El nuevo régimen jurídico de impugnación de actos y acuerdos de las corporaciones locales por los miembros disidentes tras la STC 173/2004, de 18 de octubre
| Autor | Francisco E. Úbeda Tarajano |
| Cargo | Doctor en Derecho y Titular de la Asesoría Jurídica del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria |
| Páginas | 185-200 |
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La admisibilidad del recurso contencioso administrativo exige la acreditación por el recurrente de un interés jurídico que le atribuya la condición de parte procesal. Para intervenir en el proceso no basta con tener capacidad, es necesario, además, que el actor acredite estar legitimado activamente. Estamos, pues, en presencia de una distinción doctrinal entre la legitimatio ad processum o aptitud para ser parte en cualquier proceso -capacidad, en realidad- y la legitimatio ad causam que supone la aptitud para ser parte en un concreto proceso. Esta última, «en definitiva, nos indica en cada caso quiénes son los verdaderos titulares de la relación material que se intenta dilucidar en el ámbito del proceso; quienes los sujetos cuya participación procesal es necesaria para que la Sentencia resulte «eficaz» (partes legitimadas1).»
La legitimación se configura en nuestro Derecho como un presupuesto procesal, lo que implica que, aún estando íntimamente ligada al fondo del litigio,
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su existencia haya de examinarse con carácter previo el enjuiciamiento de las pretensiones de las partes. De esta forma, la ausencia de legitimación impone al órgano jurisdiccional el dictado de una sentencia de inadmisibilidad del recurso conforme al artículo 69.c) LJCA; sin perjuicio de que pueda apreciarse por el juez, mediante auto, cuando haya sido puesta de manifiesto en el trámite de alegaciones previas por alguna de las partes demandadas- art. 58 LJCA-.
1. La legitimación activa se define como relación necesaria fijada por la ley entre una persona y el contenido de la pretensión en virtud de la cual aquélla puede ejercitarla ante los tribunales de justicia. Sólo pueden legítimamente comparecer y actuar en el proceso los titulares de la relación jurídica u objeto litigioso que se discute en el concreto proceso. Esta titularidad se fija en el ámbito jurisdiccional contencioso-administrativo mediante el establecimiento de una cláusula general y de varios supuestos específicos de legitimación (art. 19 LJCA). Junto a ellos se contemplan unos supuestos excluidos de la posibilidad de ser parte activa en el procedimiento contencioso-administrativo.
2. La regla general de la legitimación por interés exige la concurrencia de un interés en quien impugna la actividad administrativa (o su ausencia): la ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en el supuesto de prosperar la pretensión ejercitada. El interés se configura de esta forma, al igual que desde la perspectiva procedimental en vía administrativa, como una situación reaccional que pretende la defensa y efectiva reintegración de lo que doctrinalmente se ha llamado el propio círculo jurídico vital.
De esta manera, la doctrina define al interés legítimo2como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético).
En tal sentido, se considera que el criterio clave para determinar si existe o no ese interés legítimo en el proceso de impugnación es el de verificar si la hipotética estimación del recurso produciría un efecto positivo o, en su caso, la eliminación de una carga o gravamen en la esfera jurídica del recurrente3. Empero dicha ventaja ha de ser concreta y efectiva (aunque no necesariamente de
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contenido patrimonial), no siendo suficiente, como regla general, «...que se obtenga una recompensa de orden moral o solidario, como puede ocurrir con la mera satisfacción del prestigio profesional o científico inherente a la resolución favorable al criterio mantenido o con el beneficio de carácter cívico o de otra índole que lleva aparejado el cumplimiento de la legalidad» [STS de 6 de abril de 2004, Sección 4.ª].
No resulta pertinente, por el contrario, ejercitar una acción impugnatoria con objeto de satisfacer una aspiración personal, desprovista de interés legitimador, si la desaparición del mundo jurídico del acto o disposición impugnado no han de reportarle al actor consecuencia jurídica alguna a su esfera patrimonial. De ahí que la jurisprudencia haya negado sistemática y reiteradamente la presencia de este interés legítimo cuando el mismo se fundamenta únicamente en la defensa de la legalidad o en la protección de intereses generales de mane-ra abstracta, pues ello equivaldría en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo a la acción popular. Así, en el ámbito de la representación política, las SSTS de 6 de abril de 2004 y de 11 de febrero de 2002 niegan la legitimación de los partidos políticos y de los diputados y senadores, respectivamente, por su mera condición de tales.
La excepción en este ámbito la constituye el reconocimiento de legitimación activa a los miembros de las corporaciones locales para impugnar los acuerdos adoptados por las mismas, aún cuando carezcan de interés en el asunto de que se trate -art. 63.1.b LrBRL-. En efecto, como se desarrollará más adelante, estamos ante un supuesto de legitimación especial ex lege, no incardinable en el supuesto general del artículo 19.1.a LJCA, pero perfectamente compatible4
con el mismo (en la medida que se atribuye, independientemente de quien tenga legitimación por concurrir interés legítimo, a los miembros de las corporaciones locales que, en otro caso, carecerían de legitimación).
Más, incluso en ese ámbito, la jurisprudencia del Tribunal Supremo -de la que son buenos exponentes las SSTS de 14 de marzo de 2002 y de 14 de noviembre de 2005- ha establecido los siguientes requisitos o condicionantes:
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- Que los miembros corporativos hubiesen votado en contra de los actos o acuerdos que tratan de impugnar, 2.°- Que no existe legitimación para impugnar los acuerdos municipales a cualquier persona y, entre ellas, a cualquier concejal pues ello daría lugar a que «por la pretendida vía de considerar suficiente el interés de todo Concejal a que la actuación de los órganos municipales sea conforme a Derecho, se llegaría... a prescindir de la exigencia del interés legítimo o del interés directo, y admitir como fuente de ésta el puro interés a la legalidad.» y 3.°- Carecen de esta especial legitimación los concejales que no
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forman parte del órgano en concreto, los cuales podrán impugnarlos según las reglas generales de legitimación [STS de 16 de diciembre de 1999].
Para el propio Tribunal Supremo, admitir lo contrario daría lugar a «admitir la legitimación de cualquier Concejal para impugnar las resoluciones del Alcalde, lo que carece de todo sentido [F. Jco. 3.°, STS de 14 de marzo de 2002]». Curiosamente, las últimas sentencias del Tribunal Constitucional han dado carta de naturaleza a ese sinsentido referido por el Tribunal Supremo.
Como tendremos ocasión de analizar más detenidamente, la posibilidad de que los miembros corporativos disidentes puedan impugnar los actos o acuerdos de los órganos municipales de los que no forman parte constituye un nuevo punto de desencuentro entre el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo5, generando doctrinas completamente opuestas. Así, mientras el Tribunal Supremo de forma reiterada ha negado la existencia de legitimación en tales supuestos, la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en la STC 173/2004, de 18 de octubre, supuso un giro copernicano en cuanto al régimen jurídico de este supuesto de impugnación de los actos y acuerdos de las corporaciones locales. Lo preocupante es que el Tribunal Supremo sigue aferrándose a la interpretación literal y restrictiva del precepto en sentencias posteriores -v.gr. STS de 14 de noviembre de 2005-.
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Si, como indica André Hauriou, la consecuencia lógica de que los representantes políticos hablen en nombre de los ciudadanos es la de que actúen como censores de los gobernantes, de forma que «un parlamento es, pues, en primer lugar, un conjunto de censores6», la posibilidad de que los miembros corporativos fiscalicen la actividad de los órganos de gobierno municipal sería
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una manifestación de esta potestad de control y, por ende, una atribución consustancial al ejercicio de funciones públicas representativas.
Hoy día es lugar común en la doctrina constitucionalista el reconocimiento de que el control gubernamental forma parte -junto a la función legislativa y la presupuestaria- de las funciones parlamentarias constitucionalmente definidas7. La analogía del Pleno municipal con el Parlamento en este y en otros aspectos resulta tanto de su configuración como órgano de máxima representación política de los ciudadanos en el gobierno municipal como del vaciado de competencias ejecutivas a que se ha visto sometido en las...
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