La universalidad de los derechos sociales. El reto de la inmigración

LA UNIVERSALIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES: EL RETO DE LA INMIGRACIÓN

1. Se trata ésta de una obra colectiva en la que intervienen, fundamentalmente, filósofos del derecho y constitucionalistas, con el fin de aportar una propuesta poliédrica pero con un sentido unitario: reivindicar la universalización de los derechos sociales, entre los que se encuentra el propio derecho al trabajo. Esta reivindicación adquiere mayor actualidad por su punto de contacto con la exigencia de dotación de contenido material a un principio fundamental en nuestro ordenamiento – el de igualdad–, más aún si se conecta con las cuestiones que en esta materia plantea el fenómeno de la inmigración, y ciertamente vinculado con la construcción de un concepto de ciudadanía sólido.

   El interés del comentario de este libro en una publicación especializada como es la Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales: Derecho social Internacional y Comunitario, reside en las novedades que puede aportar al estudioso de la configuración del derecho al trabajo que, junto a otros derechos sociales como el de la vivienda, o el de la cultura, son ciertamente los que, en su ejercicio diario, permiten la realidad de otros como es el de igualdad, y en fin, la confección de ese concepto de ciudadano tan perseguido por los ordenamientos internacional y comunitario. En este sentido, resulta fundamental la valoración del Derecho Internacional por todos los autores como criterio básico en su creciente interacción con los respectivos derechos internos.

   Por todo ello, las propuestas lanzadas desde la Filosofía del Derecho y el Derecho Constitucional pueden propiciar la activación de mecanismos que pongan al día el contenido del derecho al trabajo y sus niveles de exigencia y protección, más aún cuando este derecho se enfrenta a retos tan importantes como el de la inmigración.

2. La presente obra reúne trabajos de nueve autores, dedicados cada uno de ellos al análisis de los derechos sociales, en concreto, de los inmigrantes; a la interpretación de estos derechos sociales por los órganos internos de los tratados internacionales de derechos humanos; al estudio de la identidad entre la protección de los derechos sociales y el principio de igualdad sustancial; en relación con este último tema, también se trabaja sobre las medidas antidiscriminatorias que fomentan dicha protección, en concreto, de los derechos de los inmigrantes; asimismo, se aborda una de las propuestas más ambiciosas desde el punto de vista de la igualdad, con grandes repercusiones en el derecho al trabajo, como es la renta básica; y finalmente, se analiza un ejemplo sobre el acceso de los inmigrantes a los derechos sociales, concretamente a la vivienda, no obstante extrapolable a otros derechos como el de trabajo.

   En conjunto, los nueve trabajos arrojan luz sobre un debate abierto en torno a la necesaria universalización de los derechos sociales, diferenciados históricamente de los derechos fundamentales y sin embargo, íntimamente vinculados a ellos en cuanto elementos de transporte hacia su sustanciación real. Todos los autores comparten una perspectiva crítica y constructiva, con un análisis serio de la situación actual de estos derechos y numerosas propuestas para el incremento de su importancia y, con ello, de la relevancia de la ciudadanía como concepto en el que no se distinga más raza ni cultura que la humana.

3. Bajo el título «Límites de la universalidad: los derechos sociales de los inmigrantes» Mª José Añón expone, a modo de introducción, las dudas que plantea el trato desigual dispensado a los no nacionales en cuanto a la vigencia de la universalidad o la igualdad. Sus reflexiones conducen a la paradoja, conforme a la cual, los derechos humanos se pueden ver referidos exclusivamente a una parte de la humanidad.

   La autora evidencia cómo la universalidad de los derechos humanos queda igualmente puesta en entredicho cuando se rebaja el contenido de los derechos sociales y de los derechos políticos, o cuando se les niega su calificación como derechos fundamentales. Ello es así porque tales derechos constituyen la clave para una perfecta integración social. Efectivamente, una persona que tiene acceso al empleo en el país que le recibe encuentra en su puesto de trabajo una base para su integración e incorporación a la comunidad económica, política y social que aquel constituye.

   Se insiste en la paradoja de que existan personas sin derecho a tener derechos, y a continuación se procede a presentar en este contexto los trabajos aportados por el resto de coautores de la obra que se comenta. El nexo que une todos ellos es una serie de criterios transversales destacados por la Profesora Añón, tales como la exigencia de un presupuesto común elemental: la legitimidad de un Estado de derecho democrático, en el que es obligada la adecuación, tanto del desarrollo legislativo como infralegislativo, de los derechos a la Constitución y a los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos. En segundo lugar, la propuesta de una nueva interpretación de los derechos de los extranjeros en un determinado Estado, indicando que la denominación «extranjero», no se opone a la de «ciudadano» sino a la de «nacional», con lo que el ámbito de aplicación de los derechos se ve ampliado. Finalmente, se defiende la posibilidad de justificar la caracterización de los derechos sociales como derechos fundamentales por su vinculación a la dignidad humana.

4. Javier de Lucas analiza el problema de la situación jurídica y política de los inmigrantes en el contexto europeo, y en el de nuestro propio país, a partir de una acepción del concepto de inclusión, no como opuesto al de marginación, sino como incorporación a la comunidad política. En su artículo titulado «Reconocimiento, inclusión, ciudadanía. Los derechos sociales de los inmigrantes», el autor subraya la importancia de los derechos sociales como presupuesto para alcanzar la inclusión total de los inmigrantes, entendida como acceso a los derechos políticos.

   Se critica en estas líneas la exclusión de la calificación de los derechos sociales como fundamentales, en igualdad con los derechos civiles, convirtiéndolos de esta manera en objetos susceptibles de ser sometidos a la oferta y la demanda conforme a las exigencias del mercado. Con ello se ignoran los efectos que su restricción, o incluso su eliminación, pueden suponer para los derechos asumidos positivamente como fundamentales.

   Lo que se propugna como realmente respetuoso con los derechos humanos es la equiparación completa de los inmigrantes a los nacionales y demás ciudadanos comunitarios. Esta demanda no es meramente voluntarista, sino que se extrae de las líneas rectoras del sistema internacional de derechos humanos puesto en marcha en el seno de la ONU, citándose expresamente la declaración del 48, los pactos del 66 y los convenios de alcance universal. Ello trae como consecuencia la exigibilidad del cumplimiento de estos derechos sociales en el orden interno de los Estados que hayan ratificado dichos acuerdos internacionales.

   El autor expone en cuatro pasos cómo la actual tendencia ideológico-económica justifica el recorte e incluso la eliminación de estos derechos sociales, atentando de esta manera contra los derechos humanos. Así, en primer lugar, se alega la crisis del Estado del bienestar para evidenciar la irresponsabilidad de aquellos que reclaman insaciablemente una satisfacción de sus deseos, que no necesidades básicas; seguidamente, y como consecuencia del primer paso, se niega la posibilidad de universalizar estos derechos; en tercer lugar, se produce una nueva negación, esta vez del mismo carácter de derechos, en cuanto no existen necesidades comparables a la libertad o la vida, y relegándolos al ámbito de los servicios sociales, no exigibles ni frente a los poderes públicos, ni frente a terceros; Finalmente, se lanzan estos derechos al mercado para que sean adquiridos por los consumidores responsables con su futuro, por ejemplo, a través de la contratación de planes de pensiones, suscripción de seguros sanitarios, etc.

   En este contexto de «desarme» del sistema de derechos humanos, sitúa el autor la LO 4/2000, el RD 864/2001 que la ejecuta, y el denominado programa GRECO, como normas que no fomentan la inclusión sino que escamotean derechos a los inmigrantes. Incluso se plantean dudas en cuanto a su legitimidad, pues resultan incompatibles con el art. 10 CE, que propicia la incorporación a nuestro ordenamiento de acuerdos internacionales básicos en la materia, como los ya citados Pactos del 66, o la Convención de Roma del 50, así como los convenios de la OIT nos 87, 11 y 141, que reconocen los derechos de libertad de asociación, y de huelga, entre otros, a los trabajadores inmigrantes.

   El autor reivindica el respeto a las normas internas e internacionales, y con ello, a los derechos sociales como derechos que abren paso a la verdadera vigencia de los derechos humanos.

5. Por su parte, el Profesor Gerardo Pisa- rello aporta una visión constitucionalista de la materia objeto de estudio en su trabajo «Derechos sociales, democracia e inmigración en el constitucionalismo español: del originalismo a una interpretación sistemática y evolutiva». Así, lo estructura en cuatro partes, analizando en la primera el sentido actual otorgado a los conceptos de derecho social, garantía y constitucionalismo.

   En segundo lugar, expone la articulación de estas nociones en el sistema constitucional español, criticando duramente la configuración de los derechos sociales en nuestro ordenamiento como derechos «débiles».

   Seguidamente, propone una serie de líneas que permitan, desde nuestro propio ordenamiento y apoyándose en el necesario fundamento de las normas internacionales, la configuración de un estatuto de los derechos sociales como derechos fundamentales, provistos por tanto de mejores garantías y un incremento de la dosis de democracia en nuestro sistema. En este punto compartimos con el autor esa posición crítica frente al positivismo legalista que tiende a una interpretación reduccionista de los derechos, y propugnamos una visión positivista constitucional con una visión más amplia y universalizadora de los derechos humanos.

   Finalmente, y como conclusión, procede a hacer un análisis muy personal sobre el papel de la inmigración en lo que el autor ha denominado «constitucionalismo republicano», destacando cómo la defensa y la dotación de pleno sentido de los derechos sociales traerá como efecto el incremento de la democracia del ordenamiento español.

6. Los autores Víctor Abramovich y Christian Courtis, aportan su particular visión sobre la universalidad de los derechos sociales en el artículo titulado «Fuentes de interpretación de los tratados internacionales de derechos humanos por los órganos internos. El caso de los derechos económicos, sociales y culturales».

   Es en este apartado donde en mayor medida se hace evidente la ya mencionada interacción de la normativa internacional y comunitaria en materia de derechos humanos con los respectivos derechos internos. Parece claro que son los gobiernos de cada país los principales responsables de llevar a cabo las políticas que garanticen aquellos derechos, sin embargo, son los acuerdos internacionales los que imponen las obligaciones, y los órganos de control por ellos instaurados los que pueden fomentar el cumplimiento de los compromisos asumidos por los distintos Estados.

   Así, en primer lugar, los autores se detienen en el estudio de los efectos del derecho internacional de los derechos humanos en los ordenamientos internos, partiendo de la nueva manera de legislar a nivel internacional, a través de la constitución de órganos de control que concreten su contenido y lo adapten a cada circunstancia, lo que supone una mayor sujeción de los Estados a unas normas cuyo objetivo es estandarizar derechos. De esta manera, se afirma que cuando los Estados se someten a un determinado tratado internacional de derechos humanos, no sólo quedan obligados por su contenido literal, sino también por las interpretaciones que del mismo elaboran los órganos de control establecidos en el propio tratado.

   A continuación, se centran en analizar esta labor interpretativa de los órganos de control de los tratados, sirviéndoles como ejemplo el Comité de Derechos Humanos constituido por los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y como referencia de ordenamiento interno que debe sujetarse a sus interpretaciones, el del Estado argentino. La aportación de los autores en este punto es importante, pues se otorga protagonismo a un órgano internacional que interpreta normas internacionales, que a su vez sirven de referencia a normas internas aplicadas por órganos nacionales, quedando, tanto éstos como el propio gobierno, sujetos a los contenidos mínimos marcados por aquel órgano internacional. Se suprime de esta manera el pretexto alegado por los Estados para justificar el incumplimiento de sus compromisos por la vaguedad e indeterminación de los conceptos aportados por los tratados internacionales.

   Se confirma finalmente la interacción entre el derecho internacional y el derecho interno, pues el contenido de los tratados internacionales de derechos humanos y la concreción de sus conceptos básicos a través de su interpretación por los órganos internacionales de control, terminan siendo aplicados de manera paulatina por los tribunales locales.

7. Corresponde al Profesor Luis Prieto Sanchís estudiar la especial vinculación de los derechos sociales al principio de igualdad sustancial.

   El autor afronta esta materia esencial partiendo del estudio histórico-filosófico del concepto de derechos fundamentales desde el constitucionalismo del siglo XVIII, caracterizados como expresión de derechos naturales del hombre, concebido éste como un sujeto abstracto y racional, y con un contenido consistente en un mero «no hacer» por parte de los demás seres humanos y de las instituciones.

   Sin embargo, muchos derechos incorporados en los modernos textos constitucionales y declaraciones internacionales no comparten aquellas características, son los denominados derechos económicos, sociales y culturales, o en general, derechos sociales, de muy difícil definición. Partiendo de esta premisa, el autor propone una aproximación a los derechos sociales enunciando una serie de rasgos comunes a todos ellos, para pasar a analizar la cuestión de su naturaleza prestacional.

   Como primer rasgo característico de los derechos sociales se señala su necesaria vinculación a alguna forma de organización política. Supone una gran diferencia respecto de los derechos civiles y políticos, que pueden ser concebidos sin tomar como referencia al Estado, al menos desde una perspectiva tradicional.

   Igualmente, gran parte de la doctrina marca como rasgo fundamental de los derechos sociales su naturaleza prestacional, pues en contra de los derechos civiles y políticos que implican una obligación del Estado y de terceros de «no hacer», los derechos sociales imponen la obligación a dichos sujetos de dar o hacer de forma activa. No obstante, el autor critica esta característica no compartida por derechos considerados de forma unánime como sociales, como el derecho de huelga o la libertad sindical.

   También difieren los derechos sociales en cuanto a quiénes son sus titulares. Así, mientras los derechos fundamentales residencian su titularidad en el ser humano considerado en abstracto, los sociales se predican de titulares colectivos pero concretos, como pueden ser los trabajadores, los jóvenes, los ancianos, etc.

   Los derechos sociales se configuran como derechos de igualdad material o sustancial. Se afirma de esta manera el difícil deslinde entre los derechos sociales y los derechos fundamentales pues los primeros promueven la eficacia de los segundos.

   Una última característica destacada por el autor es el tipo de obligaciones a que dan lugar los derechos sociales, de forma particular los prestacionales, que exigen la creación de normas secundarias o de organización que se interponen entre el sujeto que debe dar o hacer, y el receptor de dichas acciones.

   Una vez vistas las características de los derechos sociales, y tras enunciar algunas definiciones ofrecidas desde distintas perspectivas, el autor arriesga una definición de derecho social como derecho prestacional en sentido estricto, por lo tanto, como derecho cuyo contenido obligacional consiste «en un dar o en un hacer bienes o servicios que, en principio, el sujeto titular podría obtener en el mercado si tuviera medios suficientes para ello». De esta manera parece asumir un concepto de derecho social disponible y sujeto a los márgenes de discrecionalidad del legislador y susceptible de ser objeto de compra y venta entre particulares.

   Si hasta ahora el resto de coautores subrayaba la importancia de los derechos sociales como instrumento para dotar de contenido derechos fundamentales como el de igualdad, el Profesor Prieto Sanchís da un paso más al afirmar la importancia del papel del principio de igualdad sustancial como medio para reivindicar un derecho social entendido como derecho prestacional. En coherencia con esta afirmación dedica un amplio espacio al análisis constitucional y jurisprudencial del contenido de este principio.

   La parte final de su trabajo es dedicada por el autor al estudio de la naturaleza de los derechos sociales concebidos como derechos prestacionales. Se destaca la percepción generalizada de estos derechos no como auténticos derechos fundamentales, sino como una especie de derechos reducidos o en proceso de formación. A pesar de ello, recuerda que estos derechos vinculan a todos los poderes públicos, incluido el legislador, y que pueden ser invocados en cualquier orden jurisdiccional, sin quedar excluido el Tribunal Constitucional. En relación con esta afirmación se recoge, entre otros, el ejemplo de la STC 65/1987, que resuelve una cuestión de inconstitucionalidad acerca del art. 160 LGSS/1974, a través de la interpretación del principio rector recogido en el art. 41 CE. Se definen así estos denominados «principios rectores» como criterio para impulsar la legislación y de interpretación de la ya existente.

   Finalmente, el autor defiende la existencia de un contenido esencial mínimo e indisponible por el legislador de los derechos prestacionales, por el hecho mismo de estar incluidos en el texto constitucional. Asimismo, expone cuáles son, desde su perspectiva, las dificultades a las que se enfrentan tales derechos para recibir el tratamiento de verdaderos derechos fundamentales: en primer lugar, la inviabilidad o muy forzada viabilidad del recurso de amparo como mecanismo de protección; el margen de libertad del legislador a la hora de configurar su contenido; la necesidad de vincular estos derechos a normas organizativas y a compromisos de medios financieros; y en último lugar, la difícil solución de conflictos entre estos derechos y otros principios o derechos constitucionales. En fin, se concluye la situación de los derechos sociales en esa difícil región que se encuentra entre la justicia y la política.

8. Con el artículo titulado «Medidas antidiscriminatorias y derechos de los inmigrantes» el Profesor José García Añón defiende el reconocimiento de derechos a los extranjeros en idénticas condiciones que los ciudadanos nacionales. Es lo que él califica como test de inclusión o modelo de ciudadanía inclusiva, con el que muy poco o nada tiene que ver nuestro actual marco jurídico en materia de extranjería.

   La falta de inclusión conduce a la paradójica distinción de tipos de ciudadanos. Así, y desde la perspectiva del art. 13 de nuestro texto constitucional, se pueden distinguir, en función de los derechos de los que pueden ser titulares: los ciudadanos nacionales, los comunitarios y los extracomunitarios. Esta interpretación trae consigo cuestionar de forma grave el concepto de ciudadanía, porque se está distinguiendo entre ciudadanos de primer, segundo y tercer grado, atentando con ello contra el principio de igualdad, y en fin, contra los derechos humanos.

   Seguidamente, el autor se ocupa de analizar cuál sería el contenido de esa «ciudadanía extracomunitaria» en materia de derechos fundamentales, garantías normativas y jurisdiccionales de los derechos reconocidos, etc.

   La parte final del trabajo se dedica al estudio de las medidas antidiscriminatorias recogidas por la normativa nacional en materia de extranjería, procediendo a extraer cuáles son los rasgos tomados en cuenta para detectar una situación de discriminación, los actos que se consideran discriminatorios, incluyendo los supuestos de discriminación directa e indirecta, etc. Se deja así a la vista del lector un panorama bastante completo de la situación legal de los extranjeros, ya que realmente resulta difícil hablar de ciudadanos extranjeros, en el contexto nacional y comunitario.

9. A un análisis más político destina Ricard Zapata-Barrero su trabajo «La gestión política de la inmigración: indicadores y derechos». El autor asume la misma visión crítica que impregna la obra en general para examinar un fenómeno como el de la inmigración, cuya dimensión política, social y cultural, está siendo constatada en los últimos años.

   La mayor preocupación del autor es desentrañar los mecanismos imprescindibles para alcanzar un fin claro ante este fenómeno: la integración de los inmigrantes. Por ello trabaja en la definición misma de integración desde una perspectiva política y pluralista, en el sentido de admitir la falta de una concepción universal de «política de integración», sino más bien conceptos que se adaptan a las distintas necesidades particulares.

   En cualquier caso, la integración exige la participación y colaboración de múltiples entidades, tanto públicas como privadas, requiere el establecimiento de relaciones intergubernamentales entre los distintos poderes públicos, y adquiere rasgos de transversalidad que afecta a materias tan diversas como la sanidad, el trabajo, la educación, la vivienda, etc. Todo ello trae unos efectos muy importantes en la tradición democrática y liberal no sólo de nuestro país, sino también de los de su entorno, pues entran en cuestión principios que históricamente han parecido inamovibles.

   Una vez expuesta la situación, se procede a lanzar una serie de propuestas a favor de un marco institucional que permita la integración de los inmigrantes. Entre estas propuestas destacan dos esenciales: en primer lugar, la necesidad de asumir el fenómeno de la inmigración como una cuestión no sólo socioeconómica sino también cultural; en segundo lugar, la exigencia de un reforzamiento claro de las relaciones de colaboración y cogestión intergubernamentales así como de las relaciones transversales.

10. Una propuesta de gran interés, desde el punto de vista de la construcción de un concepto de ciudadano más allá del de mero trabajador, es la aportada por Daniel Raventós en su artículo «Desigualdades, Renta Básica, Republicanismo y derecho al trabajo».

    Se enfrentan dos posibilidades en el debate abierto en torno a la renta básica, término por otro lado escasamente conocido por la mayoría de la ciudadanía. Así, por un lado, señala la existencia de una renta básica que iguale a todos los ciudadanos, trabajen o no trabajen, lo que traería graves consecuencias para el sistema actual basado de forma preferente en los trabajadores; o, por otra parte, el diseño institucional de una garantía efectiva del derecho al trabajo, de manera que por esta vía también se respete el principio de igualdad, así como la perfecta integración de todos los ciudadanos en la comunidad.

    Ante estas dos posturas extremas el autor trata de posicionarse partiendo en primer término del análisis de la desigualdad y sus consecuencias, que al mismo tiempo plantean la exigencia de adoptar una solución rápida.

    A continuación, Daniel Raventós se pronuncia expresamente a favor de la propuesta de una renta básica como medida eficaz contra las desigualdades y sus efectos. Asume en su exposición dos definiciones de la misma: la primera como «ingreso pagado por el Estado a cada miembro de pleno derecho de la sociedad incluso si no quiere trabajar de forma remunerada, sin tomar en consideración si es rico o pobre o, ... independientemente de cuál puedan ser las otras posibles fuentes de renta, y sin importar con quien conviva», y la segunda como «una renta incondicionalmente garantizada a todos sobre una base individual, sin el requerimiento ni de una comprobación de recursos ni de un trabajo». Es en torno a estas definiciones que extrae argumentos que sostienen su postura.

11. Como cierre de la obra se incorpora el trabajo de Ángeles Solanes Corella titulado «El acceso a los derechos sociales por parte de los inmigrantes, un ejemplo: la vivienda». En él la autora se aproxima de forma breve al concepto de derechos sociales, aproximación que resulta de gran utilidad por recoger de forma sistemática y clara los elementos que han ido surgiendo a lo largo de las distintas exposiciones de los coautores del libro objeto de comentario. Así, analiza las características de los derechos sociales y también el tema de su titularidad, ambos criterios de distinción entre los derechos sociales y los derechos tradicionalmente definidos como fundamentales.

    A continuación, defiende, como exigencia de ciudadanía, el acceso de los inmigrantes al catálogo de derechos sociales. Entre estos derechos, la autora escoge el de la vivienda como ejemplo de instrumento de integración de estos ciudadanos a la comunidad, y en fin como referencia de utilización de otros derechos sociales para este mismo objeto.

12. Ante la exposición de los contenidos más llamativos para nuestra disciplina de la presente obra, cabe concluir la oportunidad del tema elegido. Se hace patente la presión ejercida sobre los poderes públicos para dar respuesta a un fenómeno de facetas tan complejas como es el de la inmigración. Se trata de un movimiento constante que exige una reacción plurilateral en el sentido de provenir no sólo del ordenamiento interno, sino desde las instancias comunitarias e internacionales.

    Los autores que colaboran en la obra examinada, parten de un respeto básico hacia el ser humano, y plantean la eficacia real de la igualdad de trato de todos ellos, utilizando como instrumento de validez el elenco de derechos sociales recogidos no sólo en los distintos textos constitucionales, sino también en los tratados internacionales de derechos humanos. Ello supone un giro en la tendencia actual, y sin embargo, un paso hacia la construcción de un concepto básico y todavía no definido como es el de ciudadanía.

    MARAVILLAS ESPÍN SÁEZ

    Profesora Ayudante del Área de Derecho del Trabajo y Seguridad Social

    Universidad Autónoma de Madrid