avenida de Blasco Ibáñez, medida que se califica de preferente para la ciudad de Valencia, como consta en su planeamiento: "La solución de acceso fluido al mar a través de la Avda. Blasco Ibáñez se configura como un objetivo irrenunciable del Plan. Las dificultades y repercusiones de tal operación aconsejan diferir la solución concreta a un estudio posterior, para viabilizar la cual se acota un área de planeamiento diferido en el que se regule la ordenación y edificación futura".

   La sentencia de instancia, a tal fin, reproduce parte del contenido del Auto 7/1998, de 15 de diciembre, de la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana, en relación con la forma de concreción, por parte de los Ayuntamientos, de los intereses generales, pudiendo elegir entre "opciones posibles, en torno a las cuales se expresarán la distintas opiniones de los ciudadanos, concurriendo a formar esas opiniones y a expresarlas los partidos políticos". Y añade que "la legitimidad para adoptar una decisión política, para optar entre las alternativas antes indicadas a modo de ejemplo, solo puede provenir de haber concurrido a las elecciones, con un programa electoral determinado, y de haber obtenido en ellas la mayoría suficiente...".

   La sentencia concluye señalando que "Esta Sala no puede sino compartir tan razonables argumentos. La cuestión que ha de resolver la Sala no es la de fiscalizar la oportunidad de la medida tomada, ni sustituir el criterio de la Administración por el del demandante, igualmente legítimo, sin que este haya acreditado la irrazonabilidad del primero, ni desde luego por el suyo propio. Siendo compatible la solución con la excepción que prevé la Ley 4/1998, única cuestión a decidir, y no si ha de prevalecer la norma de Patrimonio Histórico sobre la urbanística, ya que de lo que se trata es de analizar e interpretar precisamente el alcance de la norma legal autonómica citada en materia de protección del patrimonio histórico, ha de desestimarse el presente recurso contencioso-administrativo, salvo en lo dispuesto en el fundamento jurídico undécimo en cuanto al ámbito de aplicación del PEPRI...".

   (Obviamente esta última frase supone un error de trascripción, por cuanto se contiene en el Fundamento Jurídico Noveno de la sentencia de instancia, que es el último).

Contra esa sentencia ha interpuesto la ASOCIACIÓN DE VECINOS PAVIMAR recurso de casación en el que esgrime un total de nueve motivos de impugnación que se articulan tanto al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ) ---esto es, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que en este último caso se haya producido indefensión (motivos 1º, 2º, 3º, 6º, 7º y 9º)---, cuanto al amparo del artículo 88.1.d) ---esto es, por infracción de la normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver la cuestión objeto de debate (motivos 4º, 5º, y 8º).

En síntesis, en los expresados motivos la Asociación recurrente considera producidas las siguientes infracciones, formales y de fondo:

1. Infracción de los artículos 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC) y 67.1 de la LRJCA, por haber incurrido la sentencia en incongruencia omisiva; y ello en una triple vertiente:

   1. Por pronunciarse sólo sobre una de las diez y siete causas de nulidad alegadas por la demandante.

   2. Por no pronunciarse sobre una de las dos Resoluciones impugnadas.

   3. Por no pronunciarse sobre la autónoma impugnabilidad de una de las Resoluciones impugnadas en vía administrativa y jurisdiccional.

2. Infracción del artículo 219 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1º de julio, del Poder Judicial (LOPJ), al no haberse dado a conocer a las partes la composición del Pleno de la Sala que iba a resolver el litigio, privando a las partes personadas de la posibilidad de recusar a los magistrados integrantes del Pleno.

3. Infracción del artículo 77.1.a) de la LRJCA, por excederse la sentencia de las pretensiones de las partes.

4. Infracción de las normas reguladora de la competencia para la defensa del patrimonio cultural contra el expolio (artículos 4, 6 y 21.3 de la Ley 16/1985, del Patrimonio Histórico Español ).

5. Infracción de las normas que establecen la necesidad de consulta previa en la elaboración del PEPRI (artículos 6 y 19 de la Ley 13/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, 38 de la LRAU y artículo 14 del Convenio de Granada de 1985 para la Salvaguardia del Patrimonio Arquitectónico de Europa, en relación con el artículo 96 de la Constitución y con la Disposición Adicional Séptima de la Ley 16/1985, del Patrimonio Histórico Español ).

6. Infracción de las normas de aplicación directa contenidas en el artículo 3 de la LRAU, artículo 138.b) del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1/1992, de 26 de junio (TRLS92), artículo 73 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76) y 98 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU)

7. Cuenta con una dable perspectiva:

   1. Infracción del artículo 54.1.c) de la misma LRJPA, modificada por la Ley 4/1999, al no haber apreciado la sentencia el incumplimiento de la exigencia de motivación de los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes.

   2. Infracción del artículo 62.1.e) LRJPA, al no haber apreciado la sentencia la vulneración del procedimiento establecido y por estar amparada la resolución en informes de profesionales inadecuados.

8. Infracción de la jurisprudencia relevante y determinante para el fallo.

9. Infracción del artículo 46 de la Constitución, que en la protección del patrimonio, cultural y artístico propugna el criterio conservacionista.

   Reiteramos que para contestar a los mismos, en gran medida, nos remitimos a los Fundamentos Jurídicos de nuestra STS de 12 de marzo de 2008 (RC 4054/2006 ), a la vista del similar contenido de los motivos.

En el primer motivo de casación la Asociación recurrente alega la infracción de los artículos 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC) y 67.1 de la LRJCA, por haber incurrido la sentencia en incongruencia omisiva. Y, según hemos dejado indicado en el Fundamento Jurídico anterior, esta falta de congruencia se reprocha a la sentencia en un triple aspecto:

1. Por pronunciarse sólo sobre una de las diecisiete causas de nulidad alegadas por la demandante; esto es, por pronunciarse solo respecto de la infracción del artículo 39.2 de la LPCV.

2. Por no pronunciarse sobre una de las dos resoluciones impugnadas; esto es, sobre la Resolución de 5 de enero de 2001 de la Subsecretaría de la Consellería de Cultura, Educación y Ciencia, por la que se acuerda informar favorablemente el Proyecto del mencionado Plan Especial aprobado por el Ayuntamiento de Valencia en sesión plenaria de 31 de marzo de 2000; y,

3. Por no pronunciarse sobre la solicitud de la demanda de declarar que la anterior Resolución de 5 de enero de 2001 era recurrible en vía administrativa y jurisdiccional, ya que en la misma se expresaba que no lo era en ninguna de las dos vías.

Pues bien, el motivo debe ser desestimado en todos los aspectos.

La alegada incongruencia omisiva se produce "cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción provocando una denegación de justicia", lo cual requiere la comprobación de que "existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes", debiendo, no obstante, tenerse en cuenta "que no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela efectiva" pues resulta "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar, primero, si la cuestión fue suscitada realmente en el momento oportuno... y, segundo, si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el art. 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva". En consecuencia, se insiste en que "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones", sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada", mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse". Y, a todo lo anterior, habremos de añadir que "la incongruencia omisiva es un quebrantamiento de forma que sólo determina vulneración del art. 24.1 CE si provoca la indefensión de alguno de los justiciables" (extractado de la STC 8/2004, de 9 de febrero ).

En consecuencia, el principio de congruencia no supone que la sentencia tenga que dar una respuesta explícita y pormenorizada a todos y cada uno de los argumentos de las partes, y constituye ya un punto de partida sólido para la desestimación del motivo de casación que nos ocupa. Pero hay otras razones.

Por lo pronto, no es cierto que la demandante adujese diecisiete causas de nulidad. La relación que se hace en el desarrollo del motivo de casación únicamente contiene, en realidad, una enumeración de preceptos que a lo largo del extenso escrito de demanda se invocaron para sustentar los diferentes argumentos de impugnación; pero, siendo en buena medida disposiciones concomitantes o estrechamente relacionadas, no cabe considerar que la alusión a cada una de esas normas albergue una causa de nulidad específica y diferenciada.

Tampoco es cierto que la sentencia recurrida no se haya referido a las disposiciones a que alude la demandante. Hemos visto que en varios apartados de la sentencia se hace expresa referencia a normas que en la demanda se decían vulneradas. En el Fundamento Jurídico Segundo de la sentencia recurrida, sobre todo, se hace una referencia de carácter más amplio a diferentes preceptos de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística cuya infracción se alega, y allí expone la Sala de instancia las razones por las que considera que la invocación de tales disposiciones es irrelevante para la resolución del litigio. No existe, por tanto, la incongruencia que la recurrente reprocha a la sentencia, pues, aunque no exista una correlación literal entre los escritos de las partes y la redacción de la sentencia, no han quedado cuestiones controvertidas sin abordar ni pretensiones sin resolver.

Esto es así también en lo que se refiere al segundo de los actos impugnados ---Resolución de 5 de enero de 2001 de la Subsecretaría de la Consellería de Cultura y Educación y Ciencia en la que se acuerda informar favorablemente el Proyecto del Plan Especial--- pues del contenido del Fundamento Jurídico Quinto de la sentencia se deduce que si bien la impugnación de la recurrente fue dirigida contra esta Resolución, sin embargo, la naturaleza de la misma no es otra que la de un acto de trámite, ya que tal informe es el que utiliza la Administración como base de su acuerdo. Por tanto, aunque la parte dispositiva de la sentencia no lo recoja, no hay duda de cuál es el pronunciamiento de la Sala de instancia sobre este acto.

La impugnabilidad de los denominados actos de trámite había sido, de forma reiterada, aceptada por la jurisprudencia cuando (1) impedían continuar el procedimiento o (2) producían indefensión, con base en la configuración constitucional de la interdicción de la indefensión contemplada en el artículo 24.1 del propio texto constitucional.

En la misma línea, el artículo 107.1 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA) ya se había ocupado de este tipo de actos al objeto de concretar su impugnabilidad a través de los recursos administrativos, pero limitando la misma a los "actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión". Por ello el legislador ha ampliado para el ámbito jurisdiccional las condiciones de impugnación de los actos de trámite, añadiendo a las dos citadas situaciones previstas para la vía administrativa, los supuestos en los que los actos de trámite (3) "decidan directa o indirectamente el fondo del asunto" ---ya implícita en la jurisprudencia de referencia---, así como aquellos en los que los actos de trámite producen (4) "perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos", que constituye la auténtica novedad del artículo 25.1 LRJCA.

No nos encontramos, sin embargo, en el supuesto de autos en uno de los casos que en el artículo 25 de la LRJCA se contemplan como susceptible de impugnabilidad, por cuanto solo estamos ante un informe, cuyo contenido, tan solo se convertiría en definitivo tras la necesaria e imprescindible incorporación a la Resolución a la que sirve de fundamento. Solo pues este acto, como de la sentencia se deduce, sería el acto definitivo, susceptible de revisión jurisdiccional y no el anticipadamente decidido por la Asociación recurrente.

Así, además, lo aclara la Sala ---aunque no fuera la vía mas adecuada--- en el Primero de los Fundamentos de Derecho del Auto de 3 de noviembre de 2004, por el se resuelve no tener por preparado el recurso de casación, sin que en el supuesto de autos se haya dictado Auto alguno de 4 de noviembre de 2004 aclaratorio de la sentencia, que debe corresponder a otro recurso coetáneo sobre el mismo objeto.

Tampoco es cierto que en el escrito de demanda se solicitara por la asociación recurrente la pretensión de que la citada Resolución ---en realidad informe, de 5 de enero de 2004--- "es recurrible en vía administrativa y jurisdiccional como acto autónomo" (expresión que debe de corresponder, como la anterior referencia al Auto de aclaración, a otro recurso). En todo caso, la anterior referencia a la consideración de acto de trámite haría innecesaria respuesta alguna a tan singular solicitud, dentro de un procedimiento jurisdiccional.

Partiendo, pues, de la doctrina jurisprudencial citada, y visto el contenido de la sentencia y las respuestas de la Sala de instancia en relación con las concretas pretensiones de referencia, tal y como hemos anticipado, es evidente que no puede accederse a la estimación del motivo fundamentado en tal argumentación. La Sala de instancia, pues, da cumplida respuesta a las mencionadas y concretas pretensiones de la parte recurrente en relación con el auténtico acto administrativo contra el que se dirigen las pretensiones de fondo. El contenido y sentido de las respuestas podrá ser aceptado y tomado en consideración por la parte recurrente, o bien discutirse o rechazarse, pero el pronunciamiento jurisdiccional ha existido, en los términos requeridos por la jurisprudencia, y ha constituido una respuesta motivada y razonada a la pretensiones esenciales formuladas.

Se aduce como segundo motivo de casación la infracción del artículo 219 de la LOPJ, al no haberse dado a conocer a las partes la composición del Pleno de la Sala que iba a resolver el litigio, privando a las partes personadas de la posibilidad de recusar a los magistrados integrantes del Pleno.

Es claro que el motivo no puede ser acogido pues la recurrente no impugnó en su momento la Providencia de fecha 7 de julio de 2004 en la que se fijaba el señalamiento para votación y fallo del asunto por el Pleno de la Sala, asumiendo entonces la parte demandante aquel señalamiento sin reserva alguna. Tampoco menciona ---y menos acredita--- cuales hubieran sido los Magistrados que no integraban el Pleno de la Sala valenciana ni cuales eran las causas de abstención a las que se refiere.

El tercer motivo de casación se debe, sin duda, a un error de la parte recurrente.

Se aduce la infracción del artículo 77.1.a) de la LRJCA, por excederse la sentencia de las pretensiones de las partes. Pero el exceso que se reprocha alude al contenido de un Fundamento Jurídico Undécimo, que no existe en la sentencia, y a un pronunciamiento que no aparece en la parte dispositiva de la sentencia recurrida.

Como el Pleno de la Sala de Valencia ha resuelto otros recursos dirigidos contra el mismo Plan Especial, quizá las consideraciones y el pronunciamiento a que alude la recurrente existan en alguna de esas otras sentencias; pero no en la sentencia aquí recurrida.

Siguiendo con los motivos que se articulan a través del apartado c) del artículo 88.1, hemos de afrontar ahora el estudio del sexto motivo del recurso de casación, en el que se imputa a la sentencia de instancia la infracción de las normas de aplicación directa contenidas en el artículo 3 de la LRAU, artículo 138.b) Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1/1992, de 26 de junio (TRLS92 ) ---parcialmente vigente tras la STC 61/1997, de 20 de marzo ---, artículo 73 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76), y artículo 98 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU). Incluso se cita el Decreto 798/1971, de 3 de abril, en relación con la obligación de utilizar en lo posible materiales y técnicas tradicionales en las obras y en los monumentos y conjuntos histórico-artísticos.

La citada infracción se proclama tanto del PEPRI, como del PGOU de Valencia 1988, de cuyas Normas cita los artículos 6.4 y 6.8 en relación con los Poblados Marítimos y la obligación de mantenimiento y protección de los elementos urbanos mas importantes.

Tampoco este motivo puede prosperar. Todos los preceptos citados se refieren, con diferencias de redacción escasamente relevantes, a la necesidad de que las construcciones se adapten en lo básico al ambiente en el que estuvieran situadas. Pues bien, al afirmar que tales normas han sido infringidas la recurrente está considerando acreditado lo que precisamente constituye el objeto de controversia, esto es, que el PEPRI impugnado no otorga adecuada protección al Conjunto y contempla la desaparición de inmuebles que debieran ser conservados. En efecto, esas cuestiones son las que centraron el debate en el proceso de instancia, y, como sabemos, la Sala de Valencia las resolvió en sentido contrario al propugnado por la entonces demandante. Por tanto, la recurrente no puede utilizar como presupuesto aquellos mismos planteamientos, que aparecen razonadamente rechazados en la sentencia recurrida, para intentar sustentar en ellos el alegato de que han sido infringidas determinadas normas de aplicación directa.

El séptimo motivo, que es el último de los que se formulan a través del artículo 88.1.c) de la LRJCA, cuenta con una doble perspectiva:

1. Desde la primera, se imputa a la sentencia de instancia la infracción del artículo 54.1.c) de la LRJPA, modificada por la Ley 4/1999, al no haber apreciado la sentencia el incumplimiento de la exigencia de motivación de los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes. En concreto, por omitir la Administración su propio precedente (la declaración de Bien de Interés Cultural del Cabanyal-Canyamelar por Decreto de 3 de mayo de 1993 ); por ignorar el procedimiento legal para la emisión del informe favorable al PEPRI de la Cosellería de Cultura; por infracción de la LRAU, en la referente a la inexistencia del trámite de audiencia a los afectados y de consulta a entidades representativas durante los actos preparatorios de la alternativa técnica; por infracción de las determinaciones establecidas en el artículo 17 de la LRAU ; por infracción de la altura modal establecida en el PGOU de Valencia y artículo 19 de la misma LRAU; por omisión del mandato establecido en el artículo 54 de la citada LRAU; por omisión de los requisitos esenciales del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU); por infracción de la Ley 4/98, LPCV ; por vulneración del artículo 40 de la Ley 6/1994, de la LRAU ; por disposición del artículo 62.2 de la LRJPA ; y, por último, por disposición del artículo 70 de la LRJCA.

   Desde esta primera perspectiva el motivo no puede prosperar. Tanto en el ordenamiento estatal (artículos 20 y 21 de la Ley del Patrimonio Histórico Español ) como en la normativa valenciana (artículos 34 y 39 de la Ley del Patrimonio Cultural Valenciano ) la declaración de Bien de Interés Cultural ---en este caso, la de Conjunto Histórico--- es anterior a la formulación y aprobación del correspondiente Plan Especial de protección, siendo éste el que debe concretar los criterios de protección y realizar, en su caso, el catálogo de los bienes integrantes del Conjunto que son merecedores de una singular protección. Siendo ello así, carece de toda consistencia la alegación de que el acuerdo de aprobación del Plan Especial no está debidamente motivado por el hecho de no dispensar protección a todos los inmuebles comprendidos en el ámbito del Conjunto.

   Tampoco puede aceptarse el argumento de falta de motivación por haberse apartado injustificadamente del precedente, entendiendo por tal la catalogación de inmuebles contenida en el Plan General de Ordenación Urbana de Valencia de 1988, pues como queda explicado en el Fundamento Séptimo de la sentencia recurrida, sin que el dato haya sido rebatido, aquella catalogación del Plan General tenía carácter provisional o transitorio, de manera que es en el Plan Especial donde ha quedado definitivamente perfilado el catálogo. Este Plan Especial carecería en buena medida de sentido, y, en todo caso, no podría cumplir el cometido que la norma le encomienda en cuanto a la elaboración del catálogo de inmuebles a proteger, si la relación de éstos le viniese ya preordenada por decisiones o instrumentos anteriores. Otra cosa es que la elaboración de ese catálogo no pueda hacerse de forma arbitraria y deba realizarse con criterios definidos y conocidos. Pero ya nos hemos referido a lo que se expone en el Fundamento Séptimo de la sentencia recurrida para explicar la razonabilidad de la decisión de la Administración, dando con ello respuesta a la alegación de la demandante sobre la reducción del número de inmuebles protegidos en el PEPRI con relación a los que figuraban en instrumentos anteriores.

   Por otra parte, hemos de añadir que "el deber de motivación de las resoluciones judiciales no autoriza a exigir un razonamiento jurídico exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles hayan sido los criterios jurídicos fundamentadores de la decisión, es decir, la "ratio decidendi" que ha determinado aquélla. En fin, la suficiencia de la motivación no puede ser apreciada apriorísticamente con criterios generales, requiriendo por el contrario examinar el caso concreto para comprobar si, a la vista de las circunstancias concurrentes, la resolución judicial impugnada ha cumplido o no este requisito (SSTC 24/1990, de 15 de febrero, F. 4; 154/1995, de 24 de octubre, F. 3; 66/1996, de 16 de abril, F. 5; 115/1996, de 25 de junio, F. 2; 116/1998, de 2 de junio, F. 3; 165/1999, de 27 de septiembre, F. 3 )"; añadiendo la STC 187/2000, de10 de julio, que "no existe, por lo tanto, un derecho fundamental del justiciable a una determinada extensión de la motivación, puesto que su función se limita a comprobar si existe fundamentación jurídica y, en su caso, si el razonamiento que contiene constituye, lógica y jurídicamente, suficiente motivación de la decisión adoptada, cualquiera que sea su brevedad y concisión, incluso en supuestos de motivación por remisión (por todas, SSTC 184/1998, de 28 de septiembre, F. 2; 187/1998, de 28 de septiembre, F. 9; 215/1998, de 11 de noviembre, F. 3 y 206/1999, de 8 de noviembre, F. 3 )".

2. Desde un diferente perspectiva, en el mismo motivo se expone la infracción del artículo 62.1.e) de la LRJPA, en relación con la observancia de las reglas procedimentales, al no haber apreciado la sentencia la vulneración del procedimiento establecido por haber sido ignorada la Unidad de Inspección de la Consellería de Cultura y por estar amparada la resolución en informes de profesionales inadecuados.

   Es claro que el motivo debe ser desestimado. En un procedimiento complejo como es el referido a la redacción y aprobación del Plan Especial aquí examinado, donde, aparte de intervenir dos Administraciones (procedimiento bifásico), convergen aspectos urbanísticos, arquitectónicos, culturales, jurídicos, sociales y económicos, es obligado recabar informes a distintos organismos y dependencias administrativas; y puesto que entre ellos pueden surgir discrepancias o diferencias de criterio, es la autoridad con competencia para resolver la que debe ponderar todos esos pareceres técnicos, sin que pueda decirse que haya incurrido en infracción procedimental por el hecho de haber fundado la decisión más en el criterio de unos que en el de otros, habida cuenta que ninguno de esos informes técnicos ---salvo el de la Consellería de Cultura al que seguidamente nos referiremos--- tiene carácter vinculante.

   En cuanto a la titulación de los técnicos informantes, ya señala acertadamente la sentencia recurrida (Fundamento Jurídico Quinto) que ninguna norma exige una titulación específica para la emisión de los informes recabados durante la tramitación del procedimiento. En particular, el artículo 34.2 de la Ley 4/1998, del Patrimonio Cultural Valenciano, no exige que se emita por un técnico o funcionario determinado el informe previo a la aprobación provisional del Plan Especial por parte del Ayuntamiento, pues lo que la norma establece es que la aprobación provisional deberá contar con informe previo favorable de la Consellería de Cultura, Educación y Ciencia.

Por último, desde la perspectiva de los defectos formales, en el noveno y último motivo se alega la infracción del artículo 46 de la Constitución que propugna el criterio conservacionista en la protección del patrimonio, cultural y artístico.

La invocación del precepto denota el propósito de la recurrente de suministrar a sus argumentos de impugnación un engarce en el texto constitucional; pero el empeño resulta forzado y carente de consistencia.

Sucede que el mencionado artículo 46 de la Constitución se encuentra entre los "principios rectores de la política social y económica" (capítulo tercero del título I de la Constitución), que son informadores de la legislación positiva pero sólo pueden ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen (artículo 53.3 de la Constitución). Y no habiendo cuestionado la recurrente que la Ley 4/1998, del Patrimonio Cultural Valenciano sea respetuosa con ese principio informador recogido en la Constitución, la alegación de vulneración de ese principio queda privada de todo sustento al haber sido explicado y justificado en la sentencia de instancia que la actuación administrativa impugnada se acomoda a las previsiones de dicha Ley.

Concluido así el examen de los motivos de casación formulados al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c) de la LRJCA, procede abordar ahora el de los que se aducen invocando el artículo 88.1.d) de la citada Ley, esto es, por infracción de las normas o de la jurisprudencia aplicables para resolver objeto de debate; esto es los motivos 4º, 5º y 8º.

Entrados en este terreno, debemos ante todo recordar que, como destaca la sentencia recurrida en su Fundamento Jurídico Segundo, sin que el razonamiento haya sido específicamente combatido, el núcleo de la controversia suscitada consiste en determinar si el PEPRI impugnado se acomoda o no a la Ley 4/1998, de 11 de junio, del Patrimonio Cultural Valenciano, y, en particular, a su artículo 39.2.

Esta apreciación llevó a la Sala de instancia a no tener por preparado el recurso de casación, mediante Auto de 3 de noviembre de 2004, por venir referida la controversia a una cuestión de derecho autonómico, si bien tal decisión fue corregida por el Auto de la Sección Primera de esta Sala de 12 de mayo de 2005 que estimó el recurso de queja.

Según hemos visto en los Antecedentes de esta sentencia, en ese Auto estimatorio de la queja se explica que procede tener por preparado el recurso de casación no sólo porque en el escrito de preparación se anuncia la formulación de motivos al amparo del artículo 88.1.c) de la LRJCA ---respecto de los que no opera la exigencia del artículo 89.2 de justificar la infracción de norma estatal o comunitaria europea que haya sido relevante--- sino también porque en el anuncio de motivos de casación al amparo del artículo 88.1.d), para los que sí opera el mencionado requisito, debe entenderse cumplido éste porque la parte recurrente alega que pretende fundar su recurso en infracción de normas de derecho estatal y en el escrito de preparación razona por qué, a su juicio, esa infracción ha sido relevante y determinante del fallo recurrido.

Siendo esas las razones que determinaron la estimación del recurso de queja, y que propiciaron, en definitiva, la admisión a trámite del recurso de casación, el examen de las cuestiones planteadas en los motivos de casación que ahora pasamos a examinar debe hacerse sin perder de vista la premisa de que la cuestión central del debate entablado en el proceso de instancia consiste en determinar si el PEPRI impugnado se acomoda o no a las determinaciones del artículo 39.2 de la Ley 4/1998, de 11 de marzo, del Patrimonio Cultural Valenciano ; por lo que el examen de los motivos de casación, en los que se plantean cuestiones en alguna medida periféricas o tangenciales a aquel debate principal, no debe ser un pretexto o instrumento para revisar la interpretación y aplicación de aquel precepto del ordenamiento valenciano, como tampoco para revisar la valoración de las pruebas que hizo en su día la Sala de instancia.

Una última observación, antes de entrar a examinar el segundo bloque de motivos de casación. Es claro que en el proceso de instancia el debate se entabla en términos de legalidad: no se trata de que entre dos soluciones técnicas y urbanísticas enfrentadas la Sala de instancia escoja aquella que considere preferible o más acertada; lo que el órgano jurisdiccional debe dilucidar es si la decisión adoptada por la Administración cuenta con el necesario respaldo técnico y es respetuosa, en definitiva, con las normas procedimentales y sustantivas que son de aplicación. Y si esto es así en el proceso de instancia, con mayor motivo debe considerarse fuera del recurso de casación cualquier valoración de oportunidad. Así, una vez desestimados los motivos de casación en los que se alega la vulneración de reglas procesales, únicamente procede enjuiciar la sentencia de instancia para determinar si, en los aspecto a que se refieren los restantes motivos, es o no conforme a derecho la interpretación y aplicación que hace la Sala de instancia de las normas que son de aplicación.

Pues bien, desde tal perspectiva hemos de examinar el cuarto de los motivos formulados, que se fundamenta en la infracción de las normas reguladora de la competencia para la defensa del patrimonio cultural contra el expolio (artículos 4, 6 y 21.3 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español ).

Ante todo debe quedar señalado que si bien en la demanda presentada en el proceso de instancia la recurrente invoca los preceptos que acabamos de mencionar, no lo hace para plantear allí de forma directa la cuestión de una posible invasión de las competencias de la Administración del Estado, sino para sostener que, aun en la hipótesis de que la normativa valenciana diese cobertura al Plan Especial impugnado, éste sería contrario a lo dispuesto en la normativa estatal en tanto que constitutivo de expolio, supuesto éste en el que el Estado tiene reservada la competencia exclusiva (artículo 149.8 de la Constitución y artículos 4 y 6.b de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español ). Y ese razonamiento, que en lo sustancial se reitera en casación, lo engarza la recurrente con lo que dispone el artículo 21 de la citada Ley 16/1985 sobre las determinaciones que son propias del Plan de protección de un Conjunto Histórico, precepto que a su juicio ha sido incumplido en el caso que nos ocupa.

Así planteado el motivo, para su adecuado análisis debemos abordar de manera diferenciada las siguientes cuestiones: en primer lugar, (A) la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de protección del patrimonio histórico, cultural y artístico; en segundo lugar, (B) si cabe hablar de expoliación en el caso que nos ocupa; y, por último, (C) qué relación tiene lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley del Patrimonio Histórico Español con las dos cuestiones anteriores.

A).- En torno a la distribución de competencias relativas a la protección del patrimonio histórico cultural y artístico procede recordar aquí algunas de las consideraciones expuestas en las SSTS, de la Sección Séptima, de esta Sala de 26 de junio de 2006 (casación 2948/01) y 10 de diciembre de 2006 (casación 5689/01), que, a su vez, recogen la doctrina contenida en la STC 17/1991, de 31 de enero.

Esta STC de 17/1991, que resolvió los conflictos y recursos formulados contra la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico-Artístico Español, contiene, entre otras, las siguientes consideraciones:

" (...) El artículo 149.1.28 de la C.E. señala como competencia exclusiva del Estado la "defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas". Y los distintos Estatutos de Autonomía de las Comunidades recurrentes asumen, como se ha dicho, competencias exclusivas en materia de patrimonio histórico, artístico, monumental y arqueológico y en archivos, bibliotecas y museos que no sean de titularidad estatal, dejando siempre a salvo la competencia del Estado prevista en el artículo 149.1.28 de la C.E. Pero, además, les atribuyen también competencia exclusiva en materia de cultura (artículos 9.4 del Estatuto catalán, 27.19 del gallego y 10.17 del País Vasco, donde asimismo se deja a salvo lo previsto en el artículo 149.2 de la Constitución). Esa atribución de competencia en la materia a las Comunidades Autónomas recurrentes se extiende a todo el patrimonio histórico, artístico, monumental, arqueológico y científico, puesto que sólo se atribuye expresamente al Estado en cuanto a la defensa contra la exportación y la expoliación o a los museos, bibliotecas, y archivos de su titularidad (artículo 149.1.28 )".

Vemos así que, frente a lo que pretendían las Comunidades Autónomas recurrentes en aquel proceso de inconstitucionalidad, el Tribunal Constitucional señala que las competencias del Estado no quedan reducidas a las señaladas en el mencionado artículo 149.1.28 de la Constitución, esto es, las referidas a la defensa del patrimonio contra la expoliación y la exportación en sentido estricto, pues de lo dispuesto en el artículo 149.2 del texto constitucional también se deriva un ámbito de actuación en materia de cultura. En definitiva, la sentencia del Tribunal Constitucional afirma.

" (...) la existencia de una competencia concurrente del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de cultura con una acción autonómica específica, pero teniéndola también el Estado "en el área de preservación del patrimonio cultural común, pero también en aquello que precise de tratamientos generales o que haga menester esa acción pública cuando los fines culturales no pudieran lograrse desde otras instancias" (STC 49/1984, ambas citadas). La integración de la materia relativa al patrimonio histórico-artístico en la más amplia que se refiere a la cultura permite hallar fundamento a la potestad del Estado para legislar en aquélla".

Ahora bien, a fin de delimitar el alcance de esa concurrencia competencial la STC 17/1991 añade algunas matizaciones:

" (...) No cabe sin embargo extender la competencia estatal a ámbitos no queridos por el constituyente, por efecto de aquella incardinación general del patrimonio histórico artístico en el término cultural, pues por esta vía se dejarían vacíos de contenido los títulos del bloque de la constitucionalidad que se limitan a regular una porción definida del amplio espectro de la misma. Existe en la materia que nos ocupa un título de atribución al Estado definido en el artículo 149.1.28 C.E. al que se contrapone el que atribuye competencias a las Comunidades fundado en los Estatutos de Autonomía. De ahí que la distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas en cuanto al Patrimonio Cultural, Artístico y Monumental haya de partir de aquel título estatal pero articulándolo con los preceptos estatutarios que definen competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en la materia. El Estado ostenta, pues, la competencia exclusiva en la defensa de dicho patrimonio contra la exportación y la expoliación, y las Comunidades Autónomas recurrentes en lo restante, según sus respectivos Estatutos; sin que ello implique que la eventual afectación de intereses generales o la concurrencia de otros títulos competenciales del Estado en materia determinada no deban también tenerse presentes como límites que habrá que ponderar en cada caso concreto. (Así los títulos que resultan, v. gr. de los números 6 y 8 del artículo 149.1.)...".

Se obtiene de todo ello, a los efectos que aquí nos interesan, una doble conclusión: de un lado, que las competencias del Estado en materia de protección del patrimonio histórico no se circunscriben a las enunciadas en el artículo 149.1.28 de la Constitución; de otra parte, que el ejercicio por la Administración del Estado de las competencias que le reconoce ese precepto constitucional, desarrollado luego en diferentes preceptos de la Ley 16/1985, de 25 de junio, debe producirse en ese marco de colaboración al que acabamos de aludir y sin menoscabo del ámbito competencial que en esta misma materia ostentan las Comunidades Autónomas.

B).- Hechas las anteriores precisiones sobre la distribución de competencias en materia protección del patrimonio histórico cultural y artístico, pasamos a examinar la alegación referida a la expoliación del Conjunto protegido.

Lo primero que procede destacar es que, aunque la recurrente alega que el Plan Especial el Plan Especial de Reforma Interior del Cabanyal-Canyamelar comporta un verdadero expolio del Conjunto, lo cierto es que no hay constancia, ni ha sido alegado siquiera, que se haya promovido actuación alguna conforme a lo previsto en los artículos 4 y 6.b) de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español y 57.bis del Reglamento de Ejecución, aprobado por Real Decreto 111/1986, de 10 de enero (precepto este último introducido por Real Decreto 64/1994, de 21 de enero, que fue dictado para adaptar el Real Decreto 111/1986 a la doctrina sentada en la Sentencia del Tribunal Constitucional 17/1991, de 31 de enero, y en el que se desarrolla el ejercicio de la competencia estatal en materia de expoliación). No hay constancia, por tanto, de que haya habido un procedimiento administrativo referido a esa cuestión ni un pronunciamiento de la Administración competente acerca de la expoliación que se alega.

Por lo demás, el significado y alcance que debe darse al término expoliación tampoco respalda el planteamiento de la recurrente. Es cierto que la mencionada STC 17/1991, al delimitar el alcance de la atribución competencial a favor del Estado contenida en el artículo 149.1.28 de la Constitución, señala que la acepción constitucional del concepto de expoliación no debe quedar limitada al estricto significado gramatical del término, pues ello supondría restringir la competencia del Estado a las meras funciones de vigilancia, protección y represión contra los ataques físicos que dañen o destruyan el patrimonio o priven ilegalmente del mismo, competencia que en general ya le viene atribuida por el artículo 149.1.6 de la Constitución como comprendida en las medidas de orden público, penales o civiles. En consecuencia, señala la STC 17/1991, "" La utilización del concepto de defensa contra la expoliación ha de entenderse como definitoria de un plus de protección respecto de unos bienes dotados de características especiales. Por ello mismo abarca un conjunto de medidas de defensa que a más de referirse a su deterioro o destrucción tratan de extenderse a la privación arbitraria o irracional del cumplimiento normal de aquello que constituye el propio bien según su naturaleza"".

Como ya quedó señalado en la sentencia antes citada de la Sección Séptima de esta Sala de 10 de diciembre de 2006 (casación 5689/01), esta configuración amplia del concepto de expoliación obliga a admitir que el protagonista o autor del expolio puede ser un órgano administrativo. Pero en esa misma sentencia añadíamos de inmediato que "... cuando se formula una denuncia en ese sentido ante la Administración del Estado ésta debe proceder con singular prudencia, especialmente cuando, como sucede en el caso que nos ocupa, de la propia denuncia se desprende que las obras que el denunciante califica de expolio se encuentran respaldadas por un proyecto promovido y aprobado por las Administraciones Local y Autonómica que tienen competencias para ello".

En el caso que nos ocupa el reproche de expoliación se dirige contra un instrumento de planeamiento que ha sido objeto de una tramitación compleja y en cuya formulación y aprobación han intervenido las administraciones Local y Autonómica, en el ejercicio de sus respectivas competencias, produciendo todo ello como resultado un Plan Especial de Protección cuyas determinaciones, se compartan o no, no puedan ser tachadas de irracionales o arbitraras. Ese modo de proceder las dos Administraciones actuantes y el resultado que ello se ha derivado no tienen encaje, por tanto, en el concepto de expoliación, por amplio que sea el sentido que quiera darse a este término. Y a ello se une el dato que antes hemos señalado de que no hay constancia de que haya habido denuncia ni procedimiento administrativo sobre una posible expoliación ni, por tanto, un pronunciamiento de la Administración estatal acerca de esta cuestión.

C).- La invocación del artículo 21 de la Ley del Patrimonio Histórico Español la formula la recurrente engarzándola con el alegato de expoliación, de manera que la constatación de ésta es la que activaría la competencia de la Administración del Estado --- Ministerio de Cultura--- para proteger un conjunto histórico declarado Bien de Interés Cultural, entrando entonces en juego los niveles mínimos de protección que para los conjuntos históricos aparecen definidos en el citado artículo 21 de la Ley 16/1985, de 25 de junio.

El planteamiento debe ser rechazado porque parte de unas premisas que no concurren, como son la existencia de expoliación y la consiguiente activación de la competencia estatal frente a ella.

Faltando tales presupuestos, el punto de partida ineludible consiste en señalar que la Comunidad Valenciana tiene asumida la competencia en materia de protección del patrimonio histórico, artístico, monumental, arquitectónico, arqueológico y científico, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.28 de la Constitución (artículo 31.cinco del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana aprobado por Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio ; en la actualidad, artículo 49.1.5ª del citado Estatuto de Autonomía modificado por Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril ); y que en ejercicio de esa competencia fue dictada la Ley 4/1998, de 11 de junio, del Patrimonio Cultural Valenciano, cuyo artículo 39.2 regula específicamente el contenido propio de los Planes Especiales de protección de los Conjuntos Históricos. Por tanto, como acertadamente explica la sentencia recurrida en su Fundamento Jurídico Segundo, este artículo 39.2 de la Ley 4/1998 es la norma de obligada referencia para determinar si el Plan Especial de Protección del Cabanyal-Canyamelar es o no ajustado a derecho.

Cabe dejar apuntado que, en el punto concreto a que alude la recurrente cuando invoca artículo 21 de la Ley del Patrimonio Histórico Español, que se refiere a la exigencia de mantenimiento de la estructura urbana y arquitectónica del Conjunto, el nivel de protección definido en el artículo 39.2 de la Ley valenciana no es substancialmente diferente al previsto en el citado artículo 21 de la Ley estatal. Pero no profundizaremos en esta cuestión porque, a la vista de lo que llevamos expuesto, para la desestimación del cuarto motivo de casación resulta innecesario que hagamos un análisis comparativo de ambos preceptos.

En el quinto motivo la infracción se proclama de las normas que establecen la necesidad de consulta previa en la elaboración del PEPRI (artículo 38 de la LRAU y artículo 14 del Convenio de Granada de 1985 para la Salvaguardia del Patrimonio Arquitectónico de Europa, en relación con el artículo 96 de la Constitución y con la Disposición Adicional Séptima de la Ley 16/1985, de 11 de junio, del Patrimonio Histórico Español ).

Si bien se observa la recurrente plantea tales alegaciones en términos sustancialmente iguales a como lo hizo ante la Sala de Valencia, en sus escritos de demanda y de conclusiones, por lo que procede recordar que no nos encontramos en una segunda instancia que permita volver a enjuiciar en plenitud la controversia sino ante un recurso de casación, que comporta un juicio a la sentencia; de manera que si la alegación de aquellas infracciones tiene cabida en casación es sólo porque, habiendo sido aducidas en el proceso de instancia, no son acogidas en la sentencia ahora recurrida.

Así reconducida la argumentación de la recurrente, en el quinto motivo de casación, como ya hemos expuesto, se alega la infracción de las normas que establecen la necesidad de consulta previa en la elaboración del Plan Especial, citando en particular como vulnerados el artículo 38 de la LRAU y el artículo 14 del Convenio para la Salvaguardia del Patrimonio Arquitectónico de Europa (Granada, 1985 ), poniendo este último en relación con el artículo 96 de la Constitución y la Disposición Adicional Séptima de la Ley 16/1985, del Patrimonio Histórico Español.

La articulación del motivo resulta escasamente consistente, tanto en lo que se refiere al alegato fáctico como en la vertiente normativa. En el primer aspecto debe notarse que en el motivo se contienen unas relaciones de entidades y personas físicas (distribuidas en tres grupos, que se denominan "Instituciones universitarias", "Profesionales del Urbanismo" y "Personalidades de la Cultura") de las que se que afirma se opusieron al PEPRI y que suscribieron un Manifiesto de apoyo a la protección y conservación del Conjunto Histórico del Cabanyal-Canyamelar, y que pone de manifiesto una actuación ---por otra parte, difícilmente valorable desde la perspectiva estrictamente jurídica desde la que se realiza la revisión jurisdiccional--- que refleja un evidente debate social obviamente participativo en el terrenos de las ideas, y que no hace sino despejar las posibles dudas sobre el nivel de participación ciudadana que la cuestión ha tenido.

En el plano normativo, se alega, de un lado, la vulneración de una norma del ordenamiento urbanístico valenciano (artículo 38 de la LRAU ) sin que se explique la razón para que su interpretación y aplicación deba ser examinada en casación; ello sin contar con que la referida disposición no establece un cauce procedimental determinado para la realización de la consulta, ni marca las pautas a seguir en cuanto a la clase y número de las entidades que deben ser consultadas, pues hace sólo una referencia de carácter general a la formulación de consultas y a que el resultado de éstas quede reflejado en el expediente.

De otra parte se aduce la vulneración de un instrumento internacional, el artículo 14 del Convenio de Granada de 1985, cuya toma en consideración viene determinada por lo dispuesto el artículo 96 de la Constitución y en la disposición adicional séptima de la Ley 16/1985, de 11 de junio, del Patrimonio Histórico Español. Pero dado que el citado apartado del Convenio de Granada contiene la previsión de que en el proceso de toma de decisiones que afecten a los bienes protegidos se establezcan cauces adecuados de suministro de información, consulta y cooperación entre autoridades de distinto ámbito así como asociaciones culturales y público en general, corresponde a las normas de derecho interno concretar y regular tales vías de participación y cooperación, sin que en el caso que nos ocupa puedan decirse vulnerados la letra o el espíritu del mencionado artículo del Convenio, a la vista de la copiosa participación de toda clase de colectivos y organismos durante la preparación y tramitación del proyecto.

Por último, en el octavo motivo la infracción se predica de la jurisprudencia que se califica de relevante y determinante para el fallo, que se relaciona con la cuestión relativa a la posibilidad de alteración de las alineaciones urbanas existentes en los Conjuntos Históricos declarados Bienes de Interés Cultural, lo cual, según se expresa, se afirma en la sentencia de instancia e implica una vulneración de las SSTS de 5 de marzo de 1999 y 29 de enero de 2000, que interpretan el artículo 21.3 de la Ley de Patrimonio Histórico estatal; y, desde una perspectiva mas amplia, haciendo referencia al genérico deber de protección de los Conjunto Históricos, se citan las SSTS de 26 de mayo de 1987, 30 de marzo de 1992 y 16 de diciembre de 1985.

Al margen de tratarse de una jurisprudencia relacionada con la norma estatal que se cita ---y no con la norma autonómica--- su análisis conduce a la conclusión de no resultar su doctrina contradictoria con la decisión adoptada por la Sala de instancia al interpretar, en forma correcta, la norma autonómica que, sin duda, posibilita la modificación de alineaciones ---así como otras actuaciones que la norma cita, tales como las alteraciones de la edificabilidad, las parcelaciones y las agregaciones de inmuebles---, siempre y cuando las mismas "contribuyan a la mejor conservación general del Conjunto", que es justamente la conclusión a la que llega la sentencia de instancia en relación con el PEPRI impugnado alcanzado un interpretación equidistante entre un reduccionismo exacerbado y la imprescindible conservación y mejora futura del patrimonio histórico.

Tal actuación urbanística y la decisión jurisdiccional que la avala se sitúan en el actual ámbito del Convenio Europeo del Paisaje (nº 176 del Consejo de Europa), hecho en Florencia el 20 de octubre de 2000 y recientemente ratificado por España mediante Instrumento de Ratificación de 6 de noviembre de 2007, publicado en el BOE nº 31, de 5 de febrero de 2008, y en el que los Estados Miembros del Consejo de Europa reconocen su preocupación "por alcanzar un desarrollo sostenible basado en una relación equilibrada y armoniosa entre las necesidades sociales, la economía y el medio ambiente", ya que, tras reconocer todos los beneficios que la conservación del paisaje implica, sin embargo, toman nota "de que la evolución de las técnicas de producción agrícola, forestal, industrial y minera, así como en materia de ordenación del territorio y urbanística, transporte, infraestructura, turismo y ocio y, a nivel mas general, los cambios en la economía mundial están acelerando en muchos casos la transformación de los paisajes". Esto es, la actuación urbanística que nos ocupa se sitúa en el marco de una política que combina la protección de los aspectos mas significativos y característicos del Conjunto Histórico Cabanyal-Canyamelar con la decisión ---adoptada en el PGOU y calificada de objetivo irrenunciable del mismo--- de conseguir abrir la ciudad al mar; decisión, objetivamente compartida con otras muchas ciudades que con sus nuevos paseos marítimos ---de manifiesta aceptación ciudadana--- terminan con otras concepciones históricas de cerrar la ciudad al mar y construirla de espaldas a ella.

Por las razones expuestas en los apartados anteriores el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas a la Asociación recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto y atendiendo a la actividad desplegada por las partes recurridas al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía por el concepto de defensa de las Administraciones municipal y autonómica personadas a la cifra máxima de tres mil euros para cada una de ellas.