Tema 14. La financiación de la enseñanza
| Autor | Rosa Mª Satorras Fioretti |
| Cargo del Autor | Profesora titular de Derecho Eclesiástico del Estado. Universidad de Barcelona |
TEMA 14
LA FINANCIACIÓN DE LA ENSEÑANZA
1. CONCRECIÓN DEL SISTEMA ACTUAL
A. Configuración del sistema educativo: en la Ley de Calidad de la Educación, se establece el siguiente esquema educativo general:
a) Educación Preescolar (de 0 a 3 años): es voluntaria.
b) Enseñanzas escolares de régimen general:
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) Educación Infantil (de 3 a 6 años): dura tres cursos y es voluntaria.
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) Educación Primaria (de 6 a 12 años): comprende seis cursos y es obligatoria. Al final habrá una evaluación general de diagnóstico (sin carácter académico).
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) Educación Secundaria: se divide en:
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Obligatoria (de 12 a 16 años): serán cuatro cursos obligatorios. Al final habrá una evaluación general de diagnóstico (sin carácter académico). Superadas todas las asignaturas, conduce al Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria; si no se superó alguna, al Certificado de Escolaridad.
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Bachillerato (de 16 a 18 años): son dos cursos voluntarios. Se accede a partir del Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria. La evaluación positiva de todas las asignaturas del Bachillerato conduce, o al Título de Bachiller (a partir de la superación de una prueba general) o a un Certificado académico.
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Formación Profesional de grado medio (de 16 a 18 años): se realiza en dos cursos voluntarios. Se accede a partir del Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria o a través de la superación de una prueba de acceso. Conduce a la titulación de Técnico.
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) Formación profesional de grado superior: (desde los 18 años) es voluntaria. Se accede a partir del Título de Bachiller, o de una prueba, o de la FP de grado medio (si se acredita suficiente madurez). Se obtiene la titulación de Técnico Superior.
c) Enseñanza universitaria: (desde los 18 años) es voluntaria. Se accede a partir del Título de Bachiller. Conduce a los Títulos de Diplomado, Licenciado, Arquitecto Técnico, Arquitecto Superior, Ingeniero Técnico, Ingeniero Superior o Doctor.
Aparte de esto, hallamos la Formación de alumnos con necesidades educativas específicas (extranjeros, superdotados y con discapacidades físicas, psíquicas, psicológicas o sensoriales), la Formación de personas adultas, las Enseñanzas oficiales de idiomas y las Enseñanzas artísticas (Música, Danza, Artes Plásticas y Diseño).
Para hablar de la financiación de la enseñanza, además de conocer cuál es la organización educativa vigente, hay que comenzar por separar el contenido de dos de los epígrafes del art. 27 CE, el cuarto y el noveno, cuyo tratamiento podrá ser de aplicación a cualquier eventual sistema educativo que se establezca (actualmente está el de la Ley de Calidad de la Educación, pero nada nos asegura que no cambie, por lo que es mejor analizar el esquema constitucional al que todos se deberán someter).
B. El contenido del art. 27.4 CE:
Art. 27.4 CE: «La enseñanza básica es obligatoria y gratuita».
Uno de los principales problemas que planteó este apartado, en el momento de su redacción, fue la dificultad de concretar qué niveles educativos se considerarían «básicos», para catalogar –a partir de ahí– hasta dónde alcanza la obligación prestacional del Estado de gratuizar totalmente la enseñanza. Esto se aclara con la Ley de Calidad, que establece expresamente, cuáles serán considerados como niveles gratuitos, si bien, por primera vez en nuestro sistema, no coinciden con los estrictamente obligatorios; en este sentido, actualmente la enseñanza «básica» (y por tanto, obligatoria y gratuita) es la Educación Primaria y la Educación Secundaria Obligatoria, esto es, desde los 6 hasta los 16 años –art. 9 LOCE–, mientras que se configura como voluntaria, aunque gratuita, la Educación Infantil, esto es, de los 3 a los 6 años –art. 11 LOCE–. Respecto de esta última, hay que decir que, hasta la entrada en vigor de la actual Ley, era voluntaria pero no gratuita, lo que significa que, en el momento de redactar este texto, aún no se haya hecho efectiva la eventual gratuización a nivel nacional en los colegios privados (con base a conciertos), si bien en algunas comunidades autónomas ya se venía haciendo.
No ha sucedido otra cosa que lo que los constituyentes esperaban que ocurriera: ellos decían que acabaría siendo el legislador el que fijase en cada momento hasta dónde alcanza la obligatoriedad de la enseñanza, dato preciso del que se deduciría qué niveles educativos mínimos serán gratuitos por mor de la Constitución.
Otra de las cuestiones que surgen en los debates parlamentarios es el acuerdo existente entre los constituyentes en el hecho de que el art. 27.4 CE gratuiza la enseñanza en cualquier centro, sea público o privado; es decir, que todo padre puede reclamar que –en los niveles obligatorios– se sufrague, por parte del Estado, el coste total de la educación de sus hijos, allá donde ellos hayan escogido que se les imparta.
Aunque esa sea la línea marcada por la interpretación auténtica de nuestra Constitución, la STC 86/1985 de 19 de julio le ha dado un sentido contrario a la cuestión: en dicha sentencia, se sostiene que el art. 27.4 CE no se debe entender como un derecho que los padres ostentan a la gratuidad de la enseñanza en cualquier centro de su elección (público o privado): los poderes públicos ofrecerán la instrucción gratuita en sus propias escuelas o en las privadas subvencionadas con capital público (las actuales escuelas concertadas). Si los particulares escogen un centro diferente a estos –en ejercicio de su libertad de elección– no existirá obligación estatal alguna de cubrir los gastos resultantes. Me parece una decisión lógica, pues el dinero público, desgraciadamente, no es ilimitado, y los escasos recursos con los que se cuenta, se deben repartir con criterios coherentes y objetivos, sin atender a las preferencias o a los caprichos de los particulares. Mientras la libertad de elección de centros quede garantizada, y el Estado asuma la demanda gratuita de enseñanza, los padres no pueden pedir que se sufraguen opciones no previstas por la oferta pública.
En la misma Sentencia, el Tribunal Constitucional concreta que el derecho de todos a la educación posee un doble contenido, el de libertad y el prestacional. La principal manifestación de la vertiente prestacional –ofrecida por los poderes públicos, que son los únicos obligados por el precepto–, la hallamos en la oferta gratuita que éstas deben hacer de escuelas de niveles obligatorios; eso, claro está, en el caso de que los padres quieran acogerse a esta opción (pues son muy libres de pagar por la educación de sus hijos, sí así lo desean, y se lo pueden permitir).
Lo anterior no significa que el Estado sólo tenga que garantizar la enseñanza básica gratuita, sino que es el mínimo que la Norma Fundamental le impone: si los medios presupuestarios lo permiten, se puede decidir ayudar a otros niveles educativos, como está ocurriendo en la actualidad, pero eso es una cuestión de decisión puramente política.
Lo mismo, pero ampliado, se afirma en otra sentencia, la STC 77/1985 de 27 de junio (que cuestionó algunos artículos del Proyecto de la LODE), donde se dice que el hecho de que el art. 27.4 CE establezca la ayuda económica a los centros privados de enseñanza obligatoria, no significa –ni mucho menos– que el Estado sólo pueda subvencionar a este tipo de escuelas; lo único que quiere decir es que este apartado de la Constitución se refiere a los centros docentes que impartan niveles básicos y que, si los poderes públicos consideran pertinente cooperar con los demás grados educativos, lo pueden hacer por otras vías (como la que ofrece el art. 27. 9 CE, que enseguida vamos a ver), que no son constitucionalmente imperativas como ésta, sino que provienen de la voluntad legislativa.
En esa última sentencia citada, se realiza un comentario al art. 51.2 de la LODE (bastante puntual, por cierto, pero que, puestos a mencionarlo, este es el lugar para hacerlo), que establece que las actividades extraescolares, complementarias o de servicios que brinden los centros privados subvencionados no podrán tener carácter lucrativo; el Tribunal Constitucional, ante la cuestión, afirma que se trata de un requisito acorde a nuestra Norma Fundamental, pues carecería de toda lógica que el Estado esté cubriendo el nivel docente primario, asegurando su gratuidad para cumplir con el directo mandato constitucional, mientras, por el otro lado, los titulares están obteniendo un beneficio empresarial por medio de las actividades secundarias que, aunque contribuyan a la formación integral del alumno, no son necesarias para su educación básica.
Eso no significa que no se pueda instar a los padres al pago de cierta cantidad para el estricto sostenimiento de dichas actividades (que deberán tener, en todo caso, carácter voluntario), siempre que –previa autorización administrativa– se asegure que el centro no está logrando así ganancia alguna. En esas mismas...
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