STS, 10 de Marzo de 2003
| Ponente | Pablo Lucas Murillo de la Cueva |
| ECLI | ES:TS:2003:1581 |
| Número de Recurso | 469/2001 |
| Procedimiento | RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO?? |
| Fecha de Resolución | 10 de Marzo de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEND. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Marzo de dos mil tres.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso- administrativo nº 469/2001, interpuesto por la ASOCIACION DE EMPRESARIOS DE ÓPTICA Y ACÚSTICA AUDIOMÉTRICA DE VALENCIA Y CASTELLÓN, representada por el procurador don CARLOS IBAÑEZ DE LA CADINIERE contra el Real Decreto 370/2001, de 6 de abril, que establece el título de Técnico Superior de Óptica de Anteojería y las correspondientes enseñanzas mínimas.
Se ha personado, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN, representada por el ABOGADO DEL ESTADO.
Por el procurador don Carlos Ibáñez de la Cardiniere, en representación de la Asociación de Empresarios de Óptica y Acústica Audiométrica de las Provincias de Valencia y Castellón, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 370/2001, de 6 de abril, por el que se establece el título de Técnico Superior de Óptica de Anteojería y las correspondientes enseñanzas mínimas. Admitido a trámite, se requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo y, una vez recibido, se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda en el plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala "dicte sentencia estimando el presente recurso DECLARE LA NULIDAD DEL REAL DECRETO 370/2001 con expresa imposición de costas a la Administración demandada.".
El Abogado del Estado, evacuando el traslado conferido y dentro del plazo concedido, presentó escrito de contestación a la demanda, en el que después de exponer los motivos que estimó procedentes, solicitó a la Sala "dicte Sentencia que la desestime.".
No estimándose necesaria la celebración de vista pública y no habiéndose solicitado el recibimiento a prueba, por Providencia de 6 de febrero de 2002, se concede a las partes el término sucesivo de diez días para que presenten escritos de conclusiones. Trámite evacuado con sendos escritos que quedaron unidos a los autos.
Conclusas las actuaciones, mediante Providencia de 13 de enero de 2003, se señala para la votación y fallo del recurso el día 4 de marzo de 2003, en que han tenido lugar.
En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.
La Asociación de Empresarios de Óptica y Acústica Audiométrica de las Provincias de Valencia y Castellón ha impugnado el Real Decreto 370/2001, de 6 de abril, por el que se establece el título de Técnico Superior en Óptica de Anteojería y las correspondientes enseñanzas mínimas. Se trata de un título de formación profesional el que esa disposición contempla y sus referencias al sistema productivo no pretenden constituir "regulación del ejercicio de profesión titulada alguna y, en todo caso, se entenderán en el contexto del presente Real Decreto con respecto al ámbito del ejercicio profesional vinculado por la legislación vigente a las profesiones tituladas", según dice su disposición adicional primera.
La recurrente es una entidad asociativa de empresarios, sin ánimo de lucro, cuya actividad es representar, promocionar y defender los intereses empresariales comunes en cuantas empresas desarrollen estas actividades, al por menor, en las provincias de Valencia y Castellón. Se ha constituido al amparo de los artículos 7 y 22 de la Constitución y de las normas que regulan el derecho de asociación y la libertad sindical y tiene como objeto general "la defensa de la empresa privada y de la libre iniciativa, así como de la propiedad y del sistema económico-social dentro de una economía de libre mercado y el particular es la defensa de los intereses colectivos e individuales de los empresarios adscritos a la Asociación", según resulta de sus Estatutos.
Son varios los motivos por los que considera que el Real Decreto impugnado es contrario a Derecho y en cuya virtud pretende que declaremos su nulidad. Los enumeramos a continuación, para después, detenernos sobre cada uno de ellos. Se trata de los siguientes: 1º) Omisión del trámite de audiencia de los interesados. 2º) Omisión de informes preceptivos. 3º) Se ha omitido la consulta a la Comisión Permanente del Consejo de Estado. 4º) Interferencias profesionales. Vulneración del principio de la interdicción de la arbitrariedad como manifestación de la naturaleza de las cosas. 5º) Vulneración de la legislación sobre productos sanitarios. 6º) Infracción del artículo 24.1 a) de la Ley 50/97. Inexactitud del contenido del informe sobre la necesidad y oportunidad. 7º) Infracción del artículo 24.1 a) de la Ley 50/97. Nulidad de la memoria económica. 8º) Los establecimientos de Óptica en la legislación autonómica. La necesidad de la presencia constante del diplomado en Óptica y Optometría en el establecimiento sanitario. Vulneración del artículo 38.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana; artículo 14.1 g) del Real Decreto 278/1980 en materia de transferencias de sanidad.
Dice la demanda en apoyo del primero de los motivos en que se funda que se ha prescindido de manera absoluta de todas las entidades y corporaciones con intereses directos sobre el ejercicio de la profesión de Óptico-Optometrista y sobre los establecimientos sanitarios de óptica en el proceso de elaboración del Real Decreto recurrido. Y lo dice refiriéndose a la propia Asociación recurrente y, también, al Colegio de Ópticos-Optometristas y a las Comunidades Autónomas que han intervenido normativamente en lo relativo a la autorización de apertura y funcionamiento de los establecimientos de Óptica. Esa actitud la considera difícil de entender desde el momento en que el Real Decreto 370/2001 crea un título que superpone competencias con otras profesiones ya existentes (Ópticos-Optometristas y Médicos Oftalmólogos), va a desproteger a los ciudadanos conculcando el derecho a la salud y va a generar conflictos de competencia entre profesiones. Y, sobre todo, es contraria a Derecho, pues vulnera los artículos 105 de la Constitución y 24.1 c) de la Ley 50/1997, del Gobierno, pues, de acuerdo con ellos, se debía haber dado audiencia a la Asociación recurrente y, también, al Colegio Nacional de Ópticos-Optometristas y a los Colegios de Médicos.
El motivo no puede prosperar. Por una parte, la recurrente no puede hacer valer los intereses de otros sujetos, cuales son las corporaciones profesionales o las Comunidades Autónomas que menciona. Por el otro, lo cierto es que, como señala el Abogado del Estado, el Colegio Nacional de Ópticos-Optometristas ha aportado sus puntos de vista sobre el entonces proyecto de Real Decreto, los cuales, por tanto, han podido ser considerados antes de que se aprobara. Y, por lo que se refiere a la Asociación actora, entiende la Sala que no era obligado solicitar su parecer en el proceso de elaboración de la disposición impugnada, pues, según el artículo 24.1 c) de la Ley del Gobierno, la audiencia sólo es preceptiva respecto de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley cuyos fines guarden relación directa con la disposición. Pues bien, para precisar esa condición, consideramos aplicable la jurisprudencia de esta Sala que, desde la Sentencia de 8 de mayo de 1992, no incluye, en principio, a las asociaciones voluntarias entre las que preceptivamente deben ser oídas bajo sanción de nulidad en caso de incumplimiento de ese trámite. Las razones que justifican esta interpretación las expresa la propia Sentencia citada del siguiente modo:
"Por consiguiente, las asociaciones empresariales, en cuanto amparadas en el art. 22 de la Constitución, podrán ser oídas, si lo solicitan, en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general que afecten a los intereses que son propios de cada una (art. 7 CE), pero, dado su origen voluntario y su multiplicidad, y como viene señalando la jurisprudencia [S. 5-2-1990 y la propia contradictoria de 19-1-1991], no pueden pretender que la Administración conozca su existencia y otorgue el trámite de audiencia a todas las asociaciones empresariales, constituidas e inscritas en cualquier punto de la geografía nacional, por limitado que sea su ámbito de actuación, que puedan estar interesadas en el contenido de la disposición, máxime cuando, como sucede en el presente caso, ésta puede afectar a numerosas entidades empresariales y financieras relacionadas con el sector de la construcción; razones todas ellas que impiden atribuir a estas entidades asociativas el mismo tratamiento que a los Colegios Profesionales, en orden a la exigencia del trámite de audiencia del art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (..)."
Pero, aún en el caso de que debiera haber sido oida la Asociación recurrente, esa circunstancia no determinaría, por sí sola, la estimación del recurso desde el momento en que ha podido manifestar ante esta Sala cuanto ha considerado conveniente para sus intereses, de manera que no ha padecido indefensión.
Por lo que se refiere a la omisión de informes preceptivos, dice la demanda que no consta la preceptiva consulta a las Comunidades Autónomas, ni los informes del Consejo General de Formación Profesional, de la Conferencia de Educación, del Consejo de Universidades.
Hemos de decir respecto de este motivo, que en los casos de los consejos mencionados, obra en el expediente certificación de que han emitido informe sobre el proyecto de Real Decreto, precisando el sentido favorable del mismo. De ahí que, constando su conformidad con los términos del proyecto que se les remitió ninguna tacha cabe hacer a que no se hayan incorporado los estudios conducentes a ese resultado. Es verdad que no figura en el expediente el emitido por el Consejo General de Formación Profesional. Sin embargo, tal como se ha dicho, obra en el mismo certificación de que sí conoció del proyecto y lo informó, sin que en ella se manifieste objeción alguna sobre contenido. Y, por lo que se refiere a las Comunidades Autónomas, está acreditado, también, que, formando parte los consejeros de educación de los Gobiernos de las Comunidades Autónomas de la Conferencia de Educación, entre ellos el de la Comunidad Valenciana, y habiendo asistido a la sesión de la misma en la que se emitió informe favorable al proyecto de Real Decreto, puede considerarse satisfecha la exigencia establecida por el artículo 35.1 de la Ley 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativos. Y, por eso, en el preámbulo del Real Decreto puede decirse que se ha consultado a las Comunidades Autónomas.
El siguiente motivo de impugnación es el que apunta la omisión del trámite de informe de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, a juicio de la recurrente preceptivo en virtud del artículo 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado. Ahora bien, lo cierto es que ese precepto exige el dictamen previo para los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones. Sin embargo, el Real Decreto 370/2001 no puede considerarse reglamento ejecutivo de la Ley 1/1990 ya que se limita a establecer uno de los títulos de formación profesional y las enseñanzas mínimas para su obtención. De ahí que no sea preceptivo en este caso el dictamen previo del Consejo de Estado, tal y como ya ha dicho esta Sala en supuestos semejantes, como es el caso de las Sentencias de 28 de septiembre de 1998 y 18 de noviembre del mismo año.
Aprecia, seguidamente, la actora arbitrariedad en la regulación del Real Decreto impugnado por las interferencias profesionales que origina con los Ópticos- Optometristas. De este modo, el Real Decreto 370/2001 establecería para los Técnicos Superiores en Formación Profesional las mismas atribuciones profesionales que el Decreto 1387/1961 dispone para aquéllos, dándose la circunstancia de que mientras los primeros han de ser diplomados universitarios, no ocurre lo mismo con los segundos. Ahora bien, siendo evidente que cuando versen sobre una misma materia puede haber algunos puntos de coincidencia entre normas diferentes y que no es ninguna novedad la existencia de títulos académicos de distinto nivel en un campo común, también lo es que el Real Decreto recurrido no incurre en arbitrariedad por los motivos que afirma la actora. Por un lado, porque delimita el alcance de sus previsiones. Así, su disposición adicional primera precisa que no se propone establecer la ordenación de una profesión titulada. Por otro lado, respecto de la actividad para la que forman las enseñanzas conducentes al título que crea, porque aclara que los Técnicos Superiores en Óptica de Anteojería deben actuar, según la naturaleza de las funciones que desempeñen, bajo la supervisión general de un titulado universitario (nº 2, apartado 2.1.1, último párrafo del Anexo).
Respecto de la vulneración de la legislación sobre productos sanitarios afirma la demanda que el Real Decreto recurrido entra contradicción con el Real Decreto 414/1996, que los regula, creando de esa forma confusión ya que, mientras este último exige titulación universitaria, aquél considera suficiente la de formación profesional para las mismas actividades. Tampoco este motivo puede ser estimado. Está claro que, en caso de existir contradicción entre ambos reales decretos esa circunstancia no provocaría en ningún caso la ilegalidad del que se ha impugnado. Los problemas originados por una distinta regulación de las mismas materias por fuentes del mismo rango han de ser resueltos aplicando las reglas establecidas sobre la sucesión de normas en el tiempo.
Las siguientes tachas que se imputan al reglamento objeto de este proceso consisten en sendas infracciones del artículo 24.1 a) de la Ley 50/1997, del Gobierno. Una porque la memoria justificativa sobre su necesidad y oportunidad es inexacta ya que no pone de manifiesto la realidad socioeconómica de lo que se reglamenta, pues la actora deja entrever que, en su opinión, los datos manejados por aquél documento no son ciertos ni están contrastados. Por eso, afirma que la memoria se ha realizado con la única finalidad de dar apariencia de haber subsanado defectos del expediente. Y la otra porque la memoria económica se limita a decir que el Real Decreto, por su alcance y contenido, no entraña incremento de gasto público, lo que le parece a la recurrente del todo insuficiente.
Hemos de rechazar estas alegaciones ya que de ellas no puede derivar la conclusión de que el Real Decreto es contrario al ordenamiento jurídico. La recurrente no demuestra la inconsistencia de la memoria, se limita a discrepar de ella, pero la discrepancia no es garantía de acierto y siendo muy respetables las consideraciones expuestas en el libro que ha aportado con la demanda, eso no significa que sean más fundadas que las consignadas en el informe que obra en el expediente. Y si la actora da tanto valor a este extremo a la hora de defender sus pretensiones anulatorias pudo, y no lo hizo, pedir el recibimiento a prueba para demostrar lo infundado de los presupuestos a partir de los cuales se ha elaborado este Real Decreto. Y, en cuanto a la memoria económica, lo cierto es que consta en el expediente y, si se pretendiera desvirtuar la apreciación de la Administración de que esta disposición no entraña incremento de gasto público, sería necesario aportar elementos que pudieran poner de relieve lo contrario, cosa que la recurrente no ha hecho, pues se ha limitado a efectuar unas observaciones genéricas e inconcretas.
Igual suerte que los anteriores ha de seguir el motivo de impugnación fundado en la infracción del artículo 38.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana y del artículo 14.1 g) del Real Decreto 278/1980 que operó el traspaso de funciones y servicios. La disposición recurrida se ha dictado por el Estado en el ejercicio de su competencia exclusiva sobre regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales (artículo 149.1.30 de la Constitución) y eso no interfiere con las competencias que las Comunidades Autónomas y, particularmente, la Valenciana, tengan en materia de sanidad interior sobre centros y establecimientos sanitarios. En este sentido, la Sentencia de esta Sala de 27 de noviembre de 1995 ya puso de manifiesto cómo el ejercicio por el Estado de sus competencias derivadas del artículo 149.1.30 no es impedimento para que las Comunidades Autónomas puedan ejercer los que les corresponden en materia de establecimientos de óptica.
Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no se hace imposición de costas.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
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Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo nº 469/2001, interpuesto por la Asociación de Empresarios de Óptica y Acústica Audiométrica contra el Real Decreto 370/2001, de 6 de abril, por el que se establece el título de Técnico Superior en Óptica de Anteojería y las correspondientes enseñanzas mínimas.
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Que no hacemos imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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