STS, 20 de Septiembre de 2005
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 20 Septiembre 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
JAIME ROUANET MOSCARDORAFAEL FERNANDEZ MONTALVOMANUEL VICENTE GARZON HERREROJUAN GONZALO MARTINEZ MICOEMILIO FRIAS PONCE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Septiembre de dos mil cinco.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 951/99, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Roberto Granizo Palomeque, en nombre y representación de don Juan Ignacio y de don Mariano, contra la sentencia, de fecha 1 de septiembre de 1998, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 208/96, en el que se impugnaba acuerdo del Ayuntamiento de Madrid de fecha 30 de noviembre de 1995, por el que se desestima la reclamación presentada contra la no modificación de la Tasa por prestación de Servicios de Saneamiento del Agua para 1996, y consiguientemente el mantenimiento para dicho ejercicio de la Ordenanza existente en 1995. Ha sido parte recurrida el Ayuntamiento de Madrid, representado por el Procurador don Rafael Rodríguez Montaut.
En el recurso contencioso administrativo núm. 208/96 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia se dictó sentencia, con fecha 1 de septiembre de 1998, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo. Sin costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de don Juan Ignacio y de don Mariano, se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 22 de febrero de 1999, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia estimatoria que declare admisible el recurso contencioso-administrativo formulado contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Madrid de 30 de noviembre de 1995, y por economía procesal declare no ajustado a Derecho el citado acuerdo del Pleno del Ayuntamiento ordenando a la citada Corporación que adopte otro en el que el importe previsto de recaudación por la Tasa de Saneamiento del Agua para 1996 no supere el coste previsto del servicio para dicho ejercicio, no incluyendo, por tanto, la partida de amortizaciones de equipos, y computando los resultados del acuerdo con el Canal de Isabel II.
La representación procesal del Ayuntamiento de Madrid formalizó, con fecha 10 de octubre de 2000, escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste en todas sus partes y la confirmación íntegra de la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, que declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo núm. 208/96, deducido contra la no modificación de la Tasa por prestación de Servicios de Saneamiento del Agua para 1996, y el consiguiente mantenimiento de la Ordenanza existente en 1995.
Por providencia de 18 de marzo de 2005, se señaló para votación y fallo el 13 de septiembre de 2005, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado de Sala
La sentencia de instancia, para declarar la inadmisión del recurso contencioso- administrativo tiene en cuenta los siguientes presupuestos: "por acuerdo del Ayuntamiento Pleno de 25 de noviembre de 1994, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 15 a 19 de la Ley 39/1988 de 28 de diciembre se establece la Tasa por prestación de servicios de saneamiento, en cuya disposición final se establece que la referida Ordenanza surtirá efectos a partir del 1 de enero de 1995 permaneciendo en vigor hasta su modificación o derogación expresa; el 6 de octubre de 1995 se aprobaron provisionalmente en el Pleno extraordinario las propuestas de Modificación de las Ordenanzas Fiscales para 1996, entre las que no se encontraba la relativa a la Tasa por Prestación de Servicios de Saneamiento del Agua".
La Sala de instancia entiende, por tanto, que la referida Ordenanza no ha sido aprobada ni modificada para el ejercicio de 1996, sino que continuaba vigente la aprobada sin modificación alguna para 1995. Y añade que "conforme al planteamiento del recurrente el procedimiento seguido por el mismo (sic) es el de impugnación directa previsto en el apartado 1 del art. 39 de la Ley de la Jurisdicción [Ley Reguladora de la Jurisdicción de 27 de diciembre de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril; LJ/1956, en adelante], y por ello descartada la impugnación indirecta, ha de tenerse en cuenta lo establecido en los artículo 15 a 19 de la Ley Reguladora de Haciendas Locales [LHL, en adelante] cuando establecen el procedimiento para la imposición y ordenación de los tributos locales, es decir, acuerden que aprueben o modifiquen Ordenanzas Fiscales (sic), de forma que regirán durante el plazo determinado o indefinido que hayan previsto, si bien cabe el recurso contencioso administrativo contra la mismas, pero en el plazo y forma que establece la Ley de la Jurisdicción, es decir, dos meses, el cual es desde la publicación de la aprobación o modificación, lo que se da en este supuesto (sic), y por ello ha de ser aceptada la causa de inadmisibilidad alegada".
Este es el razonamiento que sirve al Tribunal a quo para apreciar la concurrencia de la causa de inadmisión opuesta por el Ayuntamiento demandado, prevista en el artículo 82.c), en relación con los artículos 1, 37 y 39 de LJ/1956; esto es, tener por objeto el recurso contencioso-administrativo actos no susceptibles de impugnación, a tenor del capítulo I del Título III.
Frente a la referida sentencia el recurso de casación interpuesto se basa en un único motivo formulado al amparo del artículo 95.1.4º LJ/1956, por vulneración de los artículos 1 y 37.1 y aplicación indebida del artículo 39.1, todos ellos de la misma Ley Jurisdiccional. Para fundamentar su impugnación, la representación procesal de los recurrentes argumenta que su recurso contencioso-administrativo no tenía por objeto una pretensión directa dirigida contra la Ordenanza de la Tasa por prestación del Servicio de Saneamiento del Agua aprobada por acuerdo del Pleno Municipal de 25 de noviembre de 1994, sino que lo que se impugnaba era un concreto acto administrativo constituido por el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de 30 de noviembre de 1995, por el que se desestimaba la reclamación presentada por dichos recurrentes, el 14 de noviembre de 1995, "contra la no modificación de la tasa por prestación de servicios de saneamientos de aguas para 1996".
Añade dicha representación procesal que no se daban los requisitos para apreciar la causa de inadmisión de "acto consentido" porque no hay identidad básica ya que lo que podía ser correcto y ajustado a Derecho cuando se aprobó la tasa, deviene incorrecto y antijurídico por el transcurso del tiempo cuando han variado las circunstancias.
La sentencia de instancia, en su razonamiento jurídico, reproduce el sistema de impugnación de las disposiciones generales establecido en el artículo 39 LJ/1956, distinguiendo las dos posibilidades de impugnación: directa, en el plazo de dos meses siguientes a la publicación de aquéllas, e indirecta formulando el recurso con ocasión de los actos concretos de aplicación, fundado en la misma ilegalidad de la disposición general. Y desde esta perspectiva no cabía entender que fuera susceptible de recurso contencioso-administrativo "la no modificación de la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por prestación del servicio de saneamiento del agua".
Pero si puede entenderse correcta la tesis de la referida sentencia en cuanto formulación general, no lo es, en cambio, en la aplicación que de ella hace al supuesto enjuiciado, al no tener en cuenta que existe un acuerdo municipal denegatorio de una reclamación formulada por quien tenía la condición de concejal del propio Ayuntamiento y había votado en contra del acuerdo municipal correspondiente que aprobaba provisionalmente la modificación de Ordenanzas para 1996 sin incluir, entre otras, la reguladora de la Tasa de que se trata.
En efecto, el 6 de octubre de 1995 fue adoptado por el Pleno del Ayuntamiento el referido acuerdo de aprobación provisional de modificación de Ordenanzas para 1996, y el 14 de noviembre se presenta reclamación por quien forma parte del Grupo Municipal Socialista del Ayuntamiento solicitando: "[...] 2º Que el Equipo de Gobierno del Partido Popular proceda a la presentación de expedientes de Modificación de las Ordenanzas de las Tasas señaladas en el escrito [entre ellas la correspondiente a la prestación del servicio de saneamiento de aguas], acompañadas de los estudios de Costes correspondiente, actualizados para 1996, donde se estudie la adecuación a la legalidad vigente de las mismas, para dicho año 1996. 3º Que en el caso de que alguna de ellas no se ajustara a la legalidad señalada en el Art. 24 de la Ley 39/88, se reduzcan en la cuantía necesaria para la validez legal". Y dicha reclamación, formulada al amparo del artículo 17.1 de la LHL, es desestimada por el mencionado acuerdo del Pleno municipal de 30 de noviembre de 1995, adoptado por 29 votos a favor y 22 en contra, entre los que figuran los votos de los concejales recurrentes, don Juan Ignacio y don Mariano.
Por consiguiente, la cuestión suscitada en el proceso de instancia merecía una consideración diferente, ya que la pretensión formulada se dirigía contra un acuerdo municipal, para lo que están legitimados, según el artículo 63.1.b) de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, Ley 7/1985, de 2 de abril (LRBRL, en adelante) los miembros de la Corporación que hubieran votado en contra de tal acuerdo, siempre que, obviamente, la impugnación se fundamente en que aquél incurre en infracción del ordenamiento jurídico.
Como ha reiterado la jurisprudencia de esta Sala, el supuesto que se contempla constituye una excepción a la prohibición que en otro caso alcanzaría a quienes forman parte de la Corporación como miembros de la misma y han contribuido a la formación de su voluntad mediante el voto. Una jurisprudencia anterior al artículo 9 de la Ley 40/1981, de 28 de octubre, que introdujo en nuestro Derecho este supuesto de legitimación legal para los miembros de las Corporaciones locales, había deducido lógicamente tal prohibición del artículo 28.4 a) de la LJCA. El recurso contencioso administrativo no debió ser inadmitido y el Tribunal de instancia debió pronunciarse sobre la cuestión de fondo suscitada en la demanda, conforme al principio pro actione, vinculado al derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE); y con el alcance con que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo ha interpretado la referida legitimación del mencionado artículo 63.1 b) LRBRL (Cfr. SSTS 5 de julio de 1999, 25 de junio de 2001, 3 de abril y 1 de diciembre de 2003, entre otras).
La referida legitimación no puede, ciertamente, utilizarse para trasladar al ámbito judicial la controversia política ni el enfrentamiento de partidos, esgrimiendo opciones políticas o tratando de cambiar las mayorías obtenidas conforme a la correspondiente representación democrática; pero sí sirve para potenciar los instrumentos que el ordenamiento jurídico pone en manos de los concejales para que lleven a cabo sus funciones, acudiendo, incluso, a la vía judicial, siempre que trate de hacer de valer eventuales vulneraciones del ordenamiento jurídico, como ocurría en el proceso examinado en el que se aducía concretamente la infracción del artículo 24 LHL por el acuerdo municipal de 30 de noviembre de 1995, adoptado con el voto en contra de los concejales recurrentes, al desestimar su reclamación de modificar, para 1996, la Ordenanza vigente por prestación del servicio de saneamiento de aguas.
Los razonamientos expuestos justifican que se acoja el único motivo de casación formulado y que, conforme al artículo 102.1.3º) LJ/1956 (redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril), anulando la sentencia de instancia, se resuelva lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate.
En los supuestos en que se declara improcedente la inadmisión del recurso contencioso- administrativo acordada por el Tribunal a quo, la decisión generalmente procedente en casación es la remisión de los autos a dicho Tribunal para que se pronuncie en instancia sobre la pretensión formulada. Pero cuando la mencionada declaración de inadmisión se ha producido en sentencia, después de la plena tramitación del proceso, con plenas oportunidades para las partes de alegación y prueba, razones de economía procesal pueden justificar, como ocurre en el presente caso, que este Alto Tribunal resuelva en instancia sobre la demanda en su día presentada, como, además, solicita expresamente la representación procesal de los recurrentes.
La pretensión deducida en el recurso contencioso es la anulación del acuerdo municipal de 30 de noviembre de 1995 y que se ordenase a la Corporación municipal que "adoptase otro en el que el importe previsto de recaudación por la Tasa de Saneamiento del Agua para 1996 no superase el coste del servicio para dicho ejercicio", fundamentándose tal pretensión en el artículo 24.1 LHL que, en la redacción aplicable, disponía:
"1. El importe estimado de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate. Para la determinación de dicho coste se tomarán en consideración los gastos directos e indirectos que contribuyen a la formación del coste total del servicio o actividad, incluso los de carácter financiero, amortización e inmovilizado y generales que sean de aplicación, no sufragados por contribuciones especiales, todo ello con independencia del presupuesto con cargo al cual se satisfaga o del organismo que los soporte".
Sostiene la representación procesal de los recurrentes que era legalmente ineludible la modificación de la Ordenanza, rechazada por el acto impugnado, porque, para 1996, la tasa de que se trata produciría unos rendimientos de 9.685.500.000 ptas. mientras que el coste del servicio sería de 8.331.322.535 ptas. produciéndose un exceso de 1.354.177.465 ptas. con vulneración del transcrito precepto.
En síntesis, llega a los referidos datos por dos razones: "no procedía imputar cantidad alguna a amortización de equipos pues están [estaban] totalmente amortizados [en 1996] por el transcurso de diez años"; y debía tenerse en cuenta, para determinar el coste del servicio, el elemento derivado del convenio firmado entre el Canal Isabel II y el Ayuntamiento, por el que aquél abonaba a éste el coste de la depuración de las aguas de los municipios limítrofes que son tratadas en las depuradoras de la Capital. Y teniendo en cuenta que para 1995, se depurarían en Madrid 49.575.504 metros cúbicos del agua de dichos municipios, el Ayuntamiento madrileño ingresaría en el sistema de saneamiento 664.807.509 ptas. que habrían de reducir los costes del servicio.
Es abundante y reiterada la jurisprudencia de esta Sala que, al interpretar el la norma legal invocada, otorga trascendencia invalidante para la correspondiente Ordenanza de una tasa por prestación de servicio el que ésta prevea un rendimiento superior al coste del servicio, siempre que tal circunstancia se contemple en su conjunto y no de forma individualizada.
Aún así no puede acogerse la demanda, en su día presentada, y debe, por el contrario, desestimarse el recurso contencioso-administrativo porque las alegaciones en aquella formulada y que han quedado, en síntesis, expuestas son insuficientes para considerar acreditado un desajuste entre el rendimiento de la tasa y el coste del servicio que impusiera, según el precepto legal invocado, la modificación de la Ordenanza.
En primer lugar ha de reconocerse la dificultad inicial de llegar a una conclusión sobre el indicado extremo cuando, por tratarse de la negativa a la modificación de una tasa, no existe el expediente que la ley impone, precisamente, para los supuestos de aprobación o modificación de las tasas.
La ausencia de una visión conjunta del coste y del rendimiento hace que los datos aducidos por los recurrentes (amortización de equipos y convenio con el Canal Isabel II) solo puedan tener, en todo caso, la trascendencia de unos datos parciales sin valor concluyente si no se ponen en relación con los restantes elementos que integran los referidos conceptos. O, dicho en otros términos, debe admitirse que aunque tuviera que descontarse del coste las cantidades a que se refieren los recurrentes, han podido aumentar otros componentes del mismo, como gastos de personal, gastos corriente, disminuir la cifra de rendimiento previsible, e, incluso haber un margen en el grado inicial de cobertura superior al 98,51% a que se refiere la demanda.
En este sentido no se cuestionan suficientemente las previsiones de incremento del gasto de personal y por compra de bienes corrientes y servicios a que se refiere el informe del Ayuntamiento (Área de Hacienda y Economía), obrante en autos como prueba, y que incorporaban un incremento del 3,5% y 4,7%, respectivamente.
En segundo término, forma parte del coste computable según el artículo 24.1 LHL, la amortización de las inversiones de reposición que han podido integrarse en ejercicios sucesivos, una vez puesto en funcionamiento el servicio y las de reposición para mantener la capacidad de depuración instalada, pues, de acuerdo con la jurisprudencia interpretativa del precepto, luego incorporada en la redacción dada al precepto por la modificación introducida por el artículo 66 de la Ley 25/1988, de 13 de julio, en la fijación del coste debe atenderse no sólo a la garantía del mero mantenimiento sino también al desarrollo razonable del servicio.
En definitiva, los demandantes no acreditan que el coste real o estimado del servicio, para 1996, fuera de 8.331.322.535 y no de 10.492.591.188 ptas. como sostiene el referido informe municipal. Y siendo ello así, la previsión de ingresos, 9.685.500.000 ptas. incluso añadiendo la de los que procederían de la depuración de aguas de municipios limítrofes, que los propios recurrentes cifran en 664.807.509 ptas. no excedería del referido coste previsible del servicio.
Los razonamientos expuestos justifican que aun estimando el recurso de casación y declarando admisible el recurso contencioso- administrativo, en su día interpuesta, haya de desestimarse éste; sin imposición de las costas a ninguna de las partes.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que acogiendo el único motivo de casación, debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto por la representación procesal de don Juan Ignacio y de don Mariano, contra la sentencia, de fecha 1 de septiembre de 1998, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 208/96. Sentencia que anulamos para declarar procesalmente admisible el referido recurso contencioso- administrativo; si bien, al pronunciarnos sobre la cuestión debatida en tal proceso, debemos desestimar y desestimamos la pretensión objeto de la demanda, confirmando el acuerdo del Ayuntamiento de Madrid de fecha 30 de noviembre de 1995, por el que se rechazaba la reclamación presentada contra la no modificación de la Tasa por prestación de Servicios de Saneamiento del Agua para 1996. No se imponen las costas a ninguna de las partes, debiendo satisfacer cada una de ellas las causadas a su instancia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos J. Rouanet Moscardó R. Fernández Montalvo M.V. Garzón Herrero J.G. Martínez Micó E. Frías Ponce PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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