STS, 9 de Febrero de 2006

Por el Consejo General de Colegios Oficiales de Enfermería de España se interpuso recurso contencioso-administrativo frente al Real Decreto 496/2003, de 2 de mayo , por el que se establece el título de Técnico en Atención Sociosanitaria y las correspondientes enseñanzas comunes (B.O.E. n° 124, de 24 de mayo de 2003), el cual fue admitido por la Sala, motivando la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se puso de manifiesto a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del correspondiente plazo, lo que verificó mediante un escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando se dicte sentencia "por la que se declare no ajustado a Derecho el Real Decreto 496/2003, de 2 de mayo , por el que se establece el título de Técnico en Atención Sociosanitaria y las correspondientes enseñanzas comunes, o, subsidiariamente, de las unidades de competencia 2 y 3 (apartados 2.4, 2.5, 2.8, 2.9 y 3.4) y de los módulos profesionales 1 (apartado 1.2.), 2 (apartados 2.2., 2.3., 2.4.y 2.5.) y 3 (apartado 3.4) establecidos en el Anexo al Real Decreto, en los términos y con la extensión señalada en los fundamentos de este escrito; con expresa imposición de las costas de este proceso a la parte demandada, conforme al artículo 139 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ".

El señor Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda pidiendo la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

Se confirió traslado a las partes para que presentaran sus escritos de conclusiones y, verificado el trámite anterior, se señaló para votación y fallo el día 8 de febrero de 2006, en cuya fecha tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado,

El Consejo General de Colegios Oficiales de Enfermería de España interpone recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 496/2003, de 2 de mayo , por el que se establece el título de Técnico en Atención Socio sanitaria y las correspondientes enseñanzas comunes (B.O.E. n° 124, de 24 de mayo de 2003).

El primer motivo que articula la recurrente es la nulidad del Real Decreto por omisión de trámites esenciales en el proceso de elaboración, debido a la falta de audiencia al Consejo General de Colegios Oficiales de Enfermería. Para ello la recurrente cita determinadas sentencias de este Tribunal acerca de la preceptiva audiencia en la elaboración de las disposiciones generales a los colectivos o sectores afectados, manteniendo que el Real Decreto impugnado afecta a las competencias de los profesionales representados por la recurrente, por lo que debieron ser oídos previamente, y al no haber sido así, postula la declaración de nulidad de pleno derecho del Decreto impugnado.

Sin embargo, al venir la necesaria audiencia a los interesados, subordinada a la afectación a los intereses profesionales de los enfermeros, es conveniente primero entrar en el análisis de dicha afectación, pues de la conclusión de la existencia o inexistencia sustancial de ésta, dependera la valoración de la falta de audiencia.

Sostiene la recurrente que existen determinados aspectos del Anexo del Real Decreto que incluyen competencias propias de los Técnicos de Atención Sociosanitaria, cuando también forman parte del núcleo esencial de la profesión de enfermería.

Los apartados del Anexo que a su juicio inciden en este aspecto son los siguientes:

El Apartado 2.1.2 , bajo la rubrica "Capacidades profesionales", que incluye no sólo la recogida de información, sino la aplicación de técnicas básicas de primeros auxilios y la transmisión de las señales de alarma, así como la resolución de contingencias que se presenten en su ámbito de actuación con relación a las personas afectadas. De esta manera, según la recurrente, se atribuye a un Técnico de Formación Profesional, sin la preparación ni formación suficiente, actuaciones en las que se debe discernir sobre la gravedad o no de la salud de un usuario y los primeros auxilios a prestar.

Igualmente sostiene la recurrente que dentro de las Unidades de competencia, las que más afectan son las números 2 y 3, que inciden seriamente en el ámbito de la enfermería.

La Unidad de competencia 2 consiste en: desarrollar intervenciones de atención física a personas con necesidades específicas, y en concreto:

1. Ejecutar las operaciones necesarias para facilitar la correcta exploración y observación del usuario: incluye la preparación del material necesario para la exploración, el registro de datos en la gráfica de control, y la observación del usuario durante la aplicación de los cuidados (apartado 2.4).

2. Realizar la preparación y administración de medicamentos por vía oral, rectal y tópica, informando de ello al usuario, comprobando el tratamiento prescrito (apartado 2.5.).

3. Recogida y transporte de muestras (apartado 2.8.) vigilando los procesos de esterilización y las condiciones de higiene y seguridad.

4. Actuaciones en materia de prevención de accidentes y aplicación de primeros auxilios (apartado 2.9.): incluye la aplicación de técnicas básicas de preanimación cardiopulmonar, de técnicas de compresión para detener o disminuir perdidas de sangre o cuidados de urgencia en asfixias, quemaduras, intoxicaciones, etc.

   La Unidad de competencia 3 consiste en: desarrollar intervenciones de atención psicosocial a personas con necesidades específicas. El apartado 3.4 que preve como función de la profesión de cuyo título regula, la de ayudar al usuario en la realización de las actividades y ejercicios de mantenimiento y entrenamiento psicológico, rehabilitador y ocupacional.

   También considera que son funciones reservadas a los enfermeros, las previstas, en el Módulo Profesional 1, apartado 1.2: seleccionar la información necesaria para la valoración funcional de un usuario tipo y la elaboración del plan de cuidados individualizado. Siendo a juicio de la recurrente, competencia de los enfermeros los cuidados integrales de enfermería.

   Así como la prevista en el Módulo Profesional 2: desarrollar intervenciones de atención física a personas con necesidades específicas. Incide en los aspectos referidos al hablar de la Unidad de Competencia 2, y afecta a los subapartados siguientes:

1. Seleccionar y preparar los materiales e instrumentales necesarios para facilitar la observación y/o exploración de los usuarios en función de su estado y condiciones físicas (apartado 2.2).

2. Ejecutar las órdenes de prescripción de administración de medicación por vía oral. Tópica o rectal, precisando del material que se ha de utilizar en función de la técnica demandada (apartado 2.3.)

3. Aplicar la técnica de apoyo a la ingesta mas adecuada en función del grado de dependencia del usuario (apartado 2.4.).

4. Realizar técnicas de asistencia sanitaria de urgencia determinando la más adecuada en función de la situación y grado de aplicabilidad (apartado 2.5).

   Finalmente, la recurrente cita el Módulo profesional 3: Higiene. Apartado 3.4.: explicar los procesos de recogida de muestras clínicas y analizar los procedimientos de control/ prevención de infecciones.

   Para la recurrente, todas las actuaciones descritas en los apartados anteriores inciden en el núcleo esencial de la profesión de enfermería, pues se trata de técnicas y aplicaciones propias de la competencia de los enfermeros y enfermeras. Y además, se pone con ello en peligro la salud de los usuarios, que se ven atendidos por un personal con menor calificación profesional, que no puede prever los efectos ni las consecuencias de determinadas situaciones sanitarias. Por todo ello, solicita se declare la nulidad de las unidades de competencia 2 y 3 (apartados 2.4, 2.5, 2.8, 2.9 y 3.4) y de los módulos profesionales 1 (apartado 1.2.), 2 (apartados 2.2., 2.3., 2.4.y 2.5.) y 3 (apartado 3.4).

Para el representante de la Administración demandada, de acuerdo con lo establecido en el Real Decreto 676/1993, de 7 de mayo , por el que se establecen directrices generales sobre los títulos y las correspondientes enseñanzas de formación profesional, los elementos que se enuncian bajo el epígrafe "referencia del sistema productivo" en el apartado 2 del anexo de este Real Decreto no constituyen una regulación del ejercicio de profesión titulada alguna y, en todo caso, se entenderán en el contexto de este Real Decreto con respeto al ámbito del ejercicio profesional vinculado por la legislación vigente a las profesiones tituladas, tal como afirma expresamente su Disposición Adicional Primera. Es decir, para dicha representación este Real Decreto dispone expresamente que su contenido se refiere única y exclusivamente al establecimiento de un título y a la determinación de las enseñanzas para poder obtenerlo, por lo que, aun cuando las enseñanzas que se exijan puedan hacer referencia a materias que puedan ser comunes con otras titulaciones, su impartición no implica menoscabo de las competencias que puedan tener otras titulaciones que también exijan en alguna medida algo de las mismas enseñanzas. Para el Abogado del Estado todas las invocaciones que se hacen en la demanda respecto de supuestas invasiones de las competencias de la enfermería diplomada, son ociosas, y pueden obedecer a temores que los recurrentes puedan tener en relación con otras materias, con otras actuaciones, con otras situaciones, pero no con el Real Decreto que se impugna.

No puede compartirse este criterio del representante de la Administración autora de la norma impugnada, pues ésta claramente dice en los últimos párrafos de su introducción o exposición de motivos que "por otro lado y en cumplimiento del artículo 7 del citado Real Decreto 676/1993, de 7 de mayo , se incluye en este Real Decreto, en términos de perfil Profesional, la expresión de la competencia profesional característica del título", señalando a continuación que "este Real Decreto establece y regula en los aspectos y elementos básicos antes indicados el título de formación Profesional de Técnico en Atención Sociosanitaria". Por otra parte, el artículo 7 del Real Decreto 676/1993, de 7 de mayo dispone que "los títulos profesionales serán establecidos por el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, determinándose en el Real Decreto correspondiente sus competencias profesionales características, expresadas en términos de perfiles profesionales, necesarias para el desempeño cualificado de las profesiones correspondientes; los aspectos básicos del curriculum de los ciclos formativos, que constituirán las enseñanzas mínimas, y la duración de estos últimos". Es decir que exige que los títulos de formación profesional determinen de un lado las enseñanzas necesarias y por otro lado las competencias profesionales características.

Sin embargo, como sostiene el Abogado del Estado, por el hecho de que se establezcan algunas competencias en el Real Decreto impugnado que fueran concurrentes con el título correspondiente a los profesionales de enfermería representados por la recurrente, no puede declararse automáticamente la ilegalidad del mismo, ya que en general, las competencias no son exclusivas de determinados profesionales, y menos aun en el campo de la salud, en el que existen numerosas profesiones con puntos de contacto, aunque haya de respetarse el núcleo esencial de competencias correspondiente a cada profesión; y la recurrente no ha demostrado que las competencias que cita como compartidas son las que constituyen el núcleo esencial de la profesión titulada de enfermería, ni se aprecia por la Sala, pues la mayor parte de las competencias que se dicen propias del núcleo esencial de la enfermería se refieren a cuidados y medidas propias igualmente de otros profesionales sanitarios, como médicos, pero que además son usualmente realizados por los propios pacientes por sus propios medios, o por familiares allegados a éstos, máxime si nos encontramos ante un título infrauniversitario, al margen de las denominadas profesiones tituladas y colegiadas, y que como ya se ha dicho, la Disposición adicional primera, al delimitar el ámbito profesional lo hace siempre con respeto al ámbito del ejercicio profesional vinculado por la legislación vigente a las profesiones tituladas cuyo ámbito de actuación no resulta afectado. Las competencias que la recurrente denuncia coinciden con las de la profesión de enfermería han de leerse bajo el prisma de lo que constituye la competencia general de los profesionales sociosanitarios a tenor de lo dispuesto en el anexo 2.1.1 :"Ayudar en el ámbito sociosanitario, a personas y colectivos con especiales necesidades de salud física, psíquica y social; mayores, discapacitados, enfermos crónicos y convalecientes, aplicando las estrategias y procedimientos más adecuados, bajo la supervisión correspondiente en su caso, para mantener y mejorar su autonomía personal, sus relaciones con el entorno y su inserción ocupacional" . Es decir, no se regula una profesión que permita sustituir a los profesionales de enfermería u otros sanitarios, sino que habilita para auxiliar a los propios miembros de los colectivos antes citados en las labores que ellos mismos podrían hacer, siempre bajo la supervisión correspondiente de otros sanitarios en su caso, y con un carácter subordinado a sus decisiones, como claramente se desprende además de lo dispuesto en el apartado 2.1.2 del citado anexo, donde se prevé excepcionalmente actuar en condiciones de posible emergencia, aplicando técnicas básicas de primeros auxilios, transmitiendo con seguridad y celeridad las señales de alarma y siguiendo los procedimiento de prevención de riesgos establecidos. En consecuencia, en estas condiciones, no se observa invasión de las competencias atribuidas a los profesionales representados por la recurrente.

Volviendo al primero de los motivos alegados, la jurisprudencia acerca de la exigencia de dar audiencia a los sectores corporativos interesados en la elaboración de los reglamentos viene resumida en la sentencia de esta Sala de 30 de enero de 2005 , que en lo que aquí interesa reproducimos. Decíamos en dicha sentencia (fundamento jurídico cuarto) que: "El artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo dispone que, siempre que sea posible y la índole de la disposición lo aconseje, se concederá a la organización sindical (hoy debe entenderse a las distintas organizaciones sindicales) y demás entidades que por ley ostenten la representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición, la oportunidad de exponer su parecer en razonado informe en término de diez días, a contar desde la remisión del proyecto, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público debidamente consignadas en el anteproyecto. La vigencia de este principio de dar audiencia a las entidades corporativas en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten, ha sido ratificado por el artículo 105, apartado a), de la Constitución , encomendando su regulación a la ley.....El artículo 2.2 de la Ley 2/1974, de Colegios Profesionales ., establece que los Consejos Generales y, en su caso, los Colegios de ámbito nacional, informarán "preceptivamente" los proyectos de ley o disposiciones de cualquier rango que se refieran a las condiciones generales de las funciones profesionales, entre las que figurarán "el ámbito", los títulos oficiales requeridos, el régimen de incompatibilidades con otras profesiones y el de honorarios cuando se rijan por tarifas o aranceles

La sentencia de esta Sala de 5 de febrero de 1992 . ha destacado que la jurisprudencia se orienta por la preceptividad del trámite de audiencia a las entidades que tienen atribuida la defensa de intereses corporativos, añadiendo que la omisión de este trámite de audiencia en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general constituye un vicio esencial determinante de su nulidad de pleno derecho.

La omisión del informe a que se refiere el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo ha determinado que la jurisprudencia de esta Sala y la Sala Especial de Revisión del Tribunal Supremo del artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , haya unificado criterios divergentes mantenidos por las Salas de lo Contencioso del Tribunal Supremo, creando una doctrina en el sentido de que el artículo 130, apartado 4, da oportunidad de exponer su parecer en razonado informe a las entidades que ostenten la representación y defensa de intereses generales o corporativos, siempre que sea posible o la índole de la disposición en proyecto lo aconseje, salvo cuando se oponga a ello razones de interés público debidamente consignadas en el anteproyecto. Aunque una jurisprudencia reconocida en sentencias de 24 de diciembre de 1964, 7 de noviembre y 6 de diciembre de 1966, 17 de junio de 1970, 6 de marzo y 14 de diciembre de 1972, 25 de septiembre y 17 de octubre de 1973, 20 de diciembre de 1984, 12 y 15 de noviembre de 1985, 14 de marzo., 6. y 31 de mayo, 29 y 30 de diciembre de 1986, 10 de abril, 12 de mayo, 10 de junio, 21 de julio, 14 de octubre, 10 de noviembre , 14 de diciembre de 1987 y 20 de septiembre y 24 de octubre de 1988, así como la posterior sentencia de 30 de enero de 1989 , entendían que esa participación corporativa era facultativa y de observancia discrecional, más que un requisito indispensable, la jurisprudencia posterior, en sentencias de 16 de mayo de 1972, 22 de diciembre de 1982, 18 de diciembre de 1985, 21 de marzo, 18 de abril y 29 de diciembre de 1986, 28 de abril, 7 de mayo, 4 y 11 de julio de 1987, 3 de febrero, 23 de marzo, 6 de abril y 19 de mayo de 1988, 3 de febrero, 14 de marzo de 1989, 12 de enero, 5 de febrero, 7 de marzo y 10 de mayo de 1990 y sobre todo, la Sala Especial de Revisión en sentencias de 19 de mayo de 1988, 10 de mayo, 17 de junio, 7 de julio, 25 de septiembre y 19 de octubre de 1989 , destacaron el valor necesario e imprescindible del requisito que se analizaba.

Finalmente, la jurisprudencia de esta Sala Tercera concreta el sentido de reconocer el carácter necesario de la audiencia regulada en el artículo 130, apartado 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo , centrada con exclusividad en relación con las entidades que como dice el precepto, por ley ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo, habiéndose llegado a diferenciar entre las entidades de afiliación obligatoria y las que responden a un principio de libre asociación para excluir la exigencia del precepto legal en el caso de las últimas y este criterio ha sido reconocido en las sentencias de 21 de noviembre de 1990 , de la Sala Especial del artículo 61, de 5 de febrero de 1992 de la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal , de 6 de julio de 1992 de la Sala Especial del artículo 61, de 27 de marzo de 1993 de la Sección Sexta de esta Sala, de 16 de junio de 1993 de la Sección Tercera de esta Sala, de 2 de noviembre de 1993, de la Sección Segunda, de 5 de abril de 1994 de la Sección Cuarta, de 25 de mayo de 1995 de la Sección Séptima y de 23 de febrero de 1996 de la misma Sección ".

En el fundamento jurídico sexto de esta sentencia se decía que: "En el supuesto que nos ocupa, la sentencia del Tribunal Constitucional 45/2004 expresa con toda claridad que el Real Decreto 288/1997 afecta a los intereses legítimos cuya representación y defensa ostenta el Colegio profesional recurrente en amparo (Colegio Oficial de Ingenieros Aeronáuticos de España) (fundamento 7). En el fundamento 5, último párrafo, precisa que "la defensa del ámbito competencial" de la profesión constituye una manifestación genuina de la defensa de los intereses profesionales. Esto es, el Real Decreto 288/1997 incide sobre el ámbito profesional de las organizaciones corporativas recurrentes, y, como hemos expuesto, conforme al artículo 2.2 de la Ley de Colegios Profesionales , su informe es preceptivo (bajo sanción de nulidad de pleno derecho), en las disposiciones generales que se refieran a las condiciones generales de las funciones profesionales y, entre ellas, a su ámbito de actuación. Este ámbito se ve directamente afectado por el Real Decreto 288/1997 , cuando se refiere a los cometidos de los distintos Cuerpos de Ingenieros de los Ejércitos: Cuerpo de Ingenieros Politécnicos del Ejército de Tierra (artículo 20 y siguientes), Cuerpo de Ingenieros de la Armada (artículos 39 y siguientes) y Cuerpo de Ingenieros del Ejército del Aire (artículos 54 y siguientes), Cuerpos en los que se integran titulados pertenecientes a las profesiones cuyos intereses defienden los Colegios y entidades corporativas recurrentes".

Sentado esto, es evidente que en el presente caso, hay que concluir que no existe la obligación de dar audiencia previa en la realización del presente Real Decreto a los recurrentes, y en consecuencia no existe vulneración de lo dispuesto en el articulo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 . En este sentido conviene recordar lo ya dicho por esta Sala en la sentencia de 13 de enero de 2004 que sostiene en su fundamento jurídico Tercero que :" .... como ha reconocido la jurisprudencia precedente y ya invocada de esta Sala, la disposición impugnada no se refiere ni directa ni indirectamente a las condiciones generales de las funciones profesionales tales como su ámbito, régimen de incompatibilidades y de honorarios, deviniendo así no infringido el artículo 2.2 de la Ley de Colegios Profesionales cuando en el procedimiento de elaboración de aquélla no medió el informe del Colegio citado en el escrito de demanda y además, en la disposición recurrida no cabe afirmar que la no intervención en aquel procedimiento de la entidad citada haya vulnerado los principios o normas, en concreto lo dispuesto en el artículo 105 a) de la Constitución en el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo , por lo que resulta rechazable el motivo, pues.... no se regula el ejercicio de una profesión titulada, esto es, de un empleo, facultad u oficio que deja de ser libre por quedar su ejercicio subordinado a la posesión de un título, ni se penetra por tanto en el ámbito jurídico constitucionalmente reservado a la ley".

En el presente caso, como ya se ha reiterado no se regula una profesión titulada sino un titulo de formación profesional, de ámbito subordinado siempre al ejercicio de las profesiones tituladas, como la que representa la recurrente, que queda incólume, al menos por la regulación que se deriva del Real Decreto analizado, y que en consecuencia, al no afectar esencialmente a las funciones generales de la profesión de enfermería, hacía innecesario su informe, (o el de otras profesiones sanitarias) para la correcta aprobación de dicha disposición general.

En consecuencia, procede desestimar el presente recurso contencioso-administrativo sin que se aprecie en las partes circunstancias de temeridad o mala fe que permitan la imposición de las costas procesales, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa .