¿Qué nos trae la futura Constitución Europea? Una primera lectura del Proyecto de Constitución
| Autor | María Eugenia Bolaños López |
| Páginas | 325 - 351 |
¿Qué nos trae la futura Constitución Europea? Una primera lectura del Proyecto de Constitución
MARÍA EUGENIA BOLAÑOS LÓPEZ *
El trabajo que nos proponemos emprender tiene como finalidad hacer una primera lectura de la versión definitiva del proyecto constitucional presentado por la Convención Europea a los Jefes de Estado y de Gobierno en el Consejo Europeo de Salónica, celebrado el pasado día 19 de junio de 2003.
Será un trabajo que despertará expectativas pero que, inevitablemente, producirá decepciones.
Resulta especialmente complejo decidir por dónde empezar cuando el tema que se aborda es tan amplio y los posibles enfoques para su tratamiento son tan diversos como los intereses que pueden motivar el deseo de conocer el nuevo texto constitucional.
Lo que si está claro es que vamos a tener la oportunidad de compartir la experiencia del nacimiento de una nueva Constitución que será el referente de una Europa democrática, basada en el Estado de derecho y comprometida con una sociedad exigente que reclama más la atención de los poderes públicos. Que quiere hacer notar su presencia e influencia y que quiere sentir que la distancia entre las instituciones europeas que toman las grandes decisiones y la propia realidad no es tan grande.
Si la nueva Constitución consigue acercar a todos los ciudadanos el proyecto europeo y las instituciones europeas, estaremos dando un paso de gigante para decidir entre todos quienes somos (me refiero a una Europa ampliada), quiénes queremos que nos dirijan y cómo queremos que lo hagan, hacia dónde vamos como ciudadanos y Estados y cuál es el futuro que queremos construir.
La primera contribución de este nuevo texto constitucional es que vamos a superar la fragmentación normativa por la unidad de un cuerpo legal. Se produce una fusión de los tratados y se atribuye a la Unión personalidad jurídica.
Desde el año 1957 en el que se firma el Tratado de Roma y EURATOM hasta la versión consolidada del tratado de Amsterdam, que ha entrado en vigor el pasado día 1 de febrero de 2003, hemos tenido diferentes tratados para la comunidad económica europea, caracterizados todos ellos justamente por el rasgo «económico».
La Unión Europea nació con este sesgo «economicista» y solamente a partir de mediados de los años 90 se empieza a notar una tímida reforma social, con la inclusión de derechos sociales y el empleo.
Contexto en el que surge el mandato de formular una nueva Constitución
El Consejo Europeo celebrado en Laeken (Bélgica) en diciembre de 2001 decidió convocar «la Convención Europea sobre el futuro de Europa».
Los Jefes de Estado y de Gobierno dieron un mandato de trabajo a este grupo de «notables» para que formulara propuestas sobre tres grandes cuestiones:
? Acercar Europa a los ciudadanos.
? Simplificar los instrumentos comunitarios, de forma que se hicieran más visibles, más transparentes y más eficaces.
? Situar a la Unión Europea en el contexto mundial como un factor de estabilidad y como un modelo de nueva organización en el mundo.
LA CONVENCIÓN EUROPEA
La Convención Europea: mandato, composición y método de trabajo
El Consejo Europeo nombró a Valéry Gis- card d´Estaing presidente de la Convención.
En sus debates han participado:
? Representantes de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros (uno por cada Estado miembro).
? Representantes de los Jefes de Estado o de Gobierno de los países candidatos (13).
? Representantes de los parlamentos nacionales de los Estados miembros.
? Representantes de los Parlamentos Nacionales de los Estados candidatos.
? Representantes del Parlamento Europeo.
? Representantes de la Comisión.
Los países candidatos han participado plenamente en los debates de la Convención, aunque no han llegado a tener la capacidad de impedir el consenso eventualmente alcanzado por los Estados ya miembros de la Unión.
En calidad de observadores asistieron representantes del Comité Económico y Social, del Comité de las Regiones y el Defensor del pueblo.
La Convención ha funcionado en sesiones plenarias ?de carácter público? y en grupos de trabajo.
Su estructura organizativa ha descansado en el praesidium y en la secretaria.
El praesidium ha estado integrado por el presidente y dos vicepresidentes y por nueve miembros que representaban a los Gobiernos que durante la Convención iban a ostentar la presidencia de la Unión ?España Dinamarca y Grecia?, dos representantes de los parlamentos nacionales, dos del Parlamento Europeo y dos de la Comisión.
Respecto de la toma de decisión se ha seguido la fórmula «del amplio consenso» en el sentido dado por el Sr. Presidente de la Convención, que, ciertamente, ha permitido llegar a un texto pero también le ha concedido un margen de decisión, en ocasiones excesivo.
Los grupos de trabajo creados han sido once y recibieron un mandato concreto sobre cuestiones puntuales. La mera denominación de estos grupos de trabajo nos señala dónde estaban los temas-clave que debía tratar la nueva Constitución:
? Política exterior.
? Defensa.
? Justicia e Interior.
? Simplificación de procedimientos legislativos.
? Coordinación de las políticas económicas.
? Las competencias complementarias.
? Los parlamentos nacionales y las instituciones.
? La personalidad jurídica de la Unión.
? Los derechos fundamentales.
? La subsidiariedad.
? La Europa social.
Estos grupos de trabajo tuvieron una duración determinada (entre un mes y dos meses) y concluyeron con un informe final que fue elevado al praesidium.
EL RESULTADO DE LOS TRABAJOS DE LA CONVENCIÓN EUROPEA
El anteproyecto de Tratado constitucional
Su ordenación interna
Nos encontramos ante un proyecto de constitución, presentado por la Convención Europea a los Jefes de Estado o de Gobierno en el Consejo Europeo de Salónica, celebrado el día 19 de junio de 2003.
No estamos ante un texto definitivo.
La conferencia intergubernamental que se reunirá en el mes de octubre de 2003 valorará este texto y será la hora de que hablen los Estados.
El proyecto incluye un preámbulo y cuatro partes:
Preámbulo
Recoge una cita de Tucídides:
«Nuestra Constitución - se llama democracia porque el poder no está en manos de unos pocos sino de la mayoría».
El preámbulo hace una llamada al orgullo de la identidad y de la historia nacional de los estados y a la certeza de que todos ellos están resueltos a superar antiguas divisiones y a forjar un destino común desde:
? La unidad en la diversidad.
? La inspiración de las herencias culturales, religiosas y humanistas de Europa.
? El deseo de ahondar en el carácter democrático y transparente de la vida pública, en pro de la paz, la justicia y la solidaridad en el mundo.
Parte Primera
Es la parte constitucional propiamente dicha. Tiene cincuenta y nueve artículos que definen la Unión, sus valores, sus objetivos, el reparto de competencias entre los Estados miembros y la Unión, las instituciones y los instrumentos de actuación, el marco financiero y las disposiciones de pertenencia a la Unión.
De esta primera parte nos detendremos en los valores, objetivos, las competencias, las instituciones y los nuevos actos jurídicos de la Unión.
Parte Segunda
Contiene la Carta de los Derechos Fundamentales, que gana así fuerza jurídica.
Parte Tercera
Recoge las disposiciones relativas a las políticas de la Unión.
Parte Cuarta
Enuncia las cláusulas generales finales.
El Proyecto de Constitución se complementa con cuatro protocolos y tres declaraciones. Los protocolos forman parte integrante de la Constitución.
A continuación entramos en cada una de las partes, sin pretender una lectura exhaustiva. El objetivo de este trabajo es hacer visibles las novedades y el nuevo espíritu con el que arranca el proyecto europeo constitucional.
PARTE PRIMERA
Valores
Artículo I-2
En el curso de las deliberaciones de la Convención se manifestó un amplio consenso sobre que este precepto debía ser corto y preciso.
También lo hubo sobre la integración de la Carta de los Derechos Fundamentales , sin reabrirla, siempre que quedara claro que los ámbitos de aplicación de este artículo y el que citara la Carta (artículo I-7) tenían ámbitos de aplicación distintos.
El artículo de los valores se debe centrar en lo esencial, en los valores básicos que unen a los pueblos de Europa.
Estos valores deben reunir un doble requisito: su condición de valores fundamentales y que tengan una expresión clara desde el punto de vista jurídico, de forma que no está sujeta a la interpretación de los Estados para su efectiva aplicación, tanto en su acción vinculada al derecho comunitario como en el ámbito de su acción autónoma.
De hecho, los Estados tienen la obligación general de respetar los valores esenciales enunciados en este artículo, bajo riesgo de que se inicie contra ellos un procedimiento de alerta y sanción en caso de incumplimiento o violación grave (artículo I-58 del Proyecto).
Este artículos de los valores no cita la Carta de los Derechos Fundamentales porque ésta obliga a los Estados en su acción dispositiva comunitaria pero no en su acción autónoma.
Los valores vienen a ser la expresión del «qué es» lo que nos une, la esencia que decide que los Estados quieran formar una unión, que respeta unas normas de conducta sin fisuras, sobre las que no hay controversia.
El artículo I-2 dice:
«La Unión se fundamenta en los valores del respeto a la dignidad humana, libertad y democracia, igualdad y Estado de derecho y respeto de los derechos humanos.
Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la no discriminación» .
Objetivos
Artículo I-3
1. La finalidad de la Unión es promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos.
2. La Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores y un mercado único en el que la competencia sea libre y no esté falseada.
3. La Unión obrará en pro de una Europa caracterizada por un desarrollo sostenible basado en el crecimiento económico equilibrado, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente. Asímismo, promoverá el progreso científico y técnico.
La Unión combatirá la marginación social y la discriminación y fomentará la justicia y la protección sociales, la igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre las gene- raciones y la protección de los derechos del niño.
La Unión fomentará la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros.
La Unión respetará la riqueza de su diver- sidad cultural y lingüística y velará por la preservación y el desarrollo del patrimonio cultural europeo.
4. En sus relaciones con el resto del mundo, la Unión afirmará y promoverá sus valores e intereses. Contribuirá a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y equitativo, la erradicación de la pobreza y la protección de los derechos humanos, especialmente los derechos del niño, la estricta observancia y del desarrollo del derecho internacional, y en particular al respeto a los principios de la Carta de las Naciones Unidas.
5. Estos objetivos se perseguirán por los medios apropiados, con arreglo a las competencias atribuidas a la Unión en la Constitución
.
Si los valores son el núcleo básico de la idea de la unidad, los objetivos son la formulación concreta de «qué» tenemos que hacer para que la Unión siga actuando con magnetismo, como un polo de atracción de la Unión de los ciudadanos y los pueblos.
Este artículo enuncia objetivos generales que, en la Parte III de la Constitución, se desarrollan en objetivos específicos, más concretos, con respeto a los principios de atribución, subsidiariedad y proporcionalidad que rigen el ejercicio de las competencias de la Unión (artículo I-9 del proyecto).
El precepto quiere reforzar la idea de que la Unión es un espacio de libertad, seguridad y justicia por y para el bien de sus ciudadanos.
Se han incluido las nociones de diversidad lingüística, diversidad cultural y patrimonio cultural europeo en la línea de acoger la diversidad dentro de la unidad del Proyecto Europeo.
La noción de mercado único se asocia a una competencia libre y no falseada. Se ha introducido el concepto «economía social de mercado», tal y como recomendó el grupo Europa Social.
Para este grupo de trabajo de la Convención era fundamental que se incluyeran objetivos sociales dentro de los objetivos generales y que se hiciera en relación de equivalencia y no de subordinación con los objetivos económicos.
La Comunidad Económica Europea se creó bajo una influencia claramente economicista y este profundo arraigo económico, presente incluso en el actual tratado de Amsterdam, ha motivado que una gran parte de los debates se hayan dedicado a poner de relieve la necesidad de que exista un buen equilibrio entre la política económica, la política de empleo y la política social.
El Consejo Europeo de Lisboa en marzo de 2000 marcó «el camino que debe seguirse» y así tituló su conclusión número 5, que desarrollada dice lo siguiente:
«La Unión se ha fijado hoy un nuevo objetivo estratégico para la próxima década: convertirse en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de mane- ra sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social».
Los objetivos para el 2010 son, desde la perspectiva social, el pleno empleo, un alto nivel de protección social y de inclusión social.
Antes de dejar este artículo, citamos la denominada «cooperación reforzada» (artículo I-43) que va permitir que los Estados que lo deseen puedan instaurar entre sí una cooperación reforzada cuya finalidad será impulsar los objetivos de la Unión cuando haya quedado sentado que los objetivos perseguidos por dicha cooperación no se pueden alcanzar en un plazo razonable por la Unión en su conjunto.
Esta cláusula puede abrir la puerta a una Europa de dos velocidades. Lo que sí exige la Constitución es que tiene que darse una doble condición que la autorización para proceder a esta cooperación reforzada se conceda por el Consejo de Ministros como último recurso y que en ella deben participar al menos un tercio de los Estados miembros. Los actos que se adopten en el marco de este tipo de cooperación sólo vincularan a los estados que participan en ella y no podrán afectar negativamente ni al mercado interior, ni a la cohesión económica, social y territorial, ni constituirán un obstáculo ni una discriminación a los inter- cambios entre Estados miembros, ni provocarán distorsiones de la competencia.
Si bien el marco de la definición teórica puede considerarse relativamente fácil, a medida que se van incorporando las diferentes categorías de competencias de la Unión y de los Estados miembros, los principios que rigen el ejercicio de estas competencias , los instrumentos jurídicos que se utilizarán por la Unión, .....se va percibiendo la imagen de un puzzle inmenso, que hay que intentar componer con método, lógica y paciencia. Paciencia que traducimos por tolerancia y consenso y mantenimiento de los equilibrios en el seno de la Unión.
Diferenciado de este artículo I-3 aunque relacionado con él, el artículo I-5 dice que «la Unión respetará la identidad nacional de sus Estados miembros, también en lo que respecta a la autonomía regional y local». «Respetará las funciones esenciales del Estado, en particular las que tienen por objeto garantizar la integridad territorial del Estado, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad interior».
Título II
Derechos Fundamentales y ciudadanía de la Unión
Artículo I-7. Derechos Fundamentales
«La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los derechos fundamentales que constituye la parte II de la presente Constitución».
Este artículo nos convierte en los ciudadanos con los derechos más amplios del mundo, en palabras del propio Sr. D´Estaing ante el Consejo Europeo de Salónica.
Sobre este tema que tiene una gran resonancia en la opinión pública, hay una cues- tión práctica importante cual es ver si este artículo diferencia de manera clara los derechos jurídicamente exigibles y los principios.
La propia Convención, preocupada, redactó una primera nota explicativa sobre la integración de la Carta en la Constitución y con fecha 9 de julio de 2003, el praesidium publicó el documento Convención 828/03, con unas explicaciones actualizadas sobre el alcance e interpretación de los derechos y principios recogidos en la Carta.
También suscita dudas la referencia que hace este artículo, en su apartado 3, a «las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros» que como concepto jurídico indeterminado puede convertirse en una fuente de conflictos, que finalmente tendrán que ser resueltos por la vía de la jurisprudencia.
Por último y para terminar con una nota positiva, hay que retener que tal y como veremos en la parte segunda parece que por Derecho comunitario, internacional o nacional los ciudadanos tendrán los derechos garantizados.
Artículo I-6. Personalidad jurídica de la Unión
Reconoce la personalidad jurídica de la Unión, esto es capacidad jurídica para comprometerse y ser sujeto de obligaciones y derechos.
Artículo I-8. Ciudadanía de la Unión
Establece que la ciudadanía de la Unión se añade a la nacionalidad del Estado miembro que ostente la persona, sin sustituirla.
Artículos 11, 12, 13 y 16. Competencias de la Unión
Para alcanzar los objetivos, los Estados atribuyen a la Unión una serie de competencias:
? Cuando en la Constitución se reconocen competencias exclusivas a la Unión, sólo ésta puede legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, salvo que haga delegación expresa a favor de los Estados. Política monetaria en la zona euro; política comercial común; la unión aduanera; la conservación de los recursos biológicos marinos.
? Cuando se atribuyen competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros, significa que tanto la una como los otros tienen potestad para legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes. Los Estados miembros las ejercerán en la medida en que la Unión no lo haya hecho o decida expresamente no hacerlo.
No pueden ejercerse estas competencias en los ámbitos propios de las competencias exclusivas y de los ámbitos de apoyo. Mercado interior, el espacio de libertad y justicia; agricultura y pesca; transporte, energía, cohesión y medio ambiente; la política social; la seguridad en materia de salud público en sus aspectos comunes.
? En el proyecto se otorga a la Unión unos ámbitos de acción de apoyo, coordinación o complemento respecto de los cuales podrá realizar acciones para completar las de los Estados pero sin llegar a sustituir la competencias de éstos en esos ámbitos. Es decir, los actos de la Unión en estos ámbitos no podrán conllevar armonización de disposiciones legislativas de los Estados miembros.
Estos ámbitos son la industria, la protección y mejora de la salud humana; la educación, la formación, la juventud y el deporte; la cultura; la protección civil.
En artículos separados, la Constitución atribuye a la Unión la competencia en mate- ria de política exterior y de seguridad común incluida la definición progresiva de una política común de defensa (artículo I-15).
También en un artículo distinto (artículo I.14) prevé la coordinación de las políticas económicas y de empleo, que son competencia de los Estados miembros.
Ahora bien, ¿Qué pasa cuando se considera necesaria una acción de la Unión para alcanzar un objetivo fijado en la Constitución y no se han previsto poderes de actuación?
En este supuesto el texto constitucional (artículo I-17) prevé la «cláusula de flexibilidad» por la que se faculta al Consejo de Ministros para que, por unanimidad, adopte las disposiciones pertinentes, a propuesta de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo.
Título IV
De las Instituciones de la Unión
La Constitución ofrece en este ámbito importantes novedades, que han pretendido dar con un modo de organización más adecuada a una unión ampliada.
Las instituciones son:
? El Parlamento Europeo
? El Consejo Europeo
? El Consejo de Ministros
? La Comisión Europea
? El Tribunal de Justicia
? El Tribunal de Cuentas
? El Banco Central Europeo.
Dado el carácter de este trabajo, solamente vamos a centrarnos en las novedades más llamativas introducidas en la Constitución.
Un análisis detallado de este título mere- cería un estudio monográfico.
El Parlamento Europeo es la institución que sale más reforzada en la Constitución.
Ejercerá juntamente con el Consejo de Ministros la función legislativa y presupuestaria.
La Constitución prevé que un nuevo procedimiento legislativo se convierta en la norma general. Actualmente la codecisión (artículo 251 del TCE) se refiere a 37 ámbitos y pasará a ser de alrededor de 80. Esto significa que en el futuro los ámbitos que correspondan a un gran número de políticas estarán regulados por este nuevo procedimiento, que supone el voto por mayoría cualificada (artículo III-302).
La lista de excepciones a esta regla de la mayoría cualificada es muy limitada como la ciudadanía europea o aquellos otros ámbitos muy delicados para varios Estados miembros porque están ligados al reparto de cargas o la organización de la solidaridad: la fiscalidad, algunos aspectos de la política social o de medio ambiente, para los que se continuará exigiendo la unanimidad.
En cuanto a su composición «no excederá de 732 eurodiputados».
El protocolo sobre la representación de los ciudadanos en el Parlamento Europeo (que forma parte integrante de la Constitución) establece en su artículo 1 que durante toda la legislatura 2004-2009, el número de representantes será de 732 y fija el reparto por Estado miembro. España tiene 54, frente a los 99 de Alemania o los 78 de Italia, Reino Unido y Francia.
Es decir, se mantiene el reparto de Niza, según el cual a España le corresponden 50 escaños (frente a los 64 de ahora). Ahora bien, como hasta que entren Rumania y Bulgaria en 2007 sus escaños se van a repartir entre los Estados miembros, tendremos 54, en el bien entendido que cuando se produzca la incorporación de estos Estados devolveremos estos cuatro escaños.
El Parlamento Europeo será elegido por los ciudadanos europeos, por sufragio universal directo, mediante votación libre y secreta. El umbral mínimo de representación por Estado es de cuatro miembros.
Salvo disposición en contrario en la Constitución, el Parlamento se pronunciará por mayoría de los votos emitidos (artículo III- 240).
La Constitución prevé la posibilidad de que, con antelación a las elecciones de 2009, el Consejo Europeo por unanimidad y con aprobación del Parlamento Europeo pueda revisar su composición (artículo I-19, segundo párrafo del apartado 2).
En cuanto a los parlamentos nacionales tienen también un nuevo y mayor protagonismo:
El protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad instaura un sistema de control de la aplicación de dichos principios por parte de las instituciones comunitarias.
Los Parlamentos Nacionales podrán remitir dictámenes motivados sobre iniciativas legales de la Comisión cuando no estén de acuerdo por considerar que vulneran el citado principio de subsidiariedad (sistema de alerta temprana).
Podrán consultar «cuando proceda» a los parlamentos regionales con capacidad legislativa.
Podrán recurrir al Tribunal de la Unión Europea y al Comité de las Regiones.
Cuando un tercio de los Parlamentos Nacionales esté en contra de un proyecto, la Comisión tendrá que volver a estudiar su propuesta. Tras este nuevo estudio la Comisión podrá mantener su propuesta, modificarla o retirarla. Su decisión será motivada.
Los Parlamentos Nacionales unicamerales dispondrán de dos votos; mientras que en los bicamerales, cada cámara dispondrá de un voto.
El Consejo Europeo
Es la reunión de Jefes de Estado o de Gobierno. Hasta ahora no tenía naturaleza de institución formal.
Excepto en los casos en los que la Constitución disponga lo contrario, el Consejo Europeo se pronunciará por consenso.
El Consejo Europeo dará los impulsos necesarios para desarrollar y definir las orientaciones y prioridades políticas generales.
No ejercerá función legislativa.
Elegirá a su presidente por mayoría cualificada.
El presidente del Consejo Europeo no podrá votar ni ejercer un mandato nacional. Será elegido por los líderes para un mandato de dos años y medio, renovable sólo una vez (figura nueva que sustituye las presidencias semestrales rotatorias). Le corresponde preparar y presidir las Cumbres, buscará el consenso entre los líderes y asumirá la representación exterior de la Unión a su nivel (Jefes de Estado o de Gobierno), sin perjuicio de las competencias del ministro de asuntos exteriores de la Unión.
El presidente del Consejo Europeo es la figura estable, es un «chairman» con un bureau.
Según el artículo 2 del protocolo sobre representación de los ciudadanos en el Parlamento Europeo y la ponderación de votos en el Consejo Europeo y Consejo de Ministros, hasta el 1 de noviembre de 2009 (salvo lo previsto en el artículo I-24), los votos de los miembros tienen una ponderación determinada cuando los acuerdos se deben adoptar por mayoría cualificada. ? Si los acuerdos deben ser adoptados a propuesta de la Comisión, se requerirán al menos 232 votos que, a su vez, representen como mínimo el 62% de la población total de la Unión.
? En los demás casos, se requerirán 232 votos que representen el voto favorable de dos tercios de los miembros, como mínimo.
A partir del 1 de noviembre de 2009, regirá lo previsto en el artículo I-24 del proyecto constitucional, según el cual cuando el Consejo Europeo o el Consejo de Ministros actúen por mayoría cualificada, ésta se definirá como una mayoría de Estados miembros que representen, al menos, las tres quintas partes de la población de la Unión.
La mayoría cualificada se convierte en la norma general para la toma de decisiones, excepto cuando la Constitución prevea otra cosa.
Artículo I-24-2
Cuando la Constitución no exija que el Consejo Europeo o el Consejo de Ministros actúen a partir de una propuesta de la Comisión o iniciativa del ministro de asuntos exteriores europeo la mayoría cualificada requerida será la de los dos tercios de los Estados miembros que a su vez representen los tres quintos de la población de la Unión. Se trata de una mayoría supercualificada
Podría ser esta una manera de vencer la resistencia de ciertos Estados a aceptar la mayoría cualificada, como un paso intermedio entre ésta y la unanimidad.
Artículo I-24-4
Cuando la Constitución disponga en su parte III que el Consejo adopte leyes o leyes marco europeas por un procedimiento legislativo especial, el Consejo por unanimidad podrá adoptar una decisión europea que posibilite la adopción de dichas leyes o leyes marco por el procedimiento legislativo ordinario (cláusula de pasarela).
¿En que posición quedará España ante esta mayoría cualificada?
En teoría la posición de España queda deteriorada. Con esta mayoría reforzada todas las alianzas positivas requerirán pasar por Francia y Alemania, como eje necesario aunque tampoco es suficiente.
En la Europa de 27 que es la que se vislumbra para el año 2010 ninguna decisión podrá tomarse en contra de los cuatro grandes (Alemania, Francia, Reino Unido e Italia), pero por ejemplo tampoco podrá tomarse contra Reino Unido, Italia, España y Polonia.
Ante la próxima Conferencia Intergubernamental, España podrá insistir en no tocar Niza (España alcanzo un status de nivel intermedio, tenía 27 votos frente a los 29 de los grandes, aunque hay que reconocer que perdió peso en el Parlamento ya que consiguió 50, frente a los 64 que teníamos). O en elevar el umbral del 60% (el sistema anterior equivale a un 71%) y llegar en la practica a una situación similar.
España se puede salvar de quedar relegada si es capaz de adquirir un peso político muy importante que le haga merecedora de estar en ese núcleo de vanguardia, o directorio que va a ir tirando de los demás (la cooperación reforzada del artículo I-43, ya citada).
Estar y se parte de esta avanzadilla se convierte en el reto de nuestro país.
No obstante, recordamos que el Consejo Europeo en su formato actual se mantiene hasta el año 2009, salvo que por mayoría cualificada, se decida una prorroga de tres años mas.
Artículos I-22 y 23
El Consejo de Ministros y las formaciones del Consejo de Ministros
El Consejo de Ministros
Ejercerá juntamente con el Parlamento Europeo la función legislativa, la función presupuestaria y funciones de formulación de políticas y de coordinación.
Está compuesto, en cada una de sus formaciones, por un representante de rango minis- terial nombrado por cada Estado miembro, único facultado para comprometer al Estado miembro y para ejercer su derecho de voto.
La Constitución expresamente establece dos formaciones del Consejo de Ministros: el Consejo Legislativo y de Asuntos Generales y el Consejo de Asuntos Exteriores .
Deja al Consejo Europeo la adopción de la decisión europea por la que se establecen las demás formaciones del Consejo de Ministros.
La presidencia de las formaciones del Consejo de Ministros, con excepción de la de Asuntos Exteriores, será desempeñada por representantes de los Estados miembros, por rotación en condiciones de igualdad, durante periodos de al menos un año.
Será también el Consejo Europeo el que adoptará las reglas de la rotación, atendiendo a los equilibrios políticos y geográficos así como a la diversidad de los Estados miembros.
En cuanto al el Consejo Legislativo y de Asuntos Generales se trata de una figura de nueva creación a la que se asigna una doble función: la de preparar las reuniones del Consejo Europeo y la función legislativa junta- mente con el Parlamento Europeo.
Vendría a ser como una segunda cámara, constituida por unos «superministros» que conocen y aprueban las propuestas del Consejo y de sus distintas formaciones.
La representación de cada Estado cuando este Consejo actúe en su función legislativa correrá a cargo de uno o dos representantes más de rango ministerial cuyas funciones correspondan al orden del día del Consejo de Ministros.
No está aún claro cuál va a ser su esquema funcional; lo que sí sería necesario es que sus funciones estén muy bien definidas y que no suponga una duplicación de debates o instancias distintas a las que han llevado a presentar la correspondiente propuesta.
Artículo I-25. La Comisión
A la Comisión le corresponde promover el interés general europeo y tomara las iniciativas adecuadas para ello.
Con excepción de la política exterior y de seguridad común y los demás casos previstos en la Constitución asumirá la representación exterior de la Unión.
Ejerce las funciones de coordinación, ejecución y gestión que le confiere la Constitución.
Excepto en los casos en que la Constitución disponga otra cosa, los actos legislativos de la Unión sólo podrán adoptarse a propuesta de la Comisión.
La Comisión consistirá en un Colegio compuesto por un presidente y de 14 comisarios (de entre ellos, dos serán vicepresidentes y uno de estos vicepresidente será el Ministro de Asuntos Exteriores).
El Presidente es elegido por mayoría de los miembros del Parlamento Europeo, a propuesta del Consejo Europeo.
Cada Estado miembro con opción según el sistema de rotación presentará una terna de candidatos ?con representación de ambos sexos?. El presidente electo designa a los trece comisarios europeos, eligiendo a una persona de cada terna, en razón de su competencia, compromiso europeo y plenas garantías de independencia.
Los trece comisarios europeos serán seleccionados por un sistema de rotación en condiciones de igualdad entre los Estados miembros.
Las condiciones de igualdad se refieren a las determinación de la secuencia y tiempo en funciones de los nacionales de un Estado miembro como miembros del Colegio (la diferencia entre el numero total de mandatos detentado por nacionales de dos Estados miembros cualesquiera nunca podrá ser más de uno). Además, la composición de todo Cole- gio debe reflejar de manera adecuada las dimensiones geográficas y demográficas de los Estados miembros de la Unión.
Junto a los catorce comisarios europeos, el presidente de la Comisión nombra a los comisarios sin derecho a voto atendiendo a los mismos criterios y procederán de todos los demás Estados miembros.
La Comisión ejercerá sus funciones con absoluta independencia y no aceptará instrucciones de ningún Gobierno ni de ningún otro órgano.
Todos los miembros del colegio se someterán colectivamente al voto de aprobación del Parlamento Europeo.
El mandato de la Comisión será de cinco años.
Las nuevas disposiciones surtirán efecto el 1 de noviembre 2009.
Artículo I-27. El Ministro de Asuntos
Exteriores de la Unión
Será nombrado por mayoría cualificada del Consejo Europeo, con la aprobación del presidente de la Comisión.
El Ministro de Asuntos Exteriores contribuirá con sus propuestas a la formación de la política exterior y de seguridad común de la Unión y ejecutará dicha política como mandatario del Consejo de Ministros.
Para asistirle, la Constitución prevé el establecimiento de un servicio europeo de acción exterior dentro del primer año después de la entrada en vigor del tratado por el que se instituye la Constitución.
Estará al frente de la política exterior y de seguridad común de la Unión (PESC) y de la política europea de seguridad y defensa (PESD).
Artículo I-39. La PESC
Corresponderá al Consejo Europeo deter- minar los intereses estratégicos de la Unión y fijará los objetivos de la política exterior y de seguridad común, que será ejecutada por el Ministro de Asuntos Exteriores y por los Estados miembros.
Las decisiones de la PESC se toman por unanimidad, con derecho a veto, salvo excepciones, previstas en la parte III (artículo III- 201), que se tomaran por mayoría cualificada. Las leyes y las leyes marco europeas no se utilizaran en esta materia.
Los Estados miembros se concertarán en el seno del Consejo Europeo y del Consejo de Ministros sobre todo asunto de política exterior y de seguridad que presente un interés general, con miras a establecer un enfoque común.
Cada Estado miembro consultará a los demás en el seno del Consejo Europeo o del Consejo de Ministros antes de emprender cualquier acción en el ámbito internacional o de asumir cualquier compromiso que pudiera afectar a los intereses de la Unión.
La posible ambigüedad del termino «interés general» podrá limitarse en la medida en que la Unión Europea sea capaz de desarrollar una solidaridad política mutua de los Estados miembros, una definición de las cuestiones de interés general y la realización de una convergencia cada vez mayor de actuación.
Artículo I-40. La PESD (Política Común de Seguridad y Defensa)
Forma parte integrante de la PESC y ofrecerá a la Unión una capacidad operativa basada en medio civiles y militares.
La Unión podrá recurrir a dichos medios en misiones fuera de la Unión y que tengan por objetivo garantizar el mantenimiento de la paz, la prevención de conflictos y el fortalecimiento de la seguridad internacional, con arreglo a los principios de la Carta de las Naciones Unidas.
La política común de seguridad y defensa incluirá la definición progresiva de una política común de defensa que llevará a una defensa común, una vez que el Consejo Europeo lo haya decidido por unanimidad, pero respetará las obligaciones derivadas del Tratado del Atlántico norte.
Las decisiones sobre la ejecución de la política común de seguridad y defensa, incluidas las de inicio de misiones, se adoptarán por el Consejo de Ministros por unanimidad.
Los Estados miembros pondrán a disposición de la Unión, a efectos de la aplicación de la política común de seguridad y defensa, capacidades militares y civiles para contribuir a los objetivos fijados por el Consejo de Ministros.
Los Estados se comprometen a mejorar sus capacidades militares.
El Consejo de Ministros podrá encomendar la realización de una misión a un grupo de Estados que dispongan de las capacidades necesarias y estén dispuestos a llevarla a cabo (artículo III-211). Estos Estados pueden suscribir entre sí compromisos más vinculantes con miras a realizar las misiones más exigentes y establecerán «una cooperación estructurada» (artículo III-213, en relación con el artículo 40.6).
Hasta que se disponga de una política de defensa común, se prevé como formula transitoria una cooperación más estrecha que estará abierta a todos los Estados miembros que deseen participar en ella (artículo III- 214, en relación con el artículo 40.7).
Si uno de los Estados fuera objeto de un ataque armado en su territorio los demás Estados participantes en esta cooperación mas estrecha le prestarán ayuda y asistencia por todos los medios de que disponga, militares y de otro tipo, pero «cooperarán estrechamente con la OTAN».
No podemos dejar de citar las disposiciones relativas a la realización del espacio de libertad, seguridad y justicia recogidas en el artículo 41 y en concreto la cláusula de solidaridad (artículo 42) que permite que la Unión movilice todos los instrumentos de que disponga, incluidos los medios militares puestos a su disposición por los Estados miembros, para prevenir el riesgo de terrorismo en el territorio de los Estados miembros, proteger las instituciones democráticas y, en caso de ataque terrorista, aportar asistencia a un Estado en su territorio, a petición de sus autoridades políticas.
La cláusula de solidaridad también se activa en el caso de catástrofes naturales o de origen humano.
Vamos a terminar esta primera lectura de la Parte I, con unas referencia:
? Al Título V: Del ejercicio de las competencias de la Unión
? Al Título VI: Vida democrática de la Unión
? Al Título VII: De las finanzas
? Al Título IX: De la pertenencia a la Unión
Título V
Del ejercicio de las competencias
Artículo 32. Actos Jurídicos de la Unión
En el ejercicio de las competencias atribuidas en la Constitución, la Unión utilizará los siguientes instrumentos jurídicos:
La Ley Europea, equivalente a los actuales Reglamentos. Se trata de actos legislativos de alcance general. Obligatoria en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro.
La Ley Marco Europea, similar las actuales Directivas.
Es un acto legislativo que obliga al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la competencia de elegir la forma y los medios.
El Reglamento Europeo, es un acto no legislativo de alcance general que tiene por objeto la ejecución de actos legislativos y determinadas disposiciones de la Constitución. Podrá bien ser obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro o bien obligar al estado miembro destinatario en cuanto al resultado dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la competencia de elegir la forma y los medios.
La Decisión Europea es un acto no legislativo obligatorio en todos sus elementos. Cuando en la decisión se designen los destinatarios de la misma, sólo será obligatoria para estos.
Las recomendaciones y los dictámenes adoptados por las instituciones no revestirán carácter vinculante.
Los actos legislativos (leyes y leyes marco) se adoptaran conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros, a propuesta de la Comisión, conforme a las reglas del procedimiento legislativo ordinario (artículo 302). Cuando ambas instituciones no lleguen a un acuerdo, el acto no se adoptará.
En el procedimiento legislativo ordinario las dos instituciones legisladoras actúan conjuntamente y en pie de igualdad.
En el procedimiento legislativo especial, para los casos previstos en la propia Constitución, la adopción de las leyes y leyes marco europeas corresponderá al Parlamento Europeo con la participación del Consejo Ministros o a este con la participación del Parlamento Europeo. Por ejemplo, las disposiciones sobre el estatuto de los diputados ?adopta el Parlamento con aprobación del Consejo e informe de la Comisión?, el estatuto del mediador ?adopta el Parlamento después de la aprobación del Consejo y el informe de la Comisión? o la creación de una comisión de investigación? la adopta el Parlamento?.
Hay actos legislativos que exigen ratificación nacional, por ejemplo la extensión de los derechos sobre la ciudadanía.
Hay actos de una muy fuerte sensibilidad política y se mantiene la unanimidad e informe simple. Por ejemplo, las medidas para combatir la discriminación, fiscalidad indi- recta, seguridad social, ciudadanía, derecho de voto y elegibilidad.
En cuanto a los principios comunes de los actos jurídicos de la Unión:
Las leyes europeas, las leyes marco-euro- peas, los reglamentos europeos y la decisiones europeas deberán ser motivados y se referirán a propuestas o dictámenes previstos en la constitución.
Las leyes, las leyes marco, los reglamentos y las decisiones europeos ?que no indiquen destinarios o que tengan como destinatarios todos los Estados miembros? se publicarán en el diario oficial de la Unión Europea y entrarán en vigor en la fecha que ellos mismos fijen o, a falta de ella, a los veinte días de su publicación.
Título VI
De la vida democrática de la Unión
La vida democrática de la Unión se exterioriza a través de la observación de tres principios:
? El principio de igualdad democrática: todos los ciudadanos gozarán por igual de la atención de las instituciones de la Unión.
? El principio de democracia representativa.
? El principio de democracia participativa: a través de las asociaciones representativas y de la sociedad civil. La Constitución prevé la presentación de iniciativas ciudadanas avaladas, al menos, por un millón de ciudadanos de la Unión procedentes de un número significativo de Estados.
? El papel de los interlocutores sociales a escala de la Unión.
? La transparencia de los trabajos de las instituciones y el derecho a la protección de los datos personales.
Título VII
De las finanzas
La Constitución fija los principios presupuestarios y financieros:
El presupuesto se financiará con cargo a los recursos propios.
Las modalidades de los recursos de la Unión se fijarán mediante ley europea del Consejo de Ministros, con aprobación del Parlamento Europeo.
El marco financiero plurianual tendrá por objeto garantizar la evolución ordenada de los gastos dentro del límite de los recursos propios, para un período no menor de cinco años.
El presupuesto anual de la Unión respetará el marco financiera plurianual y se aprobará por ley europea del Parlamento Europeo y del Consejo de Ministros, de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo III-310.
Título IX
De la pertenencia a la Unión
Este Título recoge tres artículos que citamos:
Artículo I-57. Requisitos de pertenencia y procedimiento de adhesión a la Unión
Abierta a todos los Estados Europeos que respeten sus valores.
Artículo I-58. Suspensión de Derechos
Se les suspenderán a los Estados en caso de grave riesgo y violación de los valores del artículo 2 de la Constitución.
Artículo I-59. Retirada voluntaria de la Unión
Si bien los Estados podrán decidir su retirada, esa salida será negociada y concluirá en un acuerdo entre la Unión y el Estado de que se trate en el que se regulará la forma de su retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión.
Si el Estado que se haya retirado solicitara de nuevo la adhesión, su solicitud se someterá al procedimiento previsto en el citado artículo I-57: el Consejo de Ministros decidirá por unanimidad tras consultar a la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo. El nuevo acuerdo se volverá a negociar entre los Estados miembros y el Estado candidato y será sometido a su ratificación por cada Estado contratante, según sus propias normas constitucionales.
PARTE II
LA CARTA DE DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA
El artículo I-4 del Proyecto de Constitución proclama las libertades fundamentales y la no discriminación que serán garantizadas en el seno de la Unión.
«La Unión garantizará en su interior la libre circulación de personas, bienes y servicios y capitales y la libertad de establecimiento, de conformidad con lo dispuesto en la presente Constitución».
Este mismo artículo en su párrafo 2 dice que «se prohibe toda discriminación por razón de la nacionalidad».
El artículo I-7.1 dice literalmente:
La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los derechos fundamentales que constituye la parte II de la presente Constitución
.
El apartado 2 continua: «la Unión procurara unirse al Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. La adhesión a dicho convenio no afectara las competencias de la Unión que se definen en la presente Constitución».
Su apartado 3 dice: «los derechos fundamentales que garantiza el Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros forman parte del derecho de la unión como principios generales».
Estos artículos de la parte estrictamente constitucional nos marcan el punto de partida para abordar y tratar de entender el alcance de la integración de la Carta en el texto constitucional.
Uno de los aspectos más importante es precisar en qué medida la Carta obliga a los Estados y a la Unión y cuáles son los diferentes instrumentos jurídicos que avalan esa obligación traducida en el reconocimiento de derechos para los trabajadores.
Es decir, se trata de diferenciar la formula- ción de derechos que son directamente exigibles de la formulación de principios que requerirán desarrollos normativos posteriores, por parte de la Unión o por parte de los Estados miembros inspirados por esos principios.
Esto no estaba claro y el propio grupo de trabajo destacó que las «explicaciones» que en su día fueron redactas por la Convención de la Carta constituían un importante instrumento de interpretación, que garantiza una correcta comprensión de la Carta.
El grupo de trabajo de la Convención europea solicitó que sus propias explicaciones se integrasen en las explicaciones originales y que se advirtiera oportunamente que, aunque carecen de valor jurídico, están destinadas a aclarar las disposiciones de la Carta.
El praesidium de la Convención europea ha refrendado las explicaciones actualizadas a través del documento Convención 828/03, de 9 de julio.
El preámbulo de este documento dice literalmente:
La presente Carta reafirma, respetando las competencias y misiones de la Unión, así como el principio de subsidiariedad, los derechos reconocidos por las tradiciones constitucionales y las obligaciones internacionales comunes de los Estados miembros, el Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, las Cartas sociales adoptadas por la Unión y el Consejo de Europa, así como por la jurisprudencia del tribunal de justicia de la Unión Europea y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
En este contexto, los tribunales de la Unión y de los Estados miembros interpretarán la Carta atendiendo debidamente a las explicaciones elaboradas bajo la responsabilidad del praesidium de la Convención que redacto la Carta.
En consecuencia, la Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados a continuación.
Los siete capítulos de la Carta se convierten ahora en los siete títulos de la parte II de la Constitución:
? Título I : Dignidad
? Título II: Libertades
? Título III: Igualdad
? Título IV: Solidaridad
? Título V: Ciudadanía
? Título VI: Justicia
? Título VII: Disposiciones generales
Será este ultimo Título el que veamos con detenimiento ya que en él se encuentran las disposiciones generales aplicables a la inter- pretación y aplicación de la Carta.
Título VII
De la Carta
Artículo II-51. Ámbito de Aplicación
La Carta se aplica en primer lugar a las instituciones y organismos de la Unión ?respetando el principio de subsidiariedad? así como a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el derecho de la Unión.
En este sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende inequívocamente que los Estados miembros tienen la obligación de respetar los derechos fundamentales definidos en la Carta cuando aplican la normativa comunitaria y cuando actúan en el ámbito del derecho de la Unión, no en el ámbito de su derecho autónomo, sin perjuicio de sus obligaciones también en este ámbito de conformidad con sus propias normas constitucionales y el derecho internacional que hayan ratificado.
El artículo 51, en su apartado 2, confirma que la Carta no amplia las competencias de la Unión más allá de las que se definen en las partes I y III. Es decir, queda comprometida dentro de los limites de esas competencias.
Dicho esto, tenemos claro que la Carta se aplica desde donde está, es decir, como una parte de un todo que es la Constitución y que la Constitución no confiere competencias, sino que son los Estados quienes confieren las competencias a la Unión.
Las competencias están definidas en la Constitución pero no definidas por la Constitución.
Artículo II-52. Alcance e interpretación de los Derechos y Principios
El artículo 52 nos da las normas de alcance e interpretación.
El reconocimiento de los derechos, libertades y principios debe traducirse en el ejercicio de los mismos en las condiciones determinadas en la propia Carta y, en su caso, en el Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, si se recogieron los mismos derechos y salvo que el derecho de la Unión sea más amplio.
Es decir, no se pretende establecer mínimos sino que los derechos deben interpretarse de forma que ofrezcan un mayor nivel de protección y esta interpretación sea adecuada al derecho comunitario y a las tradiciones constitucionales comunes.
Los Derechos Fundamentales de tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros y que estén recogidos en la Carta se interpretarán en armonía con las citadas tradiciones.
Las disposiciones de la Carta que contengan principios podrán aplicarse mediante actos legislativos y ejecutivos adoptados por las instituciones y organismos de la Unión y por los actos de los Estados miembros cuando apliquen el derecho de la Unión, cada uno en el ámbito de sus respectivas competencias. Sólo podrán alegarse ante un órgano jurisdiccional en lo que se refiere a su interpretación y control de legalidad de dichos actos.
Los derechos subjetivos deberán respetarse mientras que los principios deberán observarse. (artículo 51, apartado 1).
El artículo II-53 precisa que la Carta no puede ser interpretada de manera limitativa de derechos y libertades reconocidos por el derecho de la Unión, el derecho internacional, los Convenios Internacionales de los que sean parte la Unión o todos los Estados miembros, así como por las Constituciones de los Estados miembros.
En esta parte II encontramos artículos que contienen principios, otros que contienen derechos y otros elementos de principios y derechos. Váeamos algunos ejemplos.
Artículo III- 23. Igualdad entre hombres y mujeres
La igualdad entre hombres y mujeres será garantizada en todos los ámbitos, inclusive en materia de empleo, trabajo y retribución.
El principio de igualdad no impide el mantenimiento o la adopción de medidas que ofrezcan ventajas concretas a favor del sexo menos representado
El primer párrafo de este artículo se ha basado en el artículo 2 y 3.2 del TCE, sustituidos por los artículos I-3 y III-1 de la Constitución que imponen como objetivo promover la igualdad entre hombres y mujeres y en el artículo III-103 (que sustituye al antiguo 141). Se inspira en el artículo 20 de la Carta Social Europea y artículo 17 de la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los trabajadores. Asímismo se basa en la Directiva 76/207/CEE, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato en el acceso al empleo, la formación, la promoción profesional y las condiciones de trabajo.
El segundo párrafo recoge en una fórmula más ligera el apartado 4 del III-103; de conformidad con el apartado del artículo 52, esta mención en la Carta no modifica el referido apartado 4 del 103, según el cual «los derechos reconocidos por la presente Carta que se mencionan en otras partes de la Constitución se ejercerán en las condiciones y dentro de los límites determinados en ésta».
También puede darse el caso de determinados derechos fundamentales que el praesidium ha decidido que deberían repetirse en la Parte I, pese a que, en virtud de la integración de la Carta, aparecen también en la parte II de la Constitución.
Se trata de derechos específicos de la Unión (la libertad de circulación, el derecho de voto en el país de residencia) que, por definición, no pueden garantizarse a nivel nacional, lo que los distingue de otros derechos de la Carta como el derecho de libertad de expresión o de religión que son análogos a derechos reconocidos en las normas constitucionales nacionales. Se trata, en definitiva, de derechos constitutivos de la noción misma de ciudadanía europea, del proyecto europeo, genuinamente fundamentales de la Unión.
Artículo III-14. Derecho a la educación
Apartado 1: «toda persona tiene derecho a la educación y al acceso a la formación profesional y permanente».
Explicación: Este artículo se inspira en las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros; en el artículo 2 del protocolo adicional del Convenio europeo para la protección de los derechos y libertades fundamentales y en cuanto a la formación profesional y permanente en base al punto 15 de la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores y artículo 10 de la Carta social europea.
Artículo 7. Respeto de la vida privada y familiar
Toda persona tiene derecho al respecto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de sus comunicaciones
.
Explicación: Los derechos que garantiza este artículo 7 corresponden a los que garantiza el artículo 8 del Convenio europeo para la protección de los derechos y libertades fundamentales. Las limitaciones de que pueda ser objeto legítimamente son las mismas que las toleradas en el referido artículo 8 (por ley y constituya una medida necesaria para la seguridad nacional, la seguridad pública, el bienestar económico del país, la defensa del orden, la prevención del delito, ....).
PARTE III DE LAS POLÍTICAS
La parte III de la Constitución está compuesta de siete títulos, complementados por dos protocolos y una declaración sobre la creación de un servicio europeo de acción exterior. Destacamos algunos de sus preceptos:
El artículo III-1 dice:
La Unión velará por la coherencia entre las diferentes políticas y actividades contempladas en la presente parte, teniendo en cuenta todos los objetivos de la Unión y de acuerdo con el principio de atribución de competencias
.
Se trata de un artículo introducido en la ultima fase de los trabajos de la Convención y supone un claro pronunciamiento hacia la coherencia en la acción de la Unión Europea.
Del Título II. De la no discriminación y la ciudadanía destacamos:
El artículo 5 establece que: una ley o una ley marco europea del Consejo de Ministros podrá establecer las acciones adecuadas para luchar contra la discriminación por motivos de sexo, raza u origen étnico, religión o convicciones, discapacidad edad u orientación sexual.
El Consejo de Ministros decidirá por unanimidad previa aprobación del Parlamento Europeo. (antiguo artículo 13).
Del Título III. De la acción y las políticas interiores
Artículos III-18 a 21. Libre circulación de trabajadores
Respecto de este ámbito hay una remisión al procedimiento legislativo ordinario, por lo que se introduce un cambio respecto del anti- guo artículo 42 ( acumulación de periodos y exportabilidad de prestaciones de seguridad social), desapareciendo la regla de la unanimidad.
Capital y pagos
Artículo III- 49
La Constitución introduce este nuevo artículo para lograr los objetivos establecidos en el artículo III-158 por el que se constituye un espacio de libertad, seguridad y justicia en el respeto de los derechos fundamentales.
Mediante una la ley europea podrá definirse un marco de medidas para la congelación de fondos y activos de personas, grupos o entidades relacionadas con la delincuencia organizada, el terrorismo y el trafico de seres humanos. Corresponderá al Consejo de Ministros, a propuesta de la Comisión, adoptar reglamentos o decisiones europeas a fin de aplicar estas leyes europeas.
Capitulo II. De la política económica y monetaria
Artículo III-69 (antiguo artículo 4)
En este artículo se dice que la acción de los Estados miembros y de la Unión incluirá la adopción de una política económica que se basará en la estrecha coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros y en la definición de objetivos comunes, llevada a cabo de conformidad con el respeto al principio de una económica de mercado abierta y libre de competencia.
Estas acciones de los Estados miembros y de la Unión implican el respeto de los siguientes principios rectores. Precios estables, finanzas publicas y condiciones monetarias sólidas y balanza de pagos estable.
Artículo III-71
Este artículo sigue manteniendo la consideración de las políticas económicas de los Estados miembros como una cuestión de interés común.
También se mantiene el método de coordinación ya previsto en el antiguo artículo 99, a través de un proyecto de orientaciones generales para las políticas económicas elaborado por el Consejo de Ministros - por recomendación de la Comisión -. Sobre este proyecto de orientaciones presentará un informe al Consejo Europeo.
El Consejo Europeo sobre la base de este informe debatirá unas conclusiones sobre las orientaciones generales de las políticas económicas de los Estados miembros.
Con arreglo a estas conclusiones el Consejo de Ministros adoptara una recomendación en la que establecerá dichas orientaciones generales, informando de todo ello al Parlamento.
Con el fin de garantizar una coordinación más estrecha de las políticas económicas y una convergencia sostenida en los resultados económicos de los Estados, el Consejo de Minis- tros, basándose en los informes presentados por la Comisión, supervisará la evolución económica de cada uno de los Estados y procederá regularmente a una evaluación global.
A efectos de esta supervisión multilateral, los Estados miembros informarán a la Comisión acerca de las disposiciones relevantes que introduzcan en sus políticas económicas.
Cuando se compruebe que la política económica de un Estado contradice las orientaciones generales recomendadas por el Consejo de Ministros o supone un riesgo para el correcto funcionamiento de la Unión econó- mica y monetaria, la Comisión podrá transmitir una advertencia a dicho Estado miembro. El Consejo de Ministros podrá formular, por recomendación de la Comisión, las recomendaciones necesarias al Estado miembro en cuestión y podrá decidir hacerlas publicas a propuesta de la Comisión.
En este caso, el Consejo de Ministros se pronunciará sin tomar en consideración el voto del representante del Estado miembro afectado, la mayoría cualificada se definirá como la mayoría de los votos de los demás Estados miembros que representen al menos las tres quintas partes de su población.
El presidente del Consejo de Ministros y la Comisión informarán al Parlamento Europeo acerca de los resultados de la supervisión multilateral. Las normas de procedimiento de la supervisión multilateral podrán establecerse mediante leyes europeas. (el procedimiento previsto en el antiguo 99.5 era el de artículo 252).
Artículo III-76
«Los Estados miembros evitarán los déficits excesivos»
Las recomendaciones que se puedan dirigir en este sentido a un Estado miembro no se harán publicas, salvo que el Consejo de Minis- tros compruebe que no se han seguido efectivamente sus recomendaciones en el plazo fijado.
Política monetaria
Artículo III-77 (antiguo 105)
El objetivo principal del sistema europeo de bancos centrales será mantener la estabilidad de los precios.
Zona Euro
Artículo III-90
La Constitución introduce una sección 3 bis relativa a las disposiciones especificas para los Estados miembros que formen parte de la zona del euro y entre ellas prevé que para garantizar la posición del euro en el sistema monetario internacional, el Consejo de Ministros, a propuesta de la Comisión, adoptará una decisión europea por la que se determinarán las posiciones comunes relativas a las cuestiones que revistan especial interés para la Unión econó- mica y monetaria en las en las instituciones y conferencias financieras internacionales.
Artículo III-91
La Constitución también recoge unas disposiciones transitorias para los Estados miembros sobre los que el Consejo de Minis- tros no haya decidido que cumplen las condiciones necesarias para la adopción del euro y a los que se denominará «Estados miembros acogidos a una excepción».
Este mismo artículo en su apartado 2 recoge las disposiciones que no serán de aplicación a estos Estados, por ejemplo, los medios estrictos para remediar déficits excesivos, la parte de las GOPES (Grandes Orientaciones de la Política Económica) que afecten a la zona euro de forma general o las medidas relativas a la utilización del euro.
El Protocolo sobre el grupo del euro recoge en su artículo 1 que los ministros de los Estados miembros que hayan adoptado el euro mantendrán reuniones periódicas de carácter informal para examinar las cuestiones que compartan como consecuencia de la moneda única.
Los Ministros de estos Estados de la zona euro elegirán un presidente -futuro «Mr. Euro»- por un periodo de dos años y medio, por mayoría de dichos Estados miembros.
Capítulo III. Políticas de otros ámbitos específicos
Empleo
Artículo III-97 (no altera el texto del antiguo artículo 125)
La Unión y los Estados miembros se esforzaran por desarrollar una estrategia coordinada para el empleo, en particular para potenciar una mano de obra cualificada, formada y adaptable y mercados laborales con capacidad de respuesta al cambio económico, con vistas a lograr los objetivos definidos en el artículo I-3.
Artículo III-98
El empleo sigue manteniéndose como una cuestión de interés común y los Estados miembros coordinarán sus actuaciones al respecto en el seno del Consejo de Ministros, de conformidad con el artículo III-100.
Artículo III-99
Se aprecia una discrepancia en el objetivo a conseguir: un alto nivel de empleo y la formulación de este objetivo en el artículo 3 que literalmente dice «...Tendente al pleno empleo».
Ciertamente no es una formulación directa como hubiera sido deseable en coherencia con el objetivo estratégico formulado en Lisboa para el año 2010. Con esta redacción hemos vuelto a la del antiguo artículo 127.
Tampoco ha cambiado este articulado en cuanto a la subordinación de las políticas de empleo respecto de la política económica, cuando dice: «dichas orientaciones serán compatibles con las orientaciones generales adoptadas en el artículo III-68.2 (antiguo artículo 99).
Artículo III-96 (antiguo 129)
La variación se refiere a que el nuevo artículo especifica que será una ley o una ley marco europea la que podrá establecer medidas de fomento para alentar la cooperación, sin que puedan incluir armonización alguna de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros.
Política social
Sección 2
Artículo III-103 (antiguo 136)
Este articulado mantiene la redacción del antiguo 136.
Nos parece que su redacción podría haberse actualizado según el artículo 3 de la Constitución.
Artículo III-104 (antiguo 137)
El nuevo artículo mantiene en su apartado 3 los ámbitos en los que la regla será la unanimidad contemplados por una ley o ley marco europea que será adoptada por el Consejo de Ministros por unanimidad, previa consulta al Parlamento Europeo, al Comité de las Regiones y al Comité Económico y Social.
Estos ámbitos son los siguientes apartados:
C) La Seguridad Social y la protección social de los trabajadores.
D) La protección de los trabajadores en caso de rescisión del contrato laboral.
F) La representación y la defensa colectiva de los intereses de los trabajadores y de los empresarios, incluida la cogestión, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 6.
G) Las condiciones de empleo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de la Unión.
No obstante, se establece una pasarela al procedimiento legislativo ordinario, median- te la adopción de una decisión del Consejo de Ministros, a propuesta de la Comisión, por unanimidad y previa consulta al Parlamento Europeo, para los siguientes ámbitos:
-
La protección de los trabajadores en caso de rescisión del contrato laboral.
-
La representación y defensa colectiva de los intereses de los trabajadores y de los empresarios, incluida la cogestión.
-
Las condiciones de empleo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en territorio de la Unión.
No hay pasarela para la seguridad social y la protección social de los trabajadores.
El apartado 4 sigue manteniendo que todo Estado miembro podrá confiar a los interlocutores sociales, a petición conjunta de estos últimos, la aplicación de las leyes marco euro- peas adoptadas en virtud del apartado 2.
El Estado miembro deberá tomar las disposiciones necesarias para garantizar en todo momento los resultados fijados por las dichas leyes marco.
Este artículo introduce un nuevo apartado 5, cuyo tenor literal es el siguiente:
«Las leyes y las leyes marco europeas adoptadas en virtud del presente artículo:
A) No afectarán a la facultad reconocida a los Estados miembros de definir los principios fundamentales de su sistema de seguridad social, ni deberán afectar de modo sensible al equilibrio financiero de este.
B) No impedirán a los Estados miembros mantener o introducir medidas de protección más estrictas compatibles con la Constitución.
Se siguen manteniendo como excepciones:
Las remuneraciones, el derecho de asociación y sindicación, el derecho de huelga y el derecho de cierre patronal.
Artículo III-105 (antiguo 138)
Se mantiene íntegramente el anterior artículo 138, sobre el fomento por parte de la
Comisión de la consulta a los interlocutores sociales a nivel de la Unión y de la adopción de las disposiciones necesarias para facilitar su dialogo.
Artículo III-106 (antiguo 139)
Se mantienen los resultados del dialogo social que puede conducir, cuando los interlocutores sociales así lo desean, al establecimiento de relaciones convencionales, acuerdos incluidos.
La aplicación de los acuerdos alcanzados a nivel de la Unión se realizará ya sea según los procedimiento y prácticas de los interlocutores sociales y de los Estados miembros, ya sea mediante reglamento o decisiones europeos, adoptados por el Consejo de Ministros, a propuesta de la Comisión. Se informara al Parlamento Europeo.
Se mantiene la unanimidad cuando estos acuerdos contengan disposiciones relativas a algunos de los ámbitos para los que se sigue requiriendo la unanimidad.
Artículo III-107 (antiguo 140)
Este artículo, en el que se prevé la colaboración entre los Estados miembros y la coordinación de sus acciones en los ámbitos de la política social, se ha añadido un inciso en su penúltimo párrafo, del siguiente tenor:
«...En particular mediante iniciativas tendentes al establecimiento de directrices e indicadores, a la organización de intercambios de las mejores prácticas y a la preparación de los elementos necesarios para el control y evaluación periódicos. Se informará cumplidamente al Parlamento Europeo».
Con este inciso se ha obviado una petición de muchos miembros de la Convención de incluir en la Parte I de la Constitución un artículo sobre el método abierto de coordinación, de carácter transversal y que pudiera ser flexible a los distintos ámbitos a los que pudiera aplicarse.
Este mismo párrafo se incluido en el ámbito de la salud (artículo III-179) y de la indus- tria (artículo III-180).
Sección 3. Cohesión económica, social y territorial
Respecto de esta cuestión apreciamos la incorporación de la cohesión territorial, de manera expresa en su título.
Concluímos este repaso al proyecto de Constitución, deteniéndonos en aquellos capítulos que recogen el nuevo proyecto europeo.
Capítulo IV. Espacio de libertad, seguridad y justicia
Artículo III-158
La Unión constituye un espacio de libertad, seguridad y justicia en el respeto de los derechos fundamentales y atendiendo a las distintas tradiciones y sistemas jurídicos de los Estados miembros.
Artículo III-159
El Consejo Europeo definirá las orientaciones estratégicas de la programación legislativa y operativa de ese espacio de libertad, seguridad y justicia.
Sección 2. Políticas sobre controles en las fronteras, asilo e inmigración
Artículo III-168
La Unión desarrollará una política común de inmigración destinada a garantizar, en todo momento, la gestión eficaz de los flujos migratorios, el trato equitativo de los nacionales de terceros países en situación regular de residencia en los Estados miembros así como la prevención y lucha reforzada contra la inmigración ilegal y la trata de seres humanos.
Sección 3. Cooperación judicial en materia civil
Artículo III-170
La Unión desarrollará una cooperación judicial en asuntos civiles con repercusión transfronteriza, basada en el principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales y extrajudiciales.
Sección 4. Cooperación judicial en materia penal
Artículo III-171
La cooperación judicial en materia penal de la Unión se basa en el principio del reconocimiento mutuo de las sentencias y resoluciones judiciales e incluye la aproximación de las disposiciones legislativas y reglamentarias de los Estados miembros.
Artículo III-175
Podrá crearse, para combatir la delincuencia grave que tenga una dimensión transfronteriza, una fiscalía europea a partir de EUROJUST.
El EUROJUST (artículo III-169) tendrá como misión apoyar e intensificar la coordinación y la cooperación entre las autoridades nacionales encargadas de la persecución de la delincuencia grave.
Cooperación policial
Artículo III-176
La Unión llevará a cabo una cooperación policial en la que participen todas las autoridades competentes de los Estados miembros, incluidos los servicios de policía, de aduanas y otros servicios con funciones coercitivas especializados en la prevención y en la localización e investigación de hechos delictivos.
Artículo III-177 (antiguo 129)
EUROPOL. Su misión es apoyar e intensificar la actuación de las autoridades policiales de los Estados miembros, así como su colaboración en la prevención y lucha contra la delincuencia grave, el terrorismo y las formas de delincuencia que lesionen un interés común, objeto de una política de la Unión.
Capítulo IV. Ámbitos en los que la Unión puede decidir realizar una acción de coordinación, complemento o apoyo
Este capítulo desarrolla las previsiones del artículo I-16 de la parte primera para los ámbitos de:
Salud Pública
Industria
Cultura
Educación, Formación Profesional, Juventud y Deportes
Protección Civil
Cooperación Administrativa
Únicamente queremos señalar que tanto en el ámbito referido a la salud publica como a la industria se ha incluido un párrafo sobre la aplicación del método abierto de coordinación.
Y que se echa en falta un sección dedicada a juventud.
Título V
De la acción exterior de la Unión
Política Exterior y de Seguridad Común
El Consejo Europeo decidirá por unanimidad, basándose en una recomendación del Consejo de Ministros, los intereses y objetivos estratégicos de la Unión.
Los Estados miembros apoyarÁn activamente y sin reservas la política exterior y de seguridad común, con espíritu de lealtad y solidaridad mutua. El Consejo de Ministros y el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión velaran por que se respeten estos principios.
La Unión llevara a cabo la política exterior y de seguridad común.
-
Definiendo sus orientaciones generales.
-
Adoptando decisiones europeas sobre las acciones de la Unión, posiciones de la Unión y la ejecución de las acciones y posiciones.
-
Fortaleciendo la cooperación sistemática entre los Estados miembros para el desarrollo de su política.
El artículo III-198 prevé que cuando una situación internacional requiera una acción operativa de la Unión, el Consejo de Ministros adoptará las decisiones europeas necesarias. Las citadas decisiones fijaran los objetivos, el alcance, los medios que haya de facilitar a la Unión, las condiciones de ejecución de la acción y, en caso necesario, su duración.
Las decisiones europeas serán vinculantes para los Estados miembros en las posiciones que adopten, si bien se prevé que en casos de imperiosa necesidad de la evolución de la situación y a falta de una decisión, los Estados miembros podrán adoptar con carácter de urgencia las disposiciones necesarias, teniendo en cuenta los objetivos generales de la decisión europea.
Y también que cuando un Estado miembro tenga dificultades importantes para aplicar la decisión solicite al Consejo de Ministros que delibere al respecto y busque las soluciones adecuadas.
Salvo excepciones previstas en la Constitución, el Consejo de Ministros adoptará por unanimidad las decisiones europeas previstas en este capítulo. Las abstenciones de miembros presentes o representados no impedirán la adopción de tales decisiones.
En el caso de una abstención, el Estado miembro podrá acompañarla de una declaración formal. En ese caso no estará obligado a aplicar la decisión europea, pero admitirá que sea vinculante para la Unión. Solamente si la abstención representa al menos un tercio de los Estados miembros, que representen a su vez un tercio de la población de la Unión, no se adoptará la decisión (artículo III-196).
Política de seguridad y defensa común
Corresponderá al Consejo de Ministros adoptar por unanimidad las decisiones euro- peas relativas a las misiones en las que la Unión podrá recurrir a medios civiles y militares.
Todas las misiones ?artículo III-205.1? podrán contribuir a la lucha contra el terrorismo, incluso mediante el apoyo prEstado a terceros Estados para combatirlo en su territorio.
Corresponderá al Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, bajo la autoridad del Consejo de Ministros, hacerse cargo de la coordinación de los aspectos civiles y militares de dichas misiones.
Título VI
Del funcionamiento de la Unión
Finalmente, se concluye esta primera lectura de la parte III con una obligada referencia al título, sin entrar en mayor detalle ya que su análisis requiere un detenimiento que desborda el objetivo de este documento.
Instituciones
? Parlamento Europeo
? El Consejo Europeo
? El Consejo de Ministros
? La Comisión
? El Tribunal de Justicia
? El Tribunal de Cuentas
Organismos consultivos de la unión
? El Comité de las Regiones
? El Comité Económico y Social.
PARTE IV. DISPOSICIONES FINALES
Artículo IV-0
Los signos de la Unión
La bandera de la Unión: representará un círculo de doce estrellas sobre fondo azul.
El himno de la Unión: se tomará del himno de la alegría de la novena sinfonía de Ludwig van Beethoven.
La divisa de la Unión: Unión en la diversidad.
La moneda: el euro.
El 9 de marzo se celebrará en toda la Unión como el día de Europa, en recordatorio de la jornada en la que Robert Schumann propuso solemnemente crear la comunidad europea del carbón y del acero en 1957.
Tendremos ocasión más adelante de profundizar en ámbitos concretos de actuación y por qué no de enjuiciar el valor añadido aportado por la Conferencia Intergubernamental, auténtico órgano decisor de la futura Constitución Europea.
Ahora, tras el mandato del Consejo Europeo de Salónica, corresponderá a la Conferencia Intergubernamental pronunciarse sobre el texto presentado por la Convención Europea.
Tendrá que ser ratificada por todas las altas partes contratantes, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.
Y esta ratificación tendrá que producirse en todos los Estados miembros, ya que si transcurrido el plazo de dos años desde la firma del tratado, algún Estado hubiera experimentado dificultades para tal ratificación, el Consejo Europeo «tomará conocimiento de la cuestión», es decir, tendrá que decidir.
La fecha de entrada en vigor está abierta y se producirá cuando se hayan depositado todos los instrumentos de ratificación o, en su defecto, el primer día del mes siguiente al depósito del instrumento de ratificación del último Estado signatario que cumpla dicha formalidad.
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* Jefa de Servicio de Relaciones Sociales Internacionales. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
