Els tribunals constitucionals dels lander Alemanys
| Autor | Markus Gonzàlez Beilfuss |
| Páginas | 215-254 |
-
Aquest treball és fruit d'una estada realitzada a !a Georg-August-Universitat de Gottingen (República Federal d'Alemanya) durant el curs acadèmic 1994-95, estada que va ser possible gràcies a una beca d'investigació sobre autonomies polítiques de països estrangers atorgada per l'Institut d'Estudis Autonòmics de la Generalitat de Catalunya. Vull expressar el meu agraïment a aquest Institut i al professor Christian Srarck, així com als seus col·laboradors per l'ajuda facilitada durant aquest període.
Page 215
La República Federal d'Alemanya constitueix en l'actualitat l'únic estat federal de la nostra òrbita cultural que disposa d'una jurisdicció constitucional descentralitzada. Excepte Slesvig-Holstein, tots els lander alemanys tenen tribunals constitucionals propis que s'encarreguen de garantir la supremacia de les seves respectives constitucions. Al territori alemany conviuen, doncs, un Tribunal Constitucional Federal i setze tribunals constitucionals dels lander.
Durant molts anys, però, aquests tribunals s'han mantingut a l'ombra del Tribunal Constitucional Federal. El seu baix índex d'activitat i la influència de la doctrina del Tribunal Constitucional Federal en la seva jurisprudència han contribuït que hagin quedat en l'oblit no tan sols de l'opinió pública dels propis lànder, sinó també de gran part de la doctrina científica. Generalment, aquesta s'ha limitat a dedicar als tribunals constitucionals dels lander cocs estudis i normalment de caràcter merament descriptiu.1 No ha d'estranyar, doncs, que en algun moment s'hagi parlat fins i tot del «luxe superflu que representen els tribunals constitucionals dels lander».2
Als darrers anys, però, aquests tribunals han entrat en una fase d'expansió i dinamisme sobretot arran de la reunificació alemanya. D'una banda, cap dels nous lander de l'est no ha dubtat a introduir ràpidament aquests òrgans constitucionals en el seu entramat institucional i a dotar-los d'àmplies competències. Per una altra banda, els lander que ja disposaven de tribunals constitucionals han encetat als darrers anys un procés de modernització de la seva regulació legal.3
Page 216
No obstant això, amb aquesta nova consolidació de la justícia constitucional als lander, s'estan tornant a plantejar molts dels problemes que tradicionalment l'han envoltada i que afecten, sobretot, la seva relació amb el Tribunal Constitucional Federal. Com es veurà més endavant, la majoria d'aquests problemes, més que estrictament processals, són expressió de problemes materials d'abast general que afecten el propi federalisme alemany. L'eclosió de treballs científics que en els darrers anys intenten fer front a aquests problemes posa de manifest que de la seva correcta solució depèn, en gran mesura, el futur dels tribunals constitucionals dels lander.
L'actual existència de setze tribunals constitucionals dels lander no és fruit d'una decisió conjunta presa a nivell federal o dels lander, sinó producte d'un llarg procés històric en què han intervingut diversos factors que en cada cas han tingut, lògicament, una incidència heterogènia.
Aquest procés va iniciar-se abans del naixement de la pròpia República Federal Alemanya amb la creació, amb el consentiment tàcit de les respectives forces d'ocupació, dels Tribunals Constitucionals de Hessen, Renània-Palatinat, Bremen i Baviera. La Constitució de Bonn (GG), per la seva banda, va avalar explícitament i implícita la creació de tribunals constitucionals als lànder4 però al mateix temps va preveure en el seu art. 99 la possibilitat que els lander atribueixin de forma expressa al Tribunal Constitucional Federal la resolució de conflictes constitucionals sorgits en el seu interior que tinguin per objecte l'aplicació del dret del hnd. Fins ara, aquesta possibilitat tan sols ha estat seguida per Slesvig-Holstein, si bé cal destacar que la comissió parlamentària constituïda en aquest land l'any 1988 per a l'estudi de la reforma de la Constitució i del Parlament va proposar en el seu informe final la creació d'un tribunal constitucional propi.5 Fins al dia d'avui, però, aquesta recomanació no s'ha portat a la pràctica.6
Page 217
La resta de lander va optar per la creació de tribunals constitucionals propis, fet que s'ha tornat a repetir amb motiu de ia reunificació alemanya, ja que els nous lander han constituït ràpidament i sense cap mena de dubtes tribunals constitucionals i els han atorgat, com es veurà més endavant, competències importants.7
A la vista d'aquest llarg procés històric, és evident que els tribunals constitucionals s'han consolidat en l'organització institucional dels lander. Cal preguntar-se, doncs, quines són les raons d'aquest fet, sobretot tenint en compte, com s'ha dit anteriorment, que l'índex d'activitat d'aquests tribunals acostuma a ser molt baix i que la coexistència de tribunals constitucionals a nivell federal i dels lander està lluny de ser pacífica a la pràctica.
A l'igual que a la resta de tribunals constitucionals en dret comparat, el factor segurament més decisiu per a la creació i extensió de la justícia constitucional als lander radica en la voluntat de trobar un mecanisme eficaç de garantia de les respectives constitucions dels lander. La tràgica experiència del nazisme va ser clau, en aquest sentit, per al ràpid sorgiment dels primers tribunals constitucionals dels lander i per al suport tàcit de les respectives forces d'ocupació.
Des d'aquest mateix punt de vista, cal destacar que la Llei Fonamental de Bonn, a més de crear un Tribunal Constitucional Federal amb un conjunt de competències sense precedents en dret comparat, va voler garantir l'existència de determinats procediments de justícia constitucional en relació als lander, bé preveient-los directament a favor del tribunal del land competent en la matèria,8 bé atorgant una competència subsidiària al Tribunal Constitucional Federal.9 A l'igual que aquesta competència subsidiària, la figura prevista a l'art. 99 GG també posa de manifest que per a la Llei Fonamental de Bonn l'important és l'existència de mecanismes de garantia jurisdiccional de la Constitució del lnd, i no tant si aquests mecanismes se situen o no en un tribunal constitucional propi de cada land.
L'èxit d'aquesta segona opció a gairebé tots els lander es deu en gran part, entre d'altres factors, al fet que l'existència de tribunals constitucionals propis implica una garantia més eficaç de les seves constitucions respectives. Molt més enlià del seu baix índex d'activitac, cal tenir en compte, en aquest sentit, que aquests tribunals desenvo-Page 218lupen una important tasca preventiva, que es deriva de la seva proximitat al conflicte en qüestió, del fàcil accés a ells i deia seva auctoritas entre les restants institucions del land.
Aquesta funció eminentment garantista dels tribunals constitucionaJs dels lànder s'ha tornat a posar de manifest amb ocasió de la reunificació alemanya. Després de la llarga experiència del socialisme real, tots els nous lànder de l'est han encomanat la garantia de les seves respectives constitucions a uns tribunals constitucionals propis que ràpidament s'han vist dotats d'un ampli marc normatiu d'actuació.
En aquest context, és evident que la tradició històrica de la clàssica jurisdicció de conflictes constitucionals {Staatsgerichtsbarkeit) als lànderi et precedent més immediat de la República de Weimar, on alguns lünder\a.n comptar amb tribunals constitucionals propis, constitueixen elements que han de desmitificar-se a l'hora de fonamentar l'existència dels actuals tribunals constitucionals dels lànder.10 Els profunds canvis experimentats entre l'antiga jurisdicció de conflictes constitucionals i els moderns tribunals constitucionals, l'heterogeneïtat de les institucions que es presenten com a antecedents d'aquests últims i l'escàs èxit dels propis tribunals constitucionals de l'època de Weimar obliguen a situar aquesta pretesa tradició històrica en un segon pla i a interpretar-la com un intent de legitimació historicista dels actuals tribunals constitucionals, que només és comprensible en la primera fase de consolidació d'aquests.
Per últim, cal destacar que des d'un punt de vista doctrinal el factor més freqüent a l'hora de fonamentar l'existència dels tribunals constitucionals dels lànder és el del mateix contingut del federalisme alemany.11 En aquest sentit, s'argumenta que la Constitució Federal de Bonn (art. 20.1 GG) parteix del reconeixement de l'estatalitat dels lànder i, consegüentment, de la capacitat d'aquests de dotar-se de constitucions pròpies. Dintre del seu poder constituent i com és usual, d'altra banda, en molts estats constitucionals contemporanis, els lànder poden crear tribunals constitucionals propis per garantir eficaçment la supremacia del seu text constitucional. Amb aquesta argumentació, Leisner12 ha arribat a afirmar que l'existència d'aquests tribunals és un «element essencial del federalisme alemany», afirmació que és compartida per gran part de la doctrina alemanya.13
Sense entrar en el debat sobre l'estatalitat dels lànder alemanys i els seus límits, cal destacar que aquest enfocament federal no és del tot satisfactori a l'hora de fonamentar l'existència dels tribunals constitucionals dels lànder. No sols perquè en el fons els tribunals constitucionals dels lànder apareixen com a elements de garantia de les respectives constitucions dels lànder, sinó perquè no té en compte la figura de l'art. 99 GG o les competències subsidiàries del Tribunal Constitucional FederaJ. Originària-Page 219ment, tal i com es veu en el treball de Leisner, l'argument del federalisme alemany té com a principal finalitat la reivindicació del paper dels tribunals constitucionals dels lander tn moments en què la seva existència es posa en dubte. Però més enllà d'aquesta funció legitimadora dels tribunals constitucionals dels lander, cal destacar que aquest argument està complint una important funció delimitadora entre l'activitat d'aquests tribunals i la del Tribunal Constitucional Federal.
En aquest sentit, cal destacar que la jurisprudència dels diversos tribunals constitucionals parteix de l'autonomia constitucional dels lander i de l'existència d'espais constitucionals dels lander independents i separats de l'espai constitucional federal.14 Consegüentment, l'anomenat «principi de separació» (Trennungsprinzip) apareix com a criteri bàsic de delimitació entre ambdues jurisdiccions, principi que sobretot es concreta en la utilització de paràmetres de control diferents per part dels tribunals constitucionals dels lander (la respectiva constitució i, si escau, el dret del lnd) i del Tribunal Constitucional Federal (la Constitució i el dret federals).15 Més enllà del paràmetre de control, el principi de separació entre ambdues jurisdiccions també s'ha concretat jurisprudencialment en el fet que el Tribunal Constitucional Federal no és una segona instància en relació als tribunals constitucionals dels lander,16 en què, en la mesura que sigui possible, el primer no ha d'afectar els segons,17 i en què ambdues jurisdiccions s'han d'executar en espais separats.18 Com es veurà més endavant a l'hora d'analitzar les principals competències dels tribunals constitucionals dels lander, aquest principi teòric de separació entre ambdues jurisdiccions constitucionals no deixa de presentar, però, innombrables problemes a la pràctica.
Des d'un punt de vista orgànic, existeix absoluta unanimitat a l'hora d'afirmar que els tribunals constitucionals dels lander són autèntics òrgans constitucionals. Formalment, les Constitucions dels lander no solament els mencionen, sinó que regulen bàsicament els seus aspectes organitzatius i competencials. Materialment, la facultat de resoldre els conflictes entre els diversos òrgans constitucionals dels lander o de controlar la constitucionalitat de les normes emanades pel Parlament també situen necessàriament els tribunals constitucionals entre els òrgans constitucionals dels lander.
Independentment de les repercussions que el caràcter d'òrgan constitucional pot tenir en relació al conflictiu problema dels límits de l'activitat dels tribunals constitucionals, és evident que aquest concepte està lligat bàsicament a aspectes orgànics. Bé com a reivindicació d'un estatus inexistent, bé com a mera descripció d'un estatusPage 220 garantit normativament, la qualitat d'òrgan constitucional acostuma a estar íntimament relacionada amb la independència, autoorganitzacíó (generalment en forma d'aprovació d'un reglament intern) i autonomia pressupostària de la institució en qüestió.
En el cas dels tribunals constitucionals dels lander, però, tot i que algunes lleis recents els defineixen com a institucions independents de la resta d'òrgans del lné19 i que ia doctrina els considera veritables òrgans constitucionals, cal destacar que determinats aspectes orgànics no sempre s'adeqüen al que generalment s'espera d'un òrgan constitucional. Aquest fet es deu bàsicament que els \dnder han rebutjat la creació d'uns tribunals constitucionals amb una estructura pròpia i permanent, en previsió que el seu volum de treball no fos massa gran.
Així, un primer aspecte que cal destacar és que els tribunals constitucionals dels lander no acostumen a tenir una seu pròpia, sinó que utilitzen la d'algun dels principals tribunals del land, generalment la del Tribunal Superior del Land (Oberlandes-gericbt)20 o la del Tribunal Superior Contenciós-Administratiu {Oberverwaltungsge-ricbt),21 on normalment tenen una oficina judicial pròpia.22 El personal al servei dels tribunals constitucionals està generalment adscrit, en conseqüència, al tribunal on radica la seva seu, amb la qual cosa pot dependre orgànicament del respectiu ministre de Justícia del land i no del president del Tribunal Constitucional.23 Aquesta no acostuma a ser la situació dels col·laboradors dels tribunals constitucionals allí on es preveu la seva existència.24 No obstant això, cal destacar que els col·laboradors del Tribunal Constitucional de Hessen són posats a disposició del tribunal per part del ministre de Justícia, el qual en deté la supervisió.
Juntament amb aquests dèficits en l'autonomia personal dels tribunals constitucionals dels lànder, cal destacar que alguns d'ells també acostumen a presentar problemes en relació a la seva autonomia pressupostària. A diferència del que succeeix en relació al Tribunal Constitucional Federal, on el seu president fa una proposta de pressupost que, en cas de no ser acceptada pel Govern, ha de ser enviada al Parlament juntament amb el projecte governamental, la majoria de lander no preveuen la participació formal dels seus respectius tribunals constitucionals en l'elaboració del seu pressupost.25
Tot i els possibles conflictes que poden provocar tots aquests aspectes, cal destacar que els problemes més greus, des d'un punt de vista orgànic, dels tribunals constitu-Page 221cionals dels lander, estan relacionats amb la seva composició. Com pot comprovar-se en el quadre que s'adjunta, tots els tribunals constitucionals estan formats per diferents tipus de magistrats.
En primer lloc, cal destacar que a quatre lander es preveu l'existència d'alguns membres de dret o nats. Generalment, es tracta del president del Tribunal Superior Contenciós Administratiu del land (Obervenvaltungsgerichi) o del Tribunal Superior del land (Oberhndesgerichi), que, com a tal, no solament integra directament el respectiu Tribunal Constitucional, sinó que normalment també en deté la presidència. No obstant això, aquesta és una previsió en decadència, ja que només es conté en alguns dels lander més antics.26 Atorgant directament la presidència del Tribunal Constitucional a un jutge del land consagrat i que presideix el tribunal on radica la seva seu, és evident que aquesta regulació pretenia garantir originàriament el bon i ràpid funcionament dels tribunals constitucionals.
En segon lloc, també cal destacar que en la composició de tots els tribunals constitucionals dels lander hi ha una forta component judicial. Com pot deduir-se del quadre que s'adjunta, entre un 25 i un 60 per cent dels seus membres, tenint en compte en el seu cas l'existència de membres nats, han de ser jutges en actiu dels propis lander. D'aquesta manera es pretén garantir l'èxit d'uns òrgans que tenen, en la interpretació jurídica de la constitució, l'instrument i un dels límits de la seva activitat.
Finalment, els restants magistrats dels tribunals constitucionals són membres llecs, tot i que a molts lander s'exigeix com a requisit d'elegibilitat que una part d'aquests també tingui la capacitació per ser jutge. Amb aquesta regulació es persegueix introduir en la composició dels tribunals una certa dosi de pluralitat, sense posar en perill la qualitat de les seves sentències. A la pràctica, aquests jutges llecs solen ser advocats de prestigi i, sobretot, professors universitaris.
Aquesta heterogènia composició dels tribunals constitucionals dels lander no planteja, per ella mateixa, excessius problemes des d'un punt de vista orgànic. Més conflictiu pot arribar a ser el fet que el càrrec de magistrat constitucional no requereixi una dedicació exclusiva. Tenint en compte el règim d'incompatibilitats, tant els membres nats, que són magistrats constitucionals en tant que membres en actiu d'un altre tribunal, com la resta de magistrats, es dediquen parcialment als respectius tribunals constitucionals, si bé algunes lleis reguladores d'aquests s'encarreguen de destacar que el càrrec de magistrat constitucional és prioritari envers les altres ocupacions. Aquest caràcter parcial del càrrec de magistrat constitucional explica que a tots els lander es prevegi l'existència de membres suplents, generalment en nombre d'un per a cada membre del tribunal,27 així com que totes les lleis defineixin el càrrec de magistrat constitucional com a honorífic.28
Deixant de banda els magistrats nats o de dret previstos en alguns tribunals constitucionals, la resta de magistrats constitucionals són escollits pels parlamentsPage 222dels respectius lander, excepte a Hamburg, on els dos magistrats electius de procedència judicial són escollits pel Govern del lnd29 L'elecció parlamentària dels magistrats correspon generalment al Ple del Parlament30 i en diversos Idnder es preveu la possibilitat de realitzar propostes en relació a alguns o tots els magistrats electius.31
No obstant això, el més destacable d'aquesta elecció parlamentària és que en alguns lander pot presentar problemes des del punt de vista de la independència orgànica del tribunal constitucional. Com es desprèn del quadre que s'adjunta, mentre que als tribunals de creació més recent se sol requerir una majoria qualificada de dos terços per a l'elecció dels magistrats constitucionals, a la major part dels antics tribunals és suficient amb la majoria simple. Malgrat que en alguns d'aquests casos el sistema de votació,32 la llarga durada del mandat i la impossibilitat d'accedir a la reelecció poden introduir importants elements d'independència, és evident que a Baviera o Bremen la coincidència del mandat d'una part considerable dels magistrats constitucionals amb la legislatura del Parlament i la possibilitat d'optar a la reelecció pot arribar a posar seriosament en dubte la independència orgànica dels respectius tribunals constitucionals.
Les lleis reguladores de tots els tribunals constitucionals dels lander estableixen una sèrie de requisits que han de complir tots els magistrats i els seus substituts per poder ser-ho, així com un règim d'incompatibilitats al qual han d'ajustar-se en tot moment. Els primers operen sobretot com a garantia d'idoneïtat dels diferents candidats, mentre que el segon pretén garantir la independència orgànica dels tribunals constitucionals. Cal destacar, però, que tots dos règims presenten una sèrie de peculiaritats que han de relacionar-se amb la necessitat pràctica d'augmentar les possibilitats de trobar a cada land suficients candidats per desenvolupar el càrrec de magistrat constitucional.
En relació als requisits d'elegibilitat cal dir que existeix una gran coincidència entre tots els tribunals constitucionals, amb independència del moment de la seva creació. Excepte al Tribunal Constitucional de Baden-Württemberg, a tots els lander s'exigeix que els magistrats tinguin una edat mínima (generalment, trenta-cinc anys), que siguin titulars del dret al sufragi passiu (normalment en relació al Parlament del land) Í que puguin acreditar una suficient capacitació sobretot en l'àmbit del dret públic.
Page 223
Més enllà d'algunes novetats als nous lander àc l'est,33 als últims anys pot detectar-se una certa tendència per garantir l'existència de suficients candidats per als respectius tribunals constitucionals. En aquest sentit, alguns Under34 no exigeixen tenir dret al sufragi passiu en relació al Parlament del land-basca tenir-ho en relació al Bundestag federal, mentre que d'altres35 també requereixen que els candidats declarin prèviament per escrit el seu compromís d'acceptar el càrrec de magistrat constitucional.
Pel que fa al règim d'incompatibilitats dels magistrats constitucionals, cal destacar que amb el pas dels anys aquest s'ha anat perfeccionant sensiblement, la qual cosa provoca que subsisteixin importants diferències entre les lleis més antigues i les més recents. Així, mentre la llei de Baden-Württemberg preveu com a única causa d'incompatibilitat el ser funcionari polític o secretari d'Estat polític, o les lleis de Renània-Palatinat i Bremen estableixen la incompatibilitat només en relació als membres del Parlament i del Govern del land, la majoria de lander han estès les causes d'incompatibilitat als membres dels òrgans equivalents de la Federació o d'altres lünder, així com als funcionaris públics, amb l'excepció de jutges i professors universitaris. Els darrers moviments de reforma accentuen aquesta tendència garantista en incorporar com a causes d'incompatibilitat, entre d'altres, el ser membre d'òrgans de la Unió Europea o de fundacions de dret públic que depenen del land.56
Els tribunals constitucionals dels lander tenen encomanat un ampli ventall de competències, amb la majoria de les quals es pretén garantir la supremacia dels respectius textos constitucionals. Les pròpies constitucions de cada land acostumen a enumerar i regular els trets bàsics de les principals competències, perquè siguin les respectives lleis dels tribunals constitucionals les que estableixin el seu règim jurídic concret. Però totes les constitucions dels lander també possibiliten l'ampliació d'aquestes competències per llei ordinària, tot i que a la pràctica s'ha fet poc ús d'aquesta habilitació.
El catàleg de les diverses competències dels tribunals constitucionals ofereix a primera vista un grau considerable d'heterogeneïtat. D'una banda, s'ha de tenir en comp-Page 224te que els primers tribunals constitucionals van sorgir, com s'ha vist anteriorment, abans que la pròpia Llei Fonamental de Bonn, en un context històric en què els principals procediments del sistema europeu de justícia constitucional encara no estaven consolidats. Això explica que en alguns d'aquests 36Wérsubsisteixin competències que amb el pas del temps s'han concretat37 o han desaparegut38 a la resta de lander, així com que determinades competències hagin esdevingut inconstitucionals amb l'entrada en vigor de la Constitució Federal.39
D'altra banda, cal destacar que alguns tribunals constitucionals presenten una sèrie de competències peculiars que són tradicionals només en un lnd, com la Popu-lrklge bàvara -mitjançant la qual tot ciutadà dei lnd pot impugnar directament qualsevol norma escrita del lnd que vulneri un dels drets fonamentals garantits a la Constitució de Baviera -, o que van ser introduïts després de la Segona Guerra Mundial únicament a alguns lnder.40 L'heterogeneïtat en les competències assignades a cada tribunal també s'explica, finalment, perquè alguns landerhan rebutjat competències especialment problemàtiques, com pot ser el recurs d'empara41 o perquè en els darrers anys en alguns lander han sorgit noves competències com és el cas del control dels mandats emanats de les comissions parlamentàries d'investigació,42 amb les quals es pretén fer front a problemes actuals.
No obstant això, més enllà d'aquestes competències específiques en alguns liider, cal destacar que a tots els tribunals constitucionals existeix un nucli comú de compe-
Page 225
[ NO INCLUYE TABLA ]
Page 226
tències. En aquest sentit, tots els lander preveuen el conflicte entre òrgans constitucionals, el control de constitucionalitat de normes (mitjançant el recurs directe, la qüestió d'inconstitucionalitat i l'anomenat recurs d'empara municipal), el contenciós-electo-ral (amb l'única excepció de Hessen), així com, amb algunes excepcions, procediments especials de protecció de la Constitució.43
Les estadístiques proporcionades pels diversos tribunals constitucionals,44 tot i no ser completes45 i no seguir sempre ets mateixos criteris d'elaboració,46 permeten extreure una sèrie de conseqüències que en alguns casos també tenen, com es veurà més endavant, una importància decisiva en l'anàlisi de les diverses competències.
Des d'un punt de vista general, cal destacar, en primer lloc, que l'activitat dels tribunals constitucionals dels lander és molt reduïda. Amb l'excepció dels tribunals constitucionals de Baviera i de Berlín -i aquest últim malgrat haver entrat en funcionament recentment-, que han tramitat uns cent procediments anuals, la resta de tribunals tenen taxes d'activitat molt baixes. A les ciutats hanseàtiques només s'ha tramitat un procediment anual de mitjana, mentre que a lander un importants com Baden-Württemberg o Rin del Nord-Westfàlia les taxes d'activitat estan al voltant de sis procediments per any. Individualment considerades, aquestes dades poden qüestionar la mateixa existència dels tribunals constitucionals d'alguns lander, tot i que s'ha de tenir en compte que no reflecteixen el paper que aquests tribunals desenvolupen des d'un punt de vista preventiu.
En segon Hoc, també cal destacar que el recurs d'empara constitucional i l'anomenat recurs d'empara municipal -mitjançant el qual els municipis poden impugnar directament qualsevol norma del lnd que atempti contra la seva autonomia- han centrat clarament l'activitat de la major part de tribunals que preveuen aquestes competències.47 El primer d'ells ha permès generalment situar la taxa d'activitat dels tribu-Page 227nals constitucionals en nivells raonables, fet que ha contribuït a què en alguns casos s'hagi plantejat el debat sobre la revitalització dels tribunals constitucionals dels lander a partir del recurs d'empara ordinari.
En tercer lloc, les estadístiques posen de manifest que, deixant de banda el recurs d'empara, l'activitat de tots els tribunals ha estat centrada en el nucli comú de competències i, més concretament, en aquelles que també s'han consolidat a la major part de països que compten amb tribunals constitucionals concentrats. Els procediments especials de protecció de la Constitució previstos a quasi tots els lander, i la major part dels procediments peculiars dels diversos tribunals constitucionals, no han passat de jugar, en aquest sentit, un paper merament simbòlic.
Tenint en compte tots aquests elements, a continuació cal analitzar les principals competències dels tribunals constitucionals de forma individualitzada. Aquest enfocament permet deixar de banda aquells procediments que no s'han utilitzat a la pràctica, per tal de centrar-se en els problemes específics de la resta de procediments.
La primera competència prevista a tots els tribunals constitucionals dels lander és la de resoldre els conflictes que puguin originar-se a l'interior de cada landtntK els diversos òrgans constitucionals. Cal destacar, però, que la Llei Fonamental de Bonn no s'ha limitat a garantir una solució jurisdiccional als conflictes entre òrgans constitucionals federals, sinó que també ha volgut assegurar l'existència d'aquesta possibilitat en relació als conflictes sorgits a l'interior dels lander. Seguint el precedent de la República de Weimar,48 la Llei Fonamental de Bonn ha previst en el seu art, 93.1.4,3r supòsit, la competència subsidiària del Tribunal Constitucional Federal en relació amb aquests conflictes.
Abans d'abordar l'estudi dels conflictes entre òrgans constitucionals dels lànder, així com dels problemes que planteja la competència subsidiària del Tribunal Constitucional Federal, cal destacar que a la majoria de lander s'han tramitat uns deu conflictes d'aquest tipus,49 xifra que no deixa de. ser considerable si es té en compte l'objecte d'aquest procediment i el baix índex d'activitat dels tribunals constitucionals en general. No obstant això, com ha posat de manifest Zierlein,50 cal subratllar que el Tribunal Constitucional Federal ha dictat un total de tretze sentències en el marc de la seva competència subsidiària. Si, a més, es té en compte que aproximadament un 40 per cent dels procediments d'aquest tipus són rebutjats sense necessitat de sentència,Page 228 és evident que, cot i l'existència de tribunals constitucionals propis, un nombre important de conflictes entre òrgans constitucionals dels lànder es trasllada al Tribunal Constitucional Federal.
- Els trets bàsics del procediment davant dels tribunals constitucionals dels lander
La regulació dels conflictes entre òrgans constitucionals presenta un elevat grau d'homogeneïtat en el pla federal i dels lander. Originàriament, la influència d'ambdós nivells va ser mútua, tenint en compte que algunes constitucions dels landervan ser aprovades abans que la Llei Fonamental de Bonn. Però amb el pas del temps, aquesta homogeneïtat ha anat accentuant-se sobretot per la influència del Tribunal Constitucional Federal en els lander. Així, les reformes aprovades a Bremen Í Hessen durant l'any 1994 han regulat de forma expressa la legitimació per interposar aquest tipus de conflictes, acabant parcialment amb unes regulacions que originàriament preveien un mateix procediment per als conflictes entre òrgans constitucionals i per al control abstracte de constitucionalitat.51 D'altra banda, la regulació positiva del conflicte entre òrgans constitucionals als nous lander de l'est no únicament ha mantingut el mateix règim que a la resta de lander, sinó que també ha introduït aspectes que s'han anat consolidant sobretot a la jurisprudència del Tribunal Constitucional Federal.
Pel que fa a la legitimació per interposar els conflictes entre òrgans constitucionals, les normatives de tots els lander l'atorguen no solament als diversos òrgans constitucionals, sinó també a parts d'aquests òrgans que tinguin reconeguts, generalment en els reglaments parlamentaris, drets i deures que puguin ser violats per un òrgan constitucional. Tot i aquesta regulació positiva, cal destacar que la jurisprudència del Tribunal Constitucional Federal ha estat en molts casos més àmplia i no s'ha limitat, com es veurà tot seguit, a ser aplicable només als conflictes a escala federal. Això ha provocat que a tots els tribunals constitucionals dels lànder s'hagi produït un fenomen d'ampliació de la legitimació per poder plantejar conflictes entre òrgans constitucionals, en virtut del qual aquesta s'ha estès jurisprudencialment als partits polítics, als grups parlamentaris i als mateixos membres del Parlament, fet que recentment ha estat fins i tot positivitzat en algun cas.52
L'objecte d'aquests conflictes està integrat a rots els lander per una acció o omissió d'un òrgan constitucional que violi o posi en perill drets o deures dels recurrents. Aquests persegueixen en tot cas un pronunciament declaratiu dels seus drets o deures que ha de ser respectat per l'òrgan demandat. Finalment, rors els lànder estableixen, a l'igual que a escala federal, un termini de sis mesos des del coneixement de l'acció o omissió que es qüestiona per presentar el corresponent conflicte. Només a Saarland aquest termini és més breu, concretament de tres mesos.
-----------------------------
[1] No és aquest el cas de l'obra en tres volums de Starck, Christian/Stern, Klausr (eds.), Landts-verfassungigtricbtsbarkeit, Baden-Baden, 1983, que malgrat ets anys transcorreguts des de la seva publicació continua oferint l'anàlisi més complet dels tribunals tribunals constitucionals dels lander.
[2] Bachof, Otto, al col·loqui Verfasmngsgerichtsbarkeh in der Gegenwart, organitzat pel Max-Planck-Institut de Heidelberg i publicat al Carl Heymanns Verlag AK, Colònia, Berlín, 1962, pàg. 833.
[3] En aquest sentit, cal destacar que en els darrers anys s'han aprovat lleis dels tribunals constitucionals totalment noves a Rin del Nord-Westfalia (Llei de 14 de desembre de 1989, GV., pàg. 708), Baviera (Llei de 10 de maig de 1990, GVB1., pàg. 122) i Hessen (Llei de 30 de novembre de 1994, GVBI, I, pàg. 684). Per la seva banda, s'han produït importants ampliacions competencials als tribunals constitucionals de Renània-PaJatinat (Llei de 10 de novembre de 1992, GVBl., pàg. 317) i Baixa Saxònia (nova Constitució de 19 de maig de 1993, GVBL, pàg. 107). Finalment, s'ha de tenir en compte que diverses comissions parlamentàries han aprovar propostes de reforma que afecten de forma important els tribunals constitucionals a Hamburg (Informe de la Comissió de reforma del Parlament de 20 de desembre de 1992. Drs. 14/2600) i, com es veurà tot seguit, a Slesvig-Holstein (Informe de la Comissió sobre la reforma de la Constitució i del Parlament de 17 de febrer de 1989, LT-Drs 12/180, pàg. 93-101).
[4] Així, cal destacar que des d'un principi la Constitució Federal atribueix explícitament al Tribuna! Constitucional Federal la competència per resoldre les «qüestions de divergència» {Divergenzvorlgen) presentades pels tribunals constitucionals dels lander en cas de discrepància amb L interpretació de L Constitució Federal feta pel Tribunal Constitucional Federal o per un altre tribunal constitucional del land (art. 100.3 GG). Per la seva banda, l'art. 100.1 GG imposa als jutges ordinaris l'obligació de plantejar davant del «tribunal del land competent dels conflictes constitucionals» la qüestió d'inconstitucionalitat en relació a les lleis que considerin contràries a la constitució del land.
[5] Vid. Informe Final de I7de febrer de 1989 (LT-Drs. 12/180, pàg. 93-101). Aquesca recomanació es fonamenta principalment en el reduït nombre d'ocasions en què s'ha acudit al Tribunal Constitucional Federal segons el previst a l'art. 99 GG (fins a l'any 1989 només es van dictar deu sentències en el si d'aquest procediment) i en les perspectives que un tribunal constitucional propi, més ràpid i proper als conflictes constitucionals del hnd, sigui un mecanisme més eficaç per garanrir, fins i tot preventivament, la constitució del land,
[6] El Partit Socialdemòcrata (SPD) i el Crisrianodemòcrara (CDU) van acordar una moratòria en espera de l'evolució que es produís als nous lander Ai l'est després de la reunificació alemanya (LT-PIPr 12/55, pàg. 3281). Tot i que aquests han optat ràpidament per la creació de tribunals constitucionals propis, la situació a Slesvig-Holstein continua sense resoldre's definitivament.
[7] Cal destacar que en el cas de Berlín la reunificació alemanya ha servit per posar fi a una situació paradoxal, ja que originàriament la seva Constitució va preveure la creació d'un tribuna] constitucional propi. Els diversos projectes per crear-lo (un de 12 de juliol de 1952, AH-Drs. 1/1299, i dos l'any 1964, AH-Drs. IV/622 i IV/732) no van prosperar atès l'especial estatus jurídic de la ciutat. Com a territori ocupat, Berlín no formava part de la República Federal d'Alemanya i el dret federal només podia ser aplicat en el seu territori si era incorporar a l'ordenament del lndpé Parlament de Berlín. El pes polític de la unitat jurídica entre Berlín i la resta d'Alemanya Federal i el perill de pronunciaments divergents per part d'un hipotètic Tribunal Constitucional de Berlín i el seu homònim Federal van provocar la suspensió d'aquesta previsió constitucional a l'any 1974. Per la seva banda, el projecte de 12 de juliol de 1952 (AH.Drs. 1/1299) presentat perquè el Tribunal Constitucional Federal actués com a tribunal constitucional del lndsegons el previst a l'art. 99 GG va ser vedat pels aliats, ja que aquesta possibilitat implicava el-reconeixement d'un òrgan federal en un territori ocupat. Aquesta situació ha acabat amb la reforma constitucional de 1990 i l'aprovació de la Llei del Tribunal Constituciona] de Berlín del mateix any.
[8] Aquest és el cas de la qüestió d'inconstitucionalitat, ja que, com s'ha vist anteriorment, l'art. 101.1 GG estableix directament que els jutges estan obligats a presentar la qüestió d'inconstirucionalitat davant del tribunal del Zancompetent pels conflictes constitucionals, si la llei aplicable és contrària a la constitució del lnd.
[9] Es el cas del conflicte entre òrgans constitucionals (art. 93.1.4. 3r supòsit GG) i del recurs d'empara municipal des de la seva introducció a l'any 1969 (art. 93.1.4.£GG).
[10] No obstant això, la doctrina científica alemanya acostuma a posar gran èmfasi en aqesta tradició històrica. En aquest sentit, vid., entre d'altres, Hoke, Rudolph, «VcrfiuBiingsgerichtsbarkeit in den deut-sclien Líindern'in derTradition derdeutschen Staatsgerichrsbarkeic», a Starck, Cliristian/Stern, Klaus, op. c'n.. Vol. I, pig. 25-102; Bock, Christine/Bock, Werncr, «Zur Verfassimgsgerichtsbarkeir der l-andtr», Landes-und Kiimmurutivertvaltung, 1991, pàg. 182-186.
[11] En aquest sentit, vid., sobretot, Leisner, Walter, «Lindesverfassungsgerichtsbarkeir als Wesense-lement des Fòderalismus», a Verfassung und Verfasmngsrechtsprtchung, FS zum 25. jàhrigen Bestehens des Bayerischín Verfassungsgerichtshofes, Richard Booberg Vcrlag, Munic, 1972, pàg. 482 i ss.; Stern, Klaus, «Nahrstellen iwischen Bundes- und LandesverfassungsgLTichtsbarkeio, BayVBI., 1976, pàg. 547 i ss.; Betghc, Hcrberr, «Verfassungsgcrichrsbarkeir im BundvsMaar», BayVBI., 1985, pàg. 261.
[12] Leisner, Walter, op. cit.
[13] Vid. nota número 11.
[14] Entre d'altres, BVerfüE 4, 178 (189); 6, 376 {381); 22, 267 (270). En el mateix sentit, BayVfGHE 16, 16; 19, 31; 20, 91; HessStGH, EVGH 20, 8.
[15] BVerfGE 6, 376 (382); 11,89 (94); 3G, 342 (368); 60,175 (209); BWStGH ESVGH 14, 5 (6); BayVerflGHE 11, 15; 26, 33; BremStGHE2, 38 (76); HambVeríG 17 (19); HessStGH ESVGH 11 II, 10 (11); NWVerfGH OVGE 16, 315 (316); RhPfVerfGH AS 3, 1 (7); SaarVerfGH NVwZ 1983, 604 (605).
[16] BVerfGE 6, 445 (449); 60, 175 (280).
[17] BVerfGE 36, 342 (357); 41, 88 (119).
[18] BVerfGE 10, 285 (293).
[19] Aquesta és la definició continguda a l'art. 1.1 de les Heis dels tribunals constitucionals de Berlín, Brandenburg, Hessen, Mecklenburg-Pomerània i Rin del Nord-Westfàlia.
[20] Aquest és el cas de Baviera, Hamburg, Baden-Württemberg, Saarland i Saxònia.
[21] Així, a Mecklenburg-Pomerània i Turíngia.
[22] Cal destacar, però, que a Baden-Württemberg, Hamburg, Baixa Saxònia i Mecklenburg-Pomerània els tribunaJs constitucionals respectius ni tan sols disposen d'una oficina judicial pròpia.
[23] Aquest no és el cas del Saarland , segons el que disposa l'art. 8 de la Llei del Ttibunal Constitucional.
[24] Cal destacar que a Hamburg, Renània-Palatinat, Saarland i Saxonia-Anhalt s'exigeix que aquests siguin jutges d'un tribunal del knd.
[25] Cal tenir en compte, però, que a Hamburg i Rin del Nord-Westfàlia es preveu la mateixa regulació que l'existent en l'àmbit del Tribunal Constitucional Federal.
[26] En aquest sentit, la cesi número 68 de t'Informe Final de la Comissió Parlamencaria que a Hamburg ha proposat reformes en relació al seu Tribuna] Conscicucional recomana la desaparició de l'únic membre de dret existent a l'actualitat.
[27] Excepcionalment, a Hessen es preveuen fins i tot dos suplents per cada magistrat.
[28] En aquest sentit, cal destacar que només es preveu l'abonament-de dietes o, en els darrers ariys, de petites assignacions mensuals que en cap cas tenen caràcter salarial.
[29] No obstant això, s'ha de tenir en compte que l'Informe Final de la Comissió Parlamentària d'Hamburg, al qual s'ha fet esment anteriorment, proposa que tocs els magistrats constitucionals siguin escollits pel Parlament amb una majoria de dos rerços.
[30] A Hessen, però, els magistrats d'origen judicial són escollits per una comissió parlamentària especial.
[31] En aquest sentit, cal destacar que a Baixa Saxònia, Mecldenburg-Pomerània i Saxònia-Anhalt es preveu que els magistrats constitucionals han de ser proposats al Ple per una determinada comissió parlamentària, mentre que a Baviera el mateix president del Tribunal Constitucional pot realitzat formalment propostes en relació als magistrats de procedència judicial, pràctica que s'ha estès informalment a d'altres lander.
[32] Així, a Rin del Nord-Westfalia l'elecció de magistrats es produeix de dos en dos i cada parlamentari només pot votar un candidat.
[33] En aquest sentit, cal destacar que la recent experiència de la República Democràtica d'Alemanya tia provocat que a tres dels nous lander de l'est (Mecklenburg-Pomerània, Saxònia i Saxònia-Ajihalt) s'hagi introduït una nova causa d'inelegibilitat que consisteix a haver violat en el passat els fonaments de l'Estat de dret i els drets fonamentals, així com haver format part del Ministeri de Seguretat de l'Alemanya oriental. A Berlín i Brandenburg tambÉ cal destacat que entre els requisits d'elegibilitats'ha introduït una quota que garanteix la presència d'almenys tres homes i tres dones al tribunal constitucional respectiu.
[34] Concretament, Berlín, Brandenburg i Saxònia. De forma similar, cal destacar que a Turíngia la recent reforma de la Llei del Tribunal Constitucional de 12 d'abril de 1995 ha suprimit el requisit, exigir als primers magistrats constitucionals, de ser resident al land, per tal de trobar candidats per desenvolupar el càrrec,
[35] Així, a Brandenburg, Hessen, Mecklenburg-Pomerania, Rin del Nord-Westfalia i Saxònia-Anhalt.
[36] En aquest sentit, destaquen les lleis de Saxònia-Anhalr, de Turíngia i la recent reforma de la Llei de Saxònia del passat 27 de novembre de 1995.
[37] En aquest sentir destaca la competència prevista tant a l'art. 130.1 de la Constitució de Renània-Palatinat com a l'art. 140.1 de la Constitució de Bremen, la qual engloba en un mateix procediment el que avui en dia és el recurs d'inconstitucionalitat i el conflicce entre òrgans constitucionals.
[38] Aquest és el cas, per exemple, dels procediments de control previ de les reformes constitucionals previstos a les Constitucions de Baden-Wümemberg, Baviera, Renània-Palatinat i Saarland . Malgrat que la resta de lànder ha rebutjat, amb caràcter general, l'existència de tot tipus de control previ, cal destacar que es tracta d'una competència que s'ha tornat a preveure a la recent Constitució de Saxònia.
[39] Aquest és el cas, per exemple, dels procediments d'alta traïció previstos en alguns tribunals constitucionals en relació als jutges del land. L'art. 98 GG, en reservar la decisió sobre aquests procediments al Tribunal Constitucional Federal, va provocar la inconstitucionalitat d'aquestes normes, tot i que aquest procediment continua formalment vigent a la Constitució de Hessen (art. 127.4) i no va ser suprimit formalment de la Constitució de Bremen fins a la recent reforma de 7 de novembre de 1994. De forma semblant, també és dubtosa l'actual constitucionalitat de la competència del Tribunal Constitucional de Hessen en relació a la limitació o pèrdua dels drets fonamentals garantits a la Constitució d'aquest land, tenint en compte que es tracta de drets materialment coincidents als garantits a la Llei Fonamental de Bonn, i que és el Tribunal Constitucional Federal l'únic òrgan que pot limitar o suprimir aquests drets, segons el previst a l'art. 18 GG.
[40] Aquest és el cas, per exemple, dels procediments previstos a la Constitució de Renània-Palatinac (art. 130.2) i a la Llei del Tribunal Constitucional del Saarland (art. 9,12} respecte al compliment dels requisits constitucionals previstos en relació a les mesures de socialització. També cal destacar que la Constitució d'Hamburg preveu un procediment de control del comportament dels membres del seu Tribunal de Comptes.
[41] En aquest sentit, cal destacar que amb motiu de l'aprovació de la nova Constitució de Baixa-Saxònia de 1993 es va desestimar la possibilitat d'introduir el recurs d'empara com a nova competència del Tribunal Constitucional.
[42] Competència aquesta només prevista a Mecklenburg-Pomerània, Saxònia-Anhalt i Turíngia. AJs dos primers litniieres preveu la possibilitat que els jutges ordinaris impugnin aquells mandats que considerin contraris a la Constitució del IrtWiquc siguin rellevaries per a la seva decisió. En el cas de Turíngia, en canvi, existeixen diversos procedimenrs per impugnar l'admissibilitat o inadmissibilitat d'una determinada investigació, la negativa de l'Administració a facilitar documents o declaracions i, per últim, determinades decisions judicials relatives a l'objecte de la investigació.
[43] Es tracta bàsicament dels processos d'alta traïció, mitjançant els quals poden impugnar-se determinats comportaments d'altes magistratures del liid. Així, tots els lander, excepte Hamburg t els nous iànderúe l'est, preveuen la possibilitat d'impugnar comportaments dels membres del Govern del lnden un procediment que no és més que una relíquia històrica de ]' impeacbemtntde l'època de la restauració. Només Saxònia ha adaptat aquest procediment per fer front a les sospites que un membre del seu Govern o Parlament hagi violat els drets fonamentals o el principi d'Estat de Dret en l'època de la República Democràtica d'AJemanya o que hagi estat al servei del seu Ministeri d'Interior. De forma similar, els ianderòt Baden-Württemberg, Baixa Saxònia, Baviera, Brandenburg i Saarland preveuen la possibilitat d'impugnar els comportaments dels seus parlamentaris que impliquin un abús amb ànim de lucre de la seva condició de parlamentari o la divulgació d'informació reservada. Juntament amb aquests procediments d'alta traïció, també cal destacar que alguns tribunals constitucionals (concretament els de Baviera Rin del Nord-Westfòlia) també preveuen competències com l'exclusió de determinats grups d'electors de les consultes electorals o, en el cas de Hessen, la limitació o pèrdua de determinats drets fonamentals garantits per la Constitució del Land.
[44] Com que no n'existeix una publicació oficial, en aquest treball només s'ha pogut fer ús de les dades proporcionades pels mateixos presidents dels diversos Tribunals Constitucionals.
[45] En aquest sentit, s'ha de tenir en compte que les dades obtingudes dels tribunals constitucionals de Saarland i de Baixa Saxònia són molt parcials i que les dades en relació als nous lander de l'est són gairebé inexistents.
[46] Així, malgrat que genetalment es tracta de dades referides als procediments cursats, a Baixa Saxònia i Bremen les dades proporcionades es donen en relació a les sentències efectivament dictades.
[47] Així, els recursos d'empara signifiquen entre el 43 i el 84 per cent dels procediments tramitats pels tribunals constitucionals que compten amb aquesta competència, percentatge que en xifres absolutes suposen entre 43 procediments, en el cas del Saarland, i 4.644 en et cas de Baviera. Per la seva banda, cal destacar a títol d'exemple que fins a l'any 1991 el Tribunal Constitucional de Baden-Württemberg havia tramitar 119 recursos d'empara municipals i el de Rin del Nord-Westfàlia 220 fins a l'any 1994.
[48] L'art. 19.4 de la Constitució de Weimar va atorgar al Tribunal d'Estat del Reich la competència per resoldre aquests conflictes a l'interior dels lander'en cas que no existís un tribunal del lndcompetent sobre aquesta qüestió.
[49] A Bremen, Hessen o Renània-Palatinat es fa difícil establir ei nombre de conflictes entre òrgans constitucionals, atès que el procediment en què aquests es tramiten és el mateix que l'utilitzat per porrar a terme el control abstracte de constitucionalitat.
[50] Zierlein, Karl-Georg, «Die Ersarzzustandigkeit des Bundesverfassungsgerichts in land esverfas-sungsgerichtlichen Organstreicverfahren», AòR, 1993, pàg. 78.
[51] En el cas de l'art. 140 de la Constitució de Bremen, la reforma constitucional de 7 de novembre de 1994 ha regulat expressament la legitimació activa per part d'òrgans constitucionals o de parts d'aquests òrgans. Pel que fa al cas de Hessen, la nova Llei del Tribunal Constitucional de 30 de novembre de 1994 ha acabat amb la regulació unitària de la legitimació en tots els recursos i ha introduït una regulació específica per al conflicte entre òrgans constitucionals. Després d'aquestes reformes només a Renània-Palatinat existeix un procediment únic, en tots els sentits, que dóna cabuda tant a aquests conflictes com al control abstracte d inconscicucionalitat.
[52] Així, per exemple, a la nova Llei del Tribunal Constitucional de Hessen, de 30 de novembre de 1994.
